略論農村治安調解的問題與對策

趙新穎

【摘要】文章基于治安調解的法律適用，分析了治安調解在農村地區存在適用范圍擴大化、隨意化，調解的對象比較模糊，調解的程序過于復雜，調解協議書的效力低下等問題，導致了治安調解在農村糾紛解決與社會矛盾化解中沒有起到應有的作用，最后提出了解決對策與建議。

【關鍵詞】農村 治安調解 治安管理 民間糾紛

【中圖分類號】D926 【文獻標識碼】A

治安調解是1987年的“治安管理處罰條例”中確定的一項重要的中國特色的調解制度，2005年的“治安管理處罰法”繼續承認了這一制度的合法地位，到今天，這一制度在我國已經實施了20多年。過去的20多年，公安機關在治安調解法律制度的框架下，及時調解與處理了大量的治安案件，化解了很多的社會糾紛，在防止社會矛盾激化、維護社會穩定等方面起到了積極的作用。據公安部的統計數據顯示，從2008～2013年，全國各地的基層公安機關在其受理的糾紛處理上，運用治安調解進行處理的占到了58%，進行了治安處罰的占33%，轉化為刑事案件的占8%①，可見，治安調解處理的占據了大多數。公安部的統計數據充分說明了治安調解在社會糾紛化解中起到了較大的作用，是廣大基層公安民警常用的一種辦案方法。

但由于農村基層的公安民警對于治安調解的法律規范不甚清楚，對一些法律用語存在著不同的理解，比如“治安管理處罰法”中的“民間糾紛”、“情節輕微”等，由此導致了在實踐中濫用治安調解權，出現了治安調解代替治安處罰、強制調解、隨意擴大調解范圍、超越職權而進行治安調解等問題。這些問題的出現，對于治安調解制度有濫用與解構的負面作用，因此，需要繼續完善相關的法律制度，發揮治安調解在農村糾紛解決、建設社會主義新農村中的積極促進作用。

治安調解的法律適用

治安調解作為一種調解制度，在案件適用范圍上，“治安管理處罰法”規定得比較明確：“因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節較輕的”隨后2006年公安部頒布的“公安機關辦理行政案件程序規定”中對“治安管理處罰法”進行了細化，用列舉的方式確認了屬于上述因“民間糾紛引發的打架斗毆及損毀他人財物的行為”的8種案件，分別是毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財物、干擾他人正常生活、侵犯隱私等案件，2012年修改后增加了“非法入侵他人住宅”案件。此外，2006年公安部發布“制造噪聲、發送信息、飼養動物干擾他人正常生活，放任動物恐嚇他人、侮辱、誹謗、誣告陷害、侵犯隱私、偷開機動車等治安案件，公安機關都可以調解處理?！币陨戏煞ㄒ幟鞔_規定了治安調解的適用范圍，同時也規定了調解適用的當事人主體，公安機關適用治安調解處理多限在親友、鄰里、同事、學生之間，也可以在生產、經營活動中公民與法人、其他民事主體之間適用。但“公安機關辦理行政案件程序規定”、“公安機關治安調解工作規定”、“公安機關辦理傷害案件規定”中也明確規定了不適用治安調解的情形，如雇兇傷人、團伙斗毆、聚眾斗毆、多次傷害他人身體、多次違反治安管理行為的、當事人明確表示不調解的、當事人在調解過程中又實施了違反社會治安行為的、涉及到黑社會性質的等等。

上述的肯定性與否定性規定為治安調解提供了完整的法律依據，公安機關在治安調解適用的過程中，尤其是基層公安機關在農村糾紛適用中，應該嚴格遵循法律法規的規定，否則就會造成治安調解的濫用，不利于維護社會穩定與矛盾糾紛的化解。

