當(dāng)代中國鄉(xiāng)村司法的考察與反思

廖金龍

【摘要】鄉(xiāng)村司法治理形態(tài)的轉(zhuǎn)型，不僅未能使我國基層的各類糾紛得以有效化解，反而由于基層行政、資源短缺等壓力的存在，導(dǎo)致當(dāng)前我國鄉(xiāng)村司法不能做到依法治理。當(dāng)前鄉(xiāng)村司法改革不應(yīng)只停留在形式層面，應(yīng)正確處理“治理”與“法治”的關(guān)系，合理定位各種鄉(xiāng)村司法機(jī)構(gòu)，圍繞法治健全各項(xiàng)機(jī)制，保障我國農(nóng)村的長治久安。

【關(guān)鍵詞】當(dāng)代中國 鄉(xiāng)村司法 程序主義 考察 反思

【中圖分類號】D926 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“鄉(xiāng)村司法”是一個(gè)經(jīng)常被學(xué)者使用但卻尚未統(tǒng)一界定的詞匯。傳統(tǒng)學(xué)界將鄉(xiāng)村司法更多界定為基層人民法院（或派出法庭）及其工作人員運(yùn)用法律處理案件的專門活動(dòng)，有學(xué)者視這種界定為最狹義鄉(xiāng)村司法①。后來有學(xué)者從廣義上對鄉(xiāng)村司法進(jìn)行界定，范愉提出，鄉(xiāng)村司法由基層法院（法庭）、司法所、法律服務(wù)所、人民調(diào)解組織共同構(gòu)成②。筆者傾向廣義上的鄉(xiāng)村司法，除了基層法院（法庭）以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、派出所或信訪辦、綜治辦、人民調(diào)解組織等，都在實(shí)踐中承擔(dān)了一定的司法功能，鄉(xiāng)村司法應(yīng)該將它們涵蓋進(jìn)來。總體而言，目前學(xué)界鄉(xiāng)村司法的研究更多是以基層法院（或派出法庭）為中心展開來分析的，而忽視對鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所等鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中所承擔(dān)的司法功能進(jìn)行考察和討論。

鄉(xiāng)村司法運(yùn)作的實(shí)際考察

十多年前，以蘇力為代表的部分學(xué)者就已經(jīng)關(guān)注我國鄉(xiāng)村司法運(yùn)作的問題。他們從吉爾茲的地方性知識(shí)理論和?？碌奈⒂^權(quán)力理論出發(fā)，以“秋菊的困惑”為切入點(diǎn)，認(rèn)為我國鄉(xiāng)村司法形成了以用作司法規(guī)則和用于司法策略的兩種不同地方性知識(shí)為司法治理工具的治理化形態(tài)?；谶@兩種知識(shí)與現(xiàn)代法律知識(shí)存在的緊張和對立，趙曉力稱這是“基層司法的反司法理論”，陳柏峰則稱這種治理形態(tài)為“治理論”。這些研究成果值得關(guān)注與借鑒，不僅使我國鄉(xiāng)村司法研究理論得以豐富，且在實(shí)踐上讓我們對新中國成立后我國法制建設(shè)“現(xiàn)代化方案”進(jìn)行深刻的反思。但是，這些研究就具體研究思路而言都是以基層法院（派出法庭）為中心展開的，而忽視了對其他鄉(xiāng)村司法機(jī)構(gòu)或準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)的關(guān)注。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所為視角，以贛南X、Y、Z三鎮(zhèn)司法所為具體對象，來考察和討論我國鄉(xiāng)村司法的實(shí)際運(yùn)作。

司法所作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層司法行政機(jī)關(guān)，與公安派出所、基層人民法庭共同組成了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政法體系。自20世紀(jì)70年代末開始，國家為了達(dá)到控制基層社會(huì)，穩(wěn)定社會(huì)秩序的目的，多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的建設(shè)，擬將其打造為“社會(huì)穩(wěn)定第一道防線”。實(shí)際調(diào)研中，三鎮(zhèn)司法所每年向上的匯報(bào)總結(jié)都非常強(qiáng)調(diào)本所在本地化解糾紛穩(wěn)定秩序中起到的重要作用。比較2012年三鎮(zhèn)司法所糾紛調(diào)解狀況，其中最差的X鎮(zhèn)司法所成功調(diào)解的案件數(shù)為175件，調(diào)解率為96.21%。

