略論“營改增”背景下稅偵工作的改進

張娟

【摘要】“營改增”稅改政策在實現結構性減負，促進經濟良性發展的同時，稅收犯罪對象也在擴圍，誘發稅收犯罪的因素相應增加，使得本已多發的虛開增值稅專用發票犯罪面臨更為嚴峻的防控形勢。稅偵部門急需客觀分析“營改增”對涉稅犯罪的影響，查找工作難點，提出應對策略，全面提升預警和打擊防范能力，切實維護經濟發展。

【關鍵詞】營改增 涉稅犯罪 應對對策

【中圖分類號】D631.2 【文獻標識碼】A

目前我國的稅制結構中，增值稅和營業稅作為直接稅的主要稅種分立并行，運轉至今，其內在缺陷日益凸顯，特別是營業稅重復征收給服務業帶來的稅賦不公、增值稅抵扣鏈條的斷裂阻礙其稅收中性作用的發揮，阻礙了行業細分和產業結構升級，不利于經濟長期穩定發展。當前對增值稅擴圍、完善征收鏈條，逐步優化現行稅制結構，推動制造業升級，促進經濟結構的優化調整已是必然選擇。

“營改增”試點的政策分析

“營改增”即營業稅改增值稅，是2009年增值稅全面轉型后我國稅收制度的又一次重大改革，“營改增”自2012年在上海率先試點，2013年8月1日起，交通運輸業和部分現代服務業營業稅改征增值稅試點在全國范圍內推開。

對不同行業及納稅人稅負的影響。國家稅務總局公布的數據顯示，2013年前10個月，營改增試點共減稅939.65億元，95%的企業實現減負或稅負無變化，只有5%左右的企業稅負有所增加。隨著試點行業和地區的“雙擴圍”，稅負增加的企業占比及稅負增加額均呈逐步下降趨勢。

從試點納稅人類型和行業看，稅負增加主要集中在交通運輸、貨運服務和有形動產租賃服務企業的試點一般納稅人。在稅負增加的行業內部表現也不均衡，實際稅負有升有降。稅改前購入固定資產的交通運輸企業稅負增加明顯；港口企業的服務稅率上升，但人力成本、房屋租金等主要成本未納入抵扣范圍，企業實際稅負增加；有形動產租賃企業稅負增加明顯，但在稅改后新購置業務的實際稅負會降低。稅改過渡政策對此做出安排，涉及對固定資產減半征收、實際稅負超過3%的部分即征即退，各省財政對稅負增加較多的企業實施的臨時扶持政策也相繼出臺，增負企業的形勢會大為好轉。

小規模納稅人和原增值稅一般納稅人的稅負均有不同程度下降。交通運輸業的小規模納稅人的稅負基本不變，有了可抵扣項目稅負或有小幅下降，而所有現代服務業的小規模納稅人都實現了減稅，減稅幅度達40%。原增值稅一般納稅人取得的“營改增”應稅服務抵扣憑證可以抵扣進項稅額，抵扣范圍擴大，其稅負下降，其中運輸費用可抵扣稅額增幅明顯。

對地方稅收及經濟發展的影響。第一，對地方財政收入的影響。由于營業稅稅源減少，試點企業整體稅負下降，原增值稅一般納稅人抵扣憑證增多而增加可抵扣稅款等因素，稅收總收入減少，同時，試點期間的稅負增加部分一般多由地方財政臨時補貼，財政支出相應增加，地方財政收入短期內減收明顯。但從長期看，“營改增”將帶來制造業和第三產業的健康快速發展，確保稅源充足，企業效益提高，促進稅收持續增長。

第二，對招商引資及跨境貿易的影響。吸引跨國公司在我國境內設置地區管理總部，能夠降低企業的實際采購成本，提升外資利用率，也能吸引技術型和投資型外資進入，優化引資結構，帶動第三產業的結構升級。但是，地方保護可能阻礙跨地區的生產性服務貿易，阻礙全國統一市場的形成。