當前農村治安調解適用存在的問題

治安調解適用范圍在不斷擴大。隨著110報警機制的建立與健全，以及近些年來群眾路線工作的深入開展，“有困難找警察”成為了很多民眾的基本觀念與行為習慣。如此一來，群眾一遇到困難，就會撥打110報警熱線，110指揮中心就會將糾紛轉移到基層派出所，這就使得大量的民事糾紛成為了派出所的處理對象。從法律適用的角度看，民事糾紛本不是派出所的管轄范圍，但是110指揮中心將糾紛轉移到派出所，派出所就必須受理。所以，基層公安機關不但要處理違法社會治安形成的矛盾糾紛，還需要花費大量的精力來處理不屬于管轄范圍的民事糾紛，給派出所增加了巨大的壓力。據公安部的統計顯示，一個農村的基層派出所每天有70%的警力在受理群眾報警的民事糾紛與救助行為，嚴重影響了基層公安機關打擊刑事犯罪及維護社會治安的正常功能。②同時，我們也應該看到，依據“治安管理處罰法”，對于不是由違反社會治安引起的一般民事糾紛，派出所并無管轄權，強行介入調解，缺乏法律支持，群眾也不會信服，導致了調解缺乏法律效力，也使得農村基層派出所有越權執法的嫌疑。

對治安調解的“度”把握不準。雖然現行法律法規對治安調解的適用范圍與適用對象進行了明確的肯定式的列舉與否定式的排除，但我們應該看到，近些年來農村糾紛發展日趨復雜化，各類新型案件層出不窮，在法律肯定式列舉與否定式排除之間有沒有中間地帶，比如農村的征地與拆遷糾紛中所引起的違反社會治安的行為，從法律規定上看，是不是屬于治安調解的范圍，這難以界定，當農民與拆遷公司之間的糾紛就應該屬于治安調解的范圍，當農民與政府之間的糾紛就不應該屬于治安調解的范圍，因此，中間地帶難以把握。另外，對于法律法規中規定的“情節”問題，也是一個“度”的問題，不管是情節較輕，還是情節輕微，各地農村的發展水平、生活方式及文化傳統不一樣，一個行為在一個地方是屬于情節較輕，但到另一個農村就可能是情節較重，在實踐中把握不好，治安調解的適用效果就會大打折扣。

部分民警的素質難以適應調解的要求。當前農村的社會矛盾日趨復雜，糾紛類型、形式、內容等也呈現多樣化、綜合化的趨勢，這對主持治安調解的民警素質提出了較高的要求。從法律關系上看，農村治安糾紛糅合了民事、行政、經濟等多種法律關系。治安調解的目的是化解糾紛，因此，治安調解非常注重技巧、策略及法律法規的運用，調解的難度比較大。而基層派出所的許多民警，尤其是偏遠地區的民警，沒有受過專門的技術訓練，或是缺乏相關的法律知識，或是缺乏調解的技巧，或是沒有群眾路線經驗等，導致了調解的效果不佳。公安部對受理群眾投訴案件的分析數據顯示，農村地區基層民警被投訴率最高，占到了90%，投訴原因中顯示，大部分農民投訴就是因為民警素質低、態度粗暴蠻橫、缺乏調解經驗、不講調解的方法等。

調解的程序復雜化。調解之所以是調解，而不是訴訟，就在于其程序簡便，對證據的要求比較低，易于被群眾所接受。公安部在“公安機關治安調解工作規范”中，明確規定，對于一些情節輕微，事實清楚，不涉及到費用賠付的案件，可以進行現場調解，可以不制作卷宗。但在現實中，很多民警都將調解程序復雜化了，許多本來可以現場調解的案件，而不進行現場調解；許多本來事實清楚，因果關系明了的案件，非得讓當事人舉證，對農村的當事人而言，之所以會選擇調解，就是其舉證能力較弱，證據意識不強。③在實踐中，很多農村基層派出所規定的調解復雜程序，不但會增加民警的負擔，也不利于治安調解在農村糾紛中的適用。