從以上數(shù)據(jù)可知，司法所在糾紛調(diào)解上還是起到了“社會(huì)穩(wěn)定第一道防線”作用，糾紛調(diào)解成功率達(dá)到90%以上。但是隨調(diào)研的逐步深入，對于這一組數(shù)據(jù)保持懷疑是合理的。數(shù)據(jù)基本來源于一些匯報(bào)文件，上級機(jī)構(gòu)基本不核對，故填寫上具有很大的隨意性。翻閱大量糾紛調(diào)解檔案卷宗，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前鄉(xiāng)村司法糾紛調(diào)解出現(xiàn)程式化傾向，基本沒有了傳統(tǒng)意義上的“炕上開庭”、“和稀泥”、講事實(shí)擺道理等為表現(xiàn)的基層糾紛模式，取而代之的是一整套追求規(guī)范化、程序化的法院式審判模式。

立案登記。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村司法，工作人員主動(dòng)深入基層，排查糾紛，了解糾紛，甚至“炕上開庭”是一種常態(tài)。然而此次調(diào)研中，司法所統(tǒng)一實(shí)施立案登記制度。X鎮(zhèn)司法所所長談到，現(xiàn)在通訊、交通也方便了，我們基本上都不主動(dòng)下鄉(xiāng)了，人力也有限，一般都是村民直接到我們司法所來，把事情說清楚，然后我們準(zhǔn)備好，電話通知他們過來調(diào)解就行。在案件來源層面，傳統(tǒng)“送法下鄉(xiāng)”背景下的主動(dòng)服務(wù)逐漸變成了現(xiàn)代法院審判的“不告不理”。

調(diào)解司法化。在以往有關(guān)鄉(xiāng)村司法糾紛調(diào)解的研究中，強(qiáng)調(diào)更多的是基層司法工作在調(diào)解時(shí)的非規(guī)范性、非程式化，調(diào)解中更多依賴的是人情、面子等鄉(xiāng)土資源。在這種權(quán)力實(shí)踐中，擺事實(shí)、講道理、勸說、譴責(zé)、誘導(dǎo)、教育就成了重要的日常權(quán)力技術(shù)。正是通過這些鄉(xiāng)土資源的調(diào)用，基層司法工作才得以順利展開。但調(diào)研中看到的卻是另外一幕場景，在參加Y鎮(zhèn)司法所調(diào)解精神病患者王某毆打鄰居李某一案中，發(fā)現(xiàn)整個(gè)調(diào)解過程非常程序化、司法化，基本上是法院審判程序的翻版。首先由所長宣讀會(huì)場規(guī)則，介紹調(diào)解員，介紹當(dāng)事人的情況，然后由雙方當(dāng)事人進(jìn)行陳述、舉證等，接著調(diào)解員從情理進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭窠猓饕€是從自己準(zhǔn)備好的有關(guān)案情的一些法條出發(fā)進(jìn)行說服，最后勸說失敗，當(dāng)事人到人民法院起訴。總之，我們看到的鄉(xiāng)村司法調(diào)解完全是一副法院審判的情形，傳統(tǒng)糾紛解決的“實(shí)用主義”基本被“程序主義”取代。

結(jié)案簡單化。根據(jù)司法所歸檔，糾紛調(diào)解結(jié)案也存在簡單化問題。比如很多案件基本上都是委托村委會(huì)進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解如何不管，只要本年度內(nèi)沒再來司法所反映，就算成功結(jié)案。即使司法所自己調(diào)解的案件，其調(diào)解成功的標(biāo)準(zhǔn)也以只要暫時(shí)沒有去訴訟就行。

以上可知，相比傳統(tǒng)糾紛解決方式，當(dāng)代鄉(xiāng)村司法的糾紛解決已經(jīng)有了新變化，從重問題解決的實(shí)用主義漸漸轉(zhuǎn)向?yàn)橐猿淌交癁槟康牡某绦蛑髁x。然而，這種變化所帶來的效果又是否切實(shí)與鄉(xiāng)村司法機(jī)構(gòu)向上匯報(bào)時(shí)所描述的一致，顯然里面存在大量的疑問。司法所作為中國司法體系“末梢”機(jī)構(gòu)之一，在這些權(quán)力的“末梢”，包括制度設(shè)計(jì)在內(nèi)的法治規(guī)劃究竟是何種現(xiàn)狀？是如同高層所預(yù)期的那樣，原汁原味地被執(zhí)行，還是在現(xiàn)實(shí)壓力下發(fā)生微妙的變形？③這些都值得我們深入的思考與探究。