第三，對發展地方經濟的影響。一方面有利于產業結構優化，實現第三產業迅猛發展。首先，“營改增”實現第三產業全面減負，消除了營業稅差額納稅帶來的稅負不公，增值稅的稅收中性能有效發揮。其次，服務貿易出口免稅政策增強了生產性服務出口的國際競爭力，能促進對外服務貿易的發展。再次，第二產業主輔分離帶來的行業細分擴大了對服務業的需求規模，促進第三產業規模、總量及結構提升，進一步推動產業結構優化。最后，試點過渡政策對提供國際運輸服務，向境外單位提供研發服務、設計服務等適用零稅率或免稅的政策將進一步促進第三產業自主創新，促進研發技術服務、信息服務行業的發展。另一方面有利于第三產業與第二產業協同發展。“營改增”使制造業企業外購服務可以進項抵扣，有效降低企業稅負，第二產業的企業愿意主動進行主輔業分離，擴大服務業市場需求，而服務業中的研發技術、信息技術的發展又反過來促進制造業的技術創新和產品升級換代，二者互為促進協調發展。

“營改增”對涉稅犯罪的影響

對專用發票類犯罪的影響。“營改增”主要涉及兩種專用發票，即增值稅專用發票和貨物運輸業增值稅專用發票（以下簡稱貨運專票），貨運專票會成為犯罪分子的新目標，針對這兩種專用發票的虛開、非法買賣犯罪總量將上升。

第一，交通運輸業及貨物運輸代理服務業虛開、代開貨運專票將高發。首先，誘發虛開犯罪的因素短期內仍較集中。提供交通運輸服務的一般納稅人成本中占比40%左右的過路過橋費無法抵扣，占直接成本50%的油費往往在取得增值稅專用發票時受限制，特別是跨省運輸車輛產生的加油費由于無法取得增值稅專用發票等原因導致物流成本上升，加上交通運輸業稅負增加的一般納稅人占比較高等因素，會誘發虛開、代開、買賣貨運專票進行套利的違法行為。其次，此類虛開犯罪的特點比較明顯。一是通過使用他人身份證甚至殘疾人身份證注冊運輸公司，申請辦理并取得一般納稅人資格，或者購買、借用他人的空殼公司，申領貨運專票對外開具。二是開票環節和抵扣環節手段多樣。有的按一定比例收取開票費對外虛開貨運專票，有的從外省市購買貨運專票或成品油增值稅專用發票進行進項抵扣或轉賣；有的通過傳真、短信、互聯網等渠道獲取開票和購票信息，操控空殼公司對外虛開，這類沒有提供任何實際貨運服務的虛開行為應是打擊的重點。此外，貨運企業在提供了真實的貨物運輸服務的情況下，將貨運專票開給指定第三方，或者小規模納稅人提供貨物運輸服務，無法或不愿通過稅務機關代開貨運專票，轉而通過其他貨運一般納稅人代開貨運專票的行為應當引起重視。

第二，針對增值稅專用發票的虛開、非法買賣犯罪將上升。交通運輸服務納入增值稅征收范圍，貨運企業的成品油發票可以抵扣，虛開、非法買賣此類專用發票的犯罪會上升。此外，納入抵扣的專用發票如提供維修服務、機動車銷售的購車進項、現代服務業一般納稅人開具的專用發票等也會成為虛開目標。再者，利用增值稅稅控系統僅對發票信息的數字部分進行識別比對的限制，將不能抵扣項目（如非增值稅應稅項目、免征增值稅項目等）虛開成可抵扣項目的行為可能出現，特別應重點關注兼營免稅、減稅項目的納稅人。

第三，稅務機關為小規模納稅人代開貨運專票潛藏風險。貨物運輸小規模納稅人申請代開貨運專票需提供稅務登記證、貨物運輸合同、車輛道路運輸證等資料，小規模納稅人在未提供貨物運輸服務的情況下，可能通過提供虛假資料騙取稅務機關代開發票，稅務機關應通過對小規模納稅人實際運輸能力的核查進行風險防控。

對普通發票犯罪的影響。假發票犯罪將會反彈。2014年，隨著鐵路運輸、郵政和電信業納入“營改增”試點范圍，非法制售普通發票的犯罪空間縮小，犯罪類型由非法制售普通發票向虛開專用發票轉型，監管重心由地稅機關向國稅機關轉移。但是，由于假發票需求依然旺盛，與伴生犯罪的關聯因素無法消除，誘發犯罪的因素仍然存在，一旦放松對買方市場的控制，針對普通發票的非法制售及虛開犯罪仍將大量出現。

