城鄉建設用地增減掛鉤政策利弊分析

嚴蘇桐

【摘要】城鄉建設用地增減掛鉤政策是我國實施的一項重要的土地管理措施，目的是支持社會主義新農村建設、促進城鄉統籌發展、破解保護與保障“兩難”困境。文章分析了我國城鄉建設用地增減掛鉤政策實施取得的成就及存在的問題，反思了當前以“項目區”為中心的增減掛鉤政策，提出了增減掛鉤政策繼續推行的創新思路。

【關鍵詞】城鄉建設用地 增減掛鉤政策 土地發展權 創新思路

【中圖分類號】F301.2 【文獻標識碼】A

城鄉建設用地增減掛鉤政策是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，城鄉用地布局更合理的目標。該政策是國家推出的支持社會主義新農村建設、促進城鄉統籌發展、破解保護與保障“兩難”困境的一項重要管理措施。

城鄉建設用地增減掛鉤政策的形成背景

從20世紀90年代后期開始，我國一些地方相繼采取建設用地置換、周轉和土地整理折抵等辦法，盤活城鄉存量建設用地，解決城鎮和工業園區建設用地不足。為了引導城鄉建設集中、集約用地，解決小城鎮發展用地指標問題，2000年6月，《中共中央國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見》（中發〔2000〕11號）提出“對以遷村并點和土地整理等方式進行小城鎮建設的，可在建設用地計劃中予以適當支持”，“要嚴格限制分散建房的宅基地審批，鼓勵農民進鎮購房或按規劃集中建房，節約的宅基地可用于小城鎮建設用地。”

為貫徹落實中發〔2000〕11號文件精神，國土資源部發出《關于加強土地管理促進小城鎮健康發展的通知》（國土資發〔2000〕337號），第一次明確提出建設用地周轉指標，主要通過“農村居民點向中心村和集鎮集中”、“鄉鎮企業向工業小區集中和村莊整理等途徑解決”，對試點小城鎮“可以給予一定數量的新增建設用地占用耕地的周轉指標，用于實施建新拆舊”。之后，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）也提出，“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。

為了穩妥推進城鄉建設用地增減掛鉤政策，國土資源部組織開展掛鉤試點工作，相繼出臺了一系列文件，明確了基本政策要求。試點工作初期，增減掛鉤試點數量有限且試點項目區直接由國土資源部批準和指導、管理，自2009年起，國土資源部改變批準和管理方式，將掛鉤周轉指標納入年度土地利用計劃管理，國土資源部負責確定掛鉤周轉指標總規模及指標的分解下達，有關省區市負責試點項目區的批準和管理。

城鄉建設用地增減掛鉤政策的實施現狀

取得的成就。首先，城鄉土地得到了較為優化的配置。從目前全國各地的試點情況來看，實行掛鉤政策之后，各地的農業耕地面積有所增加，城鎮建設用地的開發也基本上實現了國土資源部下發的各項指標，農村建設用地的使用效率得到顯著提升。農民通過土地置換集中居住，實現了農村土地集約利用的目標，合理調整了城鄉土地的布局與結構，使得城鄉土地得到了較為優化的配置。

其次，推動了社會主義新農村建設，改善了農民的生活條件。掛鉤政策實施后，推動了農民集中居住，政策積極效應開始顯現，農民居住環境得到了明顯改善，農村公共基礎設施與公共服務也得到明顯改善，農村公共服務與公共產品質量得到了明顯提升。過去的宅基地居住模式中，農民居住環境臟亂差，現在得到了明顯改觀，政府利用較小公共成本提供更高質量的公共服務，推動了社會主義新農村建設進程。

最后，推動了新型城鎮化的發展進程。在當前試點的一些地區，通過宅基地換房、宅基地換社保等措施，直接推動了農民進入城市的步伐，加速了農民向中心城鎮、集鎮集中，加快了城鎮化的進程與速度。在實施土地增減掛鉤政策后，集體建設用地交易中獲得的收益大部分返還給農民，改善了農民的生活條件與質量，也給農村集體經濟的發展提供了資金支持，農村集體組織也分享到了新型城鎮化進程帶來的好處與紅利。

存在的問題。首先，政策推進盲目，缺乏統籌安排。“增減掛鉤、占補平衡”政策的實質是將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，但耕地并沒有因此減少。如果農村推倒了農民宅基地上的房子，增加了復墾耕地，那么城鎮就可以相應地獲得國有建設用地。近年來，各地借助增減掛鉤、占補平衡政策用于擴大城市建設用地，不少地方違背農民意愿，采取定指標、下任務、搞運動等方式來強制推進，農民意見很大。

這種政策對地方政府與開發商而言，等于多獲得了征地指標，多賣錢，多獲得土地財政收益，還可以不突破中央規定的18億畝耕地紅線。同時，有些地方在實施增減掛鉤的過程中，未能將土地利用規劃與城鄉統籌發展規劃相銜接，拆遷、新建的社區缺乏統籌安排，造成了重復建設與資源浪費。