鄉(xiāng)村司法變化的原因分析

上文已經(jīng)呈現(xiàn)出當(dāng)前我國鄉(xiāng)村司法在運(yùn)作機(jī)制改革或改良中所出現(xiàn)的一些變化，但顯然這種變化所帶來的效果與“社會(huì)穩(wěn)定第一道防線”的功能定位漸行漸遠(yuǎn)，實(shí)際上各鄉(xiāng)村司法機(jī)構(gòu)由于在具體運(yùn)作上過分地強(qiáng)調(diào)規(guī)范、程序?yàn)槟康牡某绦蛑髁x而完全成為了一道虛設(shè)之防線。導(dǎo)致這種變形出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)壓力，可以從以下幾方面進(jìn)行分析。

基層行政壓倒一切。自20世紀(jì)80年代初期，國家肯定廣東、福建等沿海地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立司法助理員或司法辦公室以來，國家高層始終非常重視司法所的規(guī)范化建設(shè)，司法部等部門不斷發(fā)文，從編制專列、經(jīng)費(fèi)保障、隊(duì)伍建設(shè)、辦公設(shè)施、職能完善、管理模式等方面來規(guī)范司法所，強(qiáng)調(diào)一鄉(xiāng)一所、規(guī)范運(yùn)作、垂直管理，以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所獨(dú)立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。然而在我們調(diào)研中三個(gè)司法所基本上都不符合這種要求，除學(xué)者已經(jīng)討論過的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)費(fèi)依賴外，其在編制上的混亂則直接導(dǎo)致司法所必須隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，國家對司法所獨(dú)立性的強(qiáng)調(diào)基本淪為一紙空文。

通過對X鎮(zhèn)司法所工作人員任職情況調(diào)研，我們可以發(fā)現(xiàn)X鎮(zhèn)司法所工作人員存在大量身份重疊、編制亂用、濫竽充數(shù)的制度變異現(xiàn)象。首先，身份重疊現(xiàn)象嚴(yán)重。包括司法干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)重疊，X鎮(zhèn)司法所所長就由該鄉(xiāng)鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長兼任；調(diào)解員與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他崗位重疊，司法所的調(diào)解員同時(shí)擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)某片區(qū)的負(fù)責(zé)人，具體負(fù)責(zé)該片區(qū)的計(jì)劃生育、山林防火、農(nóng)耕等工作；調(diào)解員與執(zhí)業(yè)律師重疊。其次，編制混亂現(xiàn)象嚴(yán)重。該所基本沒有編制單列、專編專用，都是行政編制，或者村官、三支一扶人員。在這種編制下，司法所工作人員基本上都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，完全隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，對于上級司法部門的領(lǐng)導(dǎo)只是形式上的應(yīng)付，司法所獨(dú)立性無從談起。司法所日常工作就是“中心工作大于一切”、“基層行政工作大于一切”。調(diào)研中，各所談到最多的是計(jì)劃生育、防澇、防旱、防火、農(nóng)耕等基層行政工作。

資源短缺難堪重負(fù)。規(guī)范化建所一直是國家司法所改革關(guān)注的焦點(diǎn)，國家高層以發(fā)文的形式一次又一次自上而下推動(dòng)，強(qiáng)調(diào)“機(jī)構(gòu)獨(dú)立、編制單列、職能強(qiáng)化、管理規(guī)范”的要求，提出了“收支脫鉤、全額保障、因地制宜、適時(shí)調(diào)整”的經(jīng)費(fèi)保障原則。這些不僅是“國家權(quán)力試圖在其有效權(quán)力的邊緣地帶以司法方式建立或強(qiáng)化自己的權(quán)威，使國家權(quán)力意求的秩序得以貫徹落實(shí)的一種努力”，在客觀上也是新中國成立至今司法所“旺盛”生命力一直保持的直接原因。然而從調(diào)研的情況發(fā)現(xiàn)，上級部門的美好愿望在權(quán)力末梢的運(yùn)作中再一次發(fā)生了微妙的變化，司法所在基層的實(shí)際地位與這些法規(guī)文件的描述難以吻合。

其一，“一套人馬，N塊牌子”的尷尬，直接導(dǎo)致司法所人員緊張，難堪基層司法、行政雙重壓力之重負(fù)。通過了解X鎮(zhèn)司法所工作人員情況，可知在很多地區(qū)司法所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他機(jī)構(gòu)（綜治委、法律服務(wù)所、片區(qū)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)）人員不分，辦公場所、編制、職能都雜糅在一起，出現(xiàn)“一套人馬，N塊牌子”的尷尬局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的直接管理模式又直接導(dǎo)致司法所的日常工作必須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作為主，對于上級司法部門的管理只能陰奉陽違。而上級司法部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所檢查的形式性，一方面助長了這種局面的持續(xù)，另一方面也迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所把有限資源、精力用于數(shù)據(jù)虛報(bào)和平時(shí)卷宗整理、表格填報(bào)之類的檔案規(guī)范建設(shè)方面，而非糾紛調(diào)解、解決問題上面。④近年來，司法所行政政治功能強(qiáng)化，法律服務(wù)功能弱化也說明了這一點(diǎn)。