治安調解書的法律效力低。“治安管理處罰法”并沒有賦予治安調解協議的法律約束力，對當事人雙方沒有實質性的約束，即便是出現反悔，也不會承擔任何的不利后果。在農村的治安糾紛中，當事人隨意反悔的現象比較突出，導致了法律的權威性受損，同時也延長了民警的辦案時間，增加了基層派出所的工作量。在實踐中，很多的農村當事人，在調解協議達成已經履行后又反悔的，一般要求重新調解，或繼續進行治安處罰。但是，治安調解協議是當事人自愿達成的協議，效力應該比照一般的民事合同書。如果調解協議已經履行，對派出所而言，就已經結案了，不能再進行重新調解或處罰。但很多的農民并不懂得法律的規定，如果沒有滿足自己履行要求的，就會四處上訪，給社會穩定造成負面影響。

相關對策及建議

確定好治安調解的適用范圍。雖然治安調解在化解社會糾紛，維護社會穩定方面有重要的作用，但適用社會治安調解有明顯的法律限制，必須嚴格按照法律法規的要求把握其適用范圍，防止治安調解的濫用。

首先，適用治安調解的案件必須是民間糾紛引起的。民間糾紛大多數是涉及到私權領域的糾紛，治安管理處罰法及相關的法律法規有了明確的界定，第一，須是當事人之間的民事權益糾紛，具體到農村中，涉及到農民民事權益糾紛的主要有農田、水利、宅基地、土地承包、債務、繼承、婚姻家庭以及日常生活中的瑣事引起的糾紛。第二，當事人之間要有正常的工作、生活等交往關系，治安管理處罰法中明確規定當事人之間是親友、鄰里、同事等關系。第三，自然人與法人、其他民事主體之間的糾紛，也可以適用治安調解，比如農村鄉鎮企業與工人之間的勞資糾紛，也可以適用治安調解。

其次，適用治安調解的案件必須是違反了治安管理規定的民間糾紛。違反社會治安管理行為是進行治安調解的前提條件，因此治安調解的對象是在違反社會治安過程中出現的民間糾紛，對于不違反治安管理的普通民事糾紛，公安機關不應該介入。當前，農村各類普通的民事糾紛較多，群眾也比較喜歡向派出所報警，在此情況下，公安機關也不應當受理，可以給農村當事人提供一些法律咨詢，建議其去人民法院起訴或者是通過人民調解來解決。當然，當普通的民事糾紛，如果遇到雙方矛盾激化或情緒失控時，有可能會引起治安案件或犯罪時，公安機關就不能以不歸自身管轄為由而拒之門外，而是應該做好說服教育工作，防止矛盾的激化。

最后，適用治安調解的案件必須是情節較輕微的違反治安管理的行為。違反社會治安情節輕微的行為，可以適用治安調解，對于情節嚴重者，就不能適用調解，而應當進行治安處罰。但當前的相關法律法規，并沒有確定“情節較輕”或“情節輕微”的解釋，很多時候農村基層派出所民警難以掌握，比較容易出現“以調代罰”的現象。從具體實踐來看，判斷治安案件情節輕重，一般可以從糾紛起因、行為動機、實施過程、行為手段、損害后果等方面來考慮，綜合考慮各種因素之間的關系，做出綜合的判斷，不能簡單認定后果或動機。

加強治安調解與輕微刑事案件之間的銜接。隨著城鎮化進程的加快，農村的利益格局調整，農村糾紛日益增多。個體之間、家庭之中、個體與集體之間的矛盾糾紛會相互交錯，解決難度增大，矛盾糾紛容易激化。因此，在進行治安調解的過程中，應該加強治安調解與輕微刑事案件之間的銜接，可以將一些由治安案件引起或與之關系密切的輕微刑事案件作為治安調解的對象，這樣不僅有利于化解社會矛盾，還能夠降低司法的成本，節約司法資源。例如，可以將由普通的民間糾紛引起的輕傷害案件納入到治安調解的范圍之中。按照刑事訴訟法的規定，輕傷害案件有自訴與公訴兩種，對于自訴案件，當事人到派出所報案，派出所應該告知其相關的法律規定，如果當事人不選擇自訴，派出所可以通過治安調解的方式結案。對于公訴案件，主要是輕傷案件，當事人到派出所報案后，一般是不能以調解的形式結案，應該走司法程序。但我們看到，實際上司法程序中，輕傷案件也是以民事賠償的形式來解決，達成民事賠償的途徑就是司法調解。因此，對于在農村地區中有民間糾紛引起的輕傷害案件，只要當事人有和解的意愿，情節較輕，事實清楚，可以通過治安調解來結案，不必走司法程序。但是，應該及時告知當事人法律相關規定，如果當事人不愿意調解的，則應該走司法程序。