對其他稅收犯罪的影響。第一，成為逃稅犯罪的新手段。試點一般納稅人通過虛開貨運進項專票以減少收入，逃避繳納稅款成為新的犯罪手段。部分符合條件的納稅人為適用低稅率，不愿成為一般納稅人，采用減少收入逃避一般納稅人資格認定，涉嫌逃稅。

第二，逃稅行為將更加難以控制。一方面，區分應稅服務類型存在困難，特別是混業經營的納稅人兼有不同稅率的應稅服務，納稅人可針對稅率差采用混淆不同服務類型以降低稅負的方式逃稅。另一方面，營業稅和增值稅的計稅方法不同，在“營改增”后，增值稅是通過直接開具增值稅發票的方式實現征收，如果消費者不索要發票，就可能直接造成稅款的流失。

第三，騙取出口退稅犯罪領域擴大。受適用零稅率和免稅政策的行業范圍擴展的影響，國際運輸企業、向境外單位提供研發和設計服務企業騙取勞務、服務產業的出口退稅可能成為騙取出口退稅新的犯罪領域，也應引起高度重視。

稅偵工作應對“營改增”的對策建議

熟悉稅改政策，把握刑事政策，提升業務素質。稅改政策涉及范圍廣、內容細、更新快，要求辦案民警必須全面理解和掌握稅改政策，依托當地稅務機關，采取稅改政策培訓、稅務稽查專題講座、案例解析等形式，快速掌握試點政策，了解稅務機關風險預測與防控的主要環節，會同稅務機關共同分析涉稅犯罪的發展趨勢，掌握查辦試點行業虛開、騙稅的基本要領。堅持區別對待，服務經濟發展大局的刑事政策。稅偵部門查辦案件應把握好政策尺度，處理好嚴厲打擊犯罪與依法保護經濟發展的關系，防止擴大打擊面。對無實際服務虛開貨運專票或其他增值稅專用發票的行為始終保持嚴打態勢，重點打擊以賺取開票費為盈利模式的“開票公司”以及居間介紹、聯系虛開業務的職業票販子。對于以真實交易為主，為減低稅負少量違規開具或接受專用發票或因各種原因無法開具或獲取專用發票，讓他人代開、代他人開具或開給第三方的虛開行為應視情節輕重區別對待，情節輕微可移交稅務機關依法處理。

明確打防重點，查找工作難點。首先，明確打防的重點。各地稅偵部門可根據“營改增”試點行業及納稅人在本地的分布特點，結合本地涉稅犯罪的高發地區和行業，確定打防的重點犯罪類型、地區、行業和人群。（下轉235頁）

（上接137頁）其次，分析犯罪手法、規律特點，查找工作難點。以虛開犯罪的特點為線索，對重點地區、行業特別是交通運輸和貨運代理企業的異常行為進行分析，不斷總結本地區的新情況，查找工作難點。實踐中，辦案部門普遍存在的難點：一是虛開犯罪手段變化快，而辦案部門偵查意識守舊、模式單一，打擊犯罪表現被動，在查賬、取證、發票鑒定、審訊等環節難度增大；二是基礎工作薄弱，自主發現犯罪的能力不強，重點地區、高危人群管控乏力；三是協作效果地區差異大。特別是在“營改增”頭緒繁雜、稅收違法犯罪誘因增多、防控壓力增大的情況下，警稅協作在信息共享、案件發現、證據材料的提取、固定、鑒定、控贓等方面的協作成效不盡如意。

深化警稅協作，提升協作效能。稅偵部門應準確把握本地區“營改增”試點階段涉稅犯罪的發展動態，及時向上級部門及地方政府匯報稅偵工作進展，緊密依靠地方政府，充分發揮警稅聯合辦公機構在信息共享、協調會商、執法聯動、警情預測等方面的協調作用。一方面深化信息共享機制。建立基礎信息共享平臺，構建重點企業數據庫，實現對試點納稅人基礎信息、專用發票的開具抵扣信息、輔導期管理數據及納稅人違法信息共享，發揮其在案件發現、線索經營及可疑數據篩查比對中的積極作用。另一方面建立會商聯動機制。通過協調會商分析地區犯罪形勢，共同研究稅收征管風險防控及案件查辦中出現的新情況，合理評估犯罪趨勢，制定防范對策；建立快速反應的執法聯動機制，對案件協查、取證分工進行統一部署，形成警稅一盤棋的工作機制，提高稅案查處效率。