其二，脫離實(shí)際的脫鉤改制，加劇了司法所經(jīng)費(fèi)的緊張，直接導(dǎo)致司法所隸屬于鎮(zhèn)政府的行政管理之下。自遵照“國發(fā)辦（2000）51號”和“清辦函（2000）9號”兩個(gè)文件精神，法律服務(wù)所與司法所脫鉤改制，徹底分離以來，這一政策的正當(dāng)性一直受到學(xué)者的質(zhì)疑或批評。一方面國家規(guī)定的財(cái)政撥款難以到位，換言之，即使到位也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；另一方面脫鉤改制下“兩所分離”，直接導(dǎo)致司法所的法律服務(wù)不能收費(fèi)，這對司法所原本經(jīng)費(fèi)緊張的糟糕局面無疑是雪上加霜，甚至導(dǎo)致一些地區(qū)司法所接近處于癱瘓狀態(tài)。⑤調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，司法所的工作人員都非常熱衷于行政工作，因?yàn)闊o論是計(jì)劃生育工作，還是抗旱、防澇等行政工作，背后都有大量的利益分成或補(bǔ)貼。如此一來，司法所本應(yīng)承擔(dān)的各項(xiàng)司法職能無意就被弱化了，以追求規(guī)范化、程序化為目的的程序主義糾紛調(diào)解模式則順勢而生。

另外，“依法治國”宏偉目標(biāo)下，我國農(nóng)村法治建設(shè)一直被作為我國法治現(xiàn)代化推進(jìn)的重中之重。從1996年司法部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)的意見》（司發(fā)通[1996]081號）以來，國務(wù)院、司法部等部門每年都發(fā)文強(qiáng)調(diào)司法所規(guī)范化建設(shè)，要求司法所在“代表基層政府調(diào)處民間糾紛時(shí)，要嚴(yán)格遵守處理程序、以事實(shí)為依據(jù)，以法理為準(zhǔn)繩，……，主要運(yùn)用疏導(dǎo)教育和以法定程序處理的方式”。可以說，這些規(guī)定一方面直接為當(dāng)前我國鄉(xiāng)村司法糾紛調(diào)解模式的變化提供了法律上的依據(jù)，同時(shí)也成為鄉(xiāng)村司法機(jī)構(gòu)在具體權(quán)力運(yùn)作敢于產(chǎn)生微妙變化的護(hù)身符。

鄉(xiāng)村司法改革的反思：治理還是法治

最近十幾年改革開放的深入，給中國農(nóng)村帶來了巨大的變化，傳統(tǒng)“鄉(xiāng)土中國”、“熟人社會(huì)”已經(jīng)很難在現(xiàn)實(shí)中找到對應(yīng)模型。學(xué)術(shù)上，鄉(xiāng)村司法的治理論也遭到了一些現(xiàn)代司法論者的強(qiáng)烈批判，認(rèn)為鄉(xiāng)村司法“治理”是“行政干預(yù)司法”的另類表達(dá)，應(yīng)當(dāng)被完全清除出鄉(xiāng)村司法過程，提出鄉(xiāng)村司法法治論，強(qiáng)調(diào)“司法普遍主義”的回歸，重視規(guī)則的施行，重視司法過程的程序化。顯然，治理論難于面對當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)的巨變，但從上文來看，鄉(xiāng)村司法“法治”后效果仍然不佳。

鄉(xiāng)村司法法治化不能止于形式。建設(shè)社會(huì)主義法治國家，實(shí)現(xiàn)“依法治國”方略，不僅要重視司法的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，更要強(qiáng)調(diào)法治精神、法律信仰建設(shè)，且應(yīng)該知道方略提出的出發(fā)點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)的歸屬只有一個(gè)，即國家的長治久安。當(dāng)前我國鄉(xiāng)村司法改革大多重視法律的形式，將法治化等同于法院審判的幾個(gè)程序，等同于各項(xiàng)材料歸檔的規(guī)范整理等，其看似是依法治理得加強(qiáng)，但結(jié)果卻相去甚遠(yuǎn)。筆者以為，當(dāng)前我國鄉(xiāng)村司法法治化建設(shè)，不能僅停留在形式層面，應(yīng)從微觀出發(fā)，強(qiáng)化法治目標(biāo)下各項(xiàng)具體制度的構(gòu)建和落實(shí)，以確保在治理中實(shí)實(shí)在在地貫徹法治的精神，切實(shí)使基層的各類糾紛得以有效化解，保障我國農(nóng)村的長治久安。