優化治安調解程序。治安調解的程序優化體現在兩個方面，一方面是對現行的法律法規規定的程序予以規范，保障當事人的程序上的權利。目前按照“治安管理處罰法”及公安部的相關規定，治安調解通常是按照申請、受理、調解、達成調解協議、制作調解書的步驟進行的。這些程度本身沒有問題，關鍵就在于在當事人申請之前，應當增加告知權，在農村地區，很多的當事人的法律水平比較低，對調解的預期認識不足，應該在受理的時候告知當事人的注意事項及相關的調解規則，提醒當事人舉證；對于不符合治安調解要求的，應當向當事人說明理由，并告知其通過其他的法律途徑來解決；對于當事人的陳述權利也應該予以保障，在調解的過程中，應該充分聽取雙方當事人的陳述，保障其陳述、舉證及質證的權利，尊重當事人的處分權。另一方面，是對有些事實比較清楚、爭議不大的，應該簡化程序，多運用現場調解的方式結案，尤其是在一些偏遠的農牧區，這樣既能節省當事人的成本，又能夠起到及時化解矛盾糾紛的作用。

明確治安調解法律效力。當前在治安調解中，多是本著誠實守信的原則，促成雙方當事人互體互諒，達成調解協議。但現實中，很多的當事人事后反悔，或者是不履行調解協議，公安機關沒有強制執行權。最高人民法院已經通過司法解釋，賦予了人民調解協議書合同的效力。建議立法機關修改治安管理處罰法，直接賦予治安調解協議直接的法律效力，即雙方當事人已經達成協議并簽收，調解協議書就生效，具有強制執行的效力。④一方當事人不履行協議，但又不及時起訴時，另一方面當事人可以申請人民法院強制執行。在申請強制執行之前，人民法院可以對調解協議書進行審查，但這種審查應該限定在形式審查上，比如調解程序是否明顯違法、是否超越治安調解的職權、是否違背了自愿原則，調解協議書是否明顯損害了國家、集體及第三人的利益、調解人員是否有違法行為等。只有違背了這些規定，法院方可認定調解協議書無效，可以予以撤銷；如果法院認定調解協議書形式無瑕疵，可應該依當事人申請予以強制執行。

注重治安調解與其他調解機制之間的銜接。要注重實現各種調解機制的相互配合，簡而言之就是要進一步促進大調解機制的發展與完善。大調解是指將人民調解、行政調解、司法調解等其他各種調解資源整合在一起，在黨委、政府的統一領導下，由政法綜合治理部門牽頭協調、司法行政部門業務指導、調解中心具體運作、職能部門共同參與，通過整合各種調解資源對社會矛盾糾紛進行協調處理，把糾紛化解在基層。

總之，治安調解作為一項非訴訟糾紛解決機制，在農村糾紛解決中發揮了重要的作用。在轉型時期的農村地區，各類矛盾糾紛在不斷上升，各種社會沖突在不斷增加，因此，需要繼續完善治安調解機制在農村糾紛解決中的功能，規范治安調解制度的運作，加強治安調解制度與其他糾紛解決方式之間的銜接，對于建設社會主義新農村及和諧社會有重要的意義。

（作者單位：塔里木大學經濟與管理學院）

【注釋】

①裴佳黛：“農村治安調解問題與對策分析”，《河南教育學院學報》（哲社版），2013年第4期。

②張續明：“現場治安調解及制度完善探析”，《公安教育》，2013年第1期。

③郝樹源：“治安調解策略探析”，《公安學刊》，2013年第2期。

④趙石麟：“治安調解概念新解”，《中國人民公安大學學報》（社科版），2011年第1期。

責編/許國榮（實習）