強化信息手段的運用，提升打擊實效。首先要及時發現犯罪，強化線索經營。一是依托公安“大情報平臺”和“金稅工程”的“貨運專票稅控系統”、“增值稅防偽稅控系統”、“機動車發票稅控系統”，運用數據分析和碰撞比對發現犯罪。二是依靠基層隊所，提升自主發現犯罪的能力。支隊發揮信息資源優勢，對基層隊所上報的情報信息進行整合研判，篩選出可以經營的線索后返回隊所落實經營，并全程給予業務指導。三是發動群眾舉報。對重大嫌疑線索的舉報，及時聯合稅務稽查部門組織查證，深挖線索，對各類舉報，認真落實獎勵政策，激發群眾舉報熱情。

其次要明確偵查重點和難點，抓住關鍵環節，適時推動創新技戰法的推廣運用。偵辦交通運輸、貨物運輸代理服務行業虛開犯罪的重點是圍繞有無實際運輸服務和進項抵扣的真實性兩個環節收集證據。一方面通過核實票面信息、查證資金流向對運輸服務的真實性進行確認，加強與當地人民銀行和各商業銀行的協作，為偵查辦案提供證據支撐，必要時可上報公安部協調人民銀行反洗錢中心進行資金調查。另一方面，考察運輸業務流程，核算實際運營能力，對比發票開具和抵扣情況，確認進項抵扣的真實性和合理性。偵查難點是對承包、轉包、掛靠經營情況的核實，關鍵是從承包、轉包、掛靠手續的真實合法性、營運收入和營運費用的實際支配人、承擔人等方面確認營運主體。實踐中，稅偵部門在資金查控、人員軌跡分析、可疑數據篩查等方面形成了許多頗有成效的技戰法，應選擇合適時機推廣應用。

最后要優化設置偵查模式，突出集群戰役優勢。虛開增值稅專用發票犯罪已成為涉稅犯罪的主流犯罪類型，集群戰役的成功運用凸顯該模式在偵辦重大虛開案件中的優勢。“營改增”擴圍后，對符合集群戰役發起條件的線索及時上報省廳和公安部，在上級的統一組織協調下，發揮區域協作優勢，運用集約化、合成化作戰形式，實現對虛開犯罪全鏈條、深層次、規模化打擊。此外，應根據地區特點和案件條件，綜合運用偵查模式，如對重點地區、重點行業虛開貨運專票組織專項行動；對大要案件實行掛牌督辦；注重發揮派出所優勢，及時發現和查處轄區內發生的繳獲數量少、案情簡單發票犯罪案件。通過整合多部門資源，集中優勢，突出重點，實現對虛開發票犯罪的面上控制和重點突破，增強打擊實效。

重視犯罪預防。一要通過警稅協作預防。一方面通過稅務機關的內控機制進行防控，包括代開貨運專票的檢查制度、異常貨運專票的認證、稽核制度、試點前業務的交叉清理制度以及稅務輔導期制度。另一方面關注稅改中出現的新情況、新問題，共同制定防范對策。

二要加強基礎工作。依托警稅協作平臺，建立共享數據庫，對經營異常、可能存在虛開行為的重點企業開展動態防控。結合地區實際情況，在運輸企業、貨物運輸代理服務企業相對集中的地區建立基礎陣地，建立警企聯動協作機制，健全完善違法犯罪防范機制，強化重點企業陣地控制，動態掌控重點企業和人員的經營狀況，通過行業信息共享方式及時獲取違法犯罪線索。

三要加大宣傳力度，多渠道開展宣傳。以廣播、電視、報紙等新聞媒體為載體，結合深入基層社區活動，制作宣傳材料，與國稅地稅聯合宣傳稅改政策、普及稅收法律，講解刑事政策，適時開展“營改增”試點行業虛開違法犯罪與防范的主題輿論宣傳，結合案例警示，營造輿論氛圍，增強納稅人法制意識。聯合稅務機關，深入重點企業、金融機構，進行授課培訓，講解法律條文，協助企業加強管理，制定防范措施，有效提升企業防范犯罪的能力。

（作者單位：山東警察學院；本文系山東省社科規劃研究項目“‘營改增背景下的涉稅犯罪研究”的階段性成果，項目編號：13CFXJ01）

責編 / 張蕾