正確處理“法治”與“治理”二者關(guān)系。可以說，當(dāng)前鄉(xiāng)村司法日益法治化是現(xiàn)代法治國家建設(shè)的重要內(nèi)容，也是當(dāng)下我國鄉(xiāng)村社會(huì)變遷對鄉(xiāng)村司法提出的新需求。當(dāng)下村民基本已經(jīng)擺脫土地的束縛，生活面貌城鎮(zhèn)化，人際關(guān)系理性化，公共權(quán)威衰弱化，法的權(quán)威逐漸強(qiáng)化，甚至一些鄉(xiāng)村混混勢力也乘亂而起，傳統(tǒng)的村莊共同體逐步趨于瓦解，鄉(xiāng)村社會(huì)正在被重塑，與“鄉(xiāng)土社會(huì)”理論模型有巨大差異和質(zhì)的不同。故鄉(xiāng)村司法“法治”理論的提出，是呼應(yīng)當(dāng)前中國鄉(xiāng)村社會(huì)巨變事實(shí)的必需與必然。

但是鄉(xiāng)村司法法治化，是否就意味著對鄉(xiāng)村司法治理的完全否定？答案顯然是否定的。中國鄉(xiāng)村社會(huì)巨變是事實(shí)，但仍然不足于彌合城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。相比城鎮(zhèn)糾紛訴求上的適法性，我國農(nóng)村仍然存在許多以“氣”、“面子”為內(nèi)容的非適法性糾紛訴求，這種具有鄉(xiāng)村色彩的地方性正義，鄉(xiāng)村司法不可回避。另外即使就是一些有合法依據(jù)的既得利益訴求，調(diào)解時(shí)亦可在法治前提下積極利用鄉(xiāng)土性資源和日常權(quán)力技術(shù)解決糾紛，避免“送法下鄉(xiāng)”蛻變成“等人上門”、“多一事不如少一事”等現(xiàn)象的發(fā)生，讓現(xiàn)代法律真正成為服務(wù)農(nóng)民的工具。

合理定位各種鄉(xiāng)村司法機(jī)構(gòu)。從廣義而言，除了基層法院（法庭）外，鄉(xiāng)村司法還應(yīng)該包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、派出所和其他站所的準(zhǔn)司法以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、人民調(diào)解委員會(huì)、綜治辦的準(zhǔn)司法構(gòu)成。絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法機(jī)構(gòu)職能都是司法職能與行政職能的糅合，在具體實(shí)踐中，各鄉(xiāng)村司法機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)機(jī)制不明確。調(diào)研中顯示，司法所本應(yīng)以司法職能中為主卻承擔(dān)了大量的行政職能，本應(yīng)以糾紛解決為考評卻過分強(qiáng)調(diào)規(guī)范化等形式因素。因此，構(gòu)建鄉(xiāng)村司法機(jī)構(gòu)職能體系時(shí)，應(yīng)把某一機(jī)構(gòu)所應(yīng)承擔(dān)的司法職能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能中明確出來，應(yīng)把鄉(xiāng)村司法機(jī)構(gòu)的司法職能根據(jù)不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確的劃分，如此解決好鄉(xiāng)村司法機(jī)構(gòu)司法職能與行政職能的本末倒置及機(jī)構(gòu)之間司法職能重疊，互相“踢皮球”的現(xiàn)象。

（作者單位：贛南師范學(xué)院科技學(xué)院；本文系江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“比較法視野下我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行為的考察研究”成果，項(xiàng)目編號：FX1228）

【注釋】

①陳柏峰：“當(dāng)代中國鄉(xiāng)村司法的功能與現(xiàn)狀”，《學(xué)習(xí)與探索》，2012年第11期，第45頁。

②范愉：《糾紛解決的理論與實(shí)踐》，北京：清華大學(xué)出版社，2007年，第389頁。

③尤陳?。骸扒度氍F(xiàn)代化進(jìn)程的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所”，羅玉中編：《法學(xué)紀(jì)元》（第二輯），北京大學(xué)出版社，2005年，第79頁，第84頁。

④蘇力：《送法下鄉(xiāng)—中國基層司法制度研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2000年，序言。

⑤田先紅：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所糾紛解決機(jī)制的變化及其原因探析”，《當(dāng)代法學(xué)》，2010年第5期，第36頁。

責(zé)編 / 王坤娜