其次，農民土地的合法權益難以得到保障。我國村莊主要由農民的宅基地組成，原來農民居住的四合院被鏟平，被迫搬入樓房，住所離自家耕地遠，生產生活很不方便，不少地方農民所需樓房還需要另外出錢購買。雖然我國法律規定農村宅基地所有權的主體為農村集體經濟組織，但是農村宅基地的繼承、轉讓和抵押已經是一個在實踐中不斷發生著的客觀事實。長久以來，民間就一直有宅基地繼承的傳統，因此廣大的農民早已習慣于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有財產。①

事實上，土地增減掛鉤主要通過鏟平村莊來獲得建設用地指標，低價或者無償收回農民的宅基地，對農民土地財產權造成嚴重侵害。目前，在我國絕大部分農村地區，農業還是農民主要的生產活動，庭院經濟和家庭養畜還是重要收入來源，土地還是主要的保障手段，傳統習俗和鄰里觀念還比較強，以村莊為主要形式的農村居民點還是比較適合農村居民居住和從事各種生產的。

土地增減掛鉤政策有不少隱蔽性，但隨著農村土地的價值不斷增加，這種矛盾會愈來愈嚴重。前些年城市拆遷與農村征地因為補償太低引起無數抵制，近年來因為政策調整，讓拆遷者與失地者補償以市場價為基準大幅度增加，上訪事件大量減少。而現行的土地增減掛鉤、占補平衡政策，矛盾的焦點是農民的村莊被拆，騰出的用地指標被賣，農民基本上不受益。在整改增減指標變賣過程中，農民其實被剝削了兩遍：建設用地被轉換成耕地，巨大級差地租與農民沒關系；上樓的成本高昂，農民難以承受，最終導致農民激烈反彈。

最后，政策實施過程中土地權屬混亂。通過增減掛鉤農民騰出來的宅基地、耕地及農村集體建設用地等土地，其權屬究竟歸誰，是當前政策與法律上的空白之處。目前試點的重慶、四川、天津等地對此爭議較大，沒有從根本上解決土地權屬問題，尤其是在撤村建社區的地方，這個問題更為復雜。從法律上看，如果這些土地權屬是國有，那么政府就應該對農民實施補償；如果還是歸農村集體所有，其最終的收益就應該歸集體組織所有，農民就有權分配其收益，而且復墾耕地的調整分配也需要重新確權；此外，在掛鉤過程中，農民的戶籍轉變后，是否還享有土地承包權，很多地方的做法不一樣。這些問題是政策實施中的關鍵，如果處置不當，就會侵犯農民權益。

反思以“項目區”為中心的增減掛鉤政策

掛鉤指標生產過于強調整拆整建。第一，整體運行成本過高。國土資源部在有關的調查數據中顯示，全國農村平均的宅基地的閑置率為20%左右，但這些閑置的宅基地比較分散。②但在當前掛鉤項目區制度中，奉行的都是整村整拆整建，很多村莊里房屋條件好、使用程度高或是建房年代近的宅基地也納入到掛鉤的實施范圍中。尤其是近些年來，隨著農民收入的增加，農村住房修建的是越來越好，對這些條件好的建設用地進行整理掛鉤，不僅加大拆遷與建設的成本，也是沒有必要的。而且在整拆整建的機制下，參與者越多，交易成本與信息費用就越高，尤其是在農民進城意愿不強的情況下，實施整體搬遷建新，需要耗費大量的人力進行對話談判，甚至會引發暴力沖突。因此，項目區制度下的掛鉤盡管能夠在較短的時間之內騰出大量的建設用地指標，但是其交易成本會大大增加。

第二，補償安置機制不盡合理。在整體的拆遷方式下，地方政府一次性獲得的新城鎮建設的指標增多，就意味著地方政府土地收入的增加，很多地方政府尤其是欠發達地區的地方政府往往在利益的驅動下急于求成。掛鉤指標是周轉指標減去農民安置指標后的剩余數，在周轉指標額定的情況下，農民安置區指標越少，掛鉤指標就越多，地方政府出讓土地的收入就越多，所以，很多地方政府不顧農民實際情況與意愿，盲目建設高層建筑要求農民集中居住。加之現行各地的補償標準混亂，安置之后農民的身份、社保、就業、孩子入學等問題缺乏配套制度統籌，在短期之內難以解決，農民利益受損嚴重，抵觸、質疑之聲不絕于耳。

掛鉤指標使用上的封閉。第一，掛鉤指標使用的效益難以平衡。在當前的試點地區，不論采取的是政府主導還是市場主導，掛鉤指標的前期投入都是地方政府財政出資，在拆舊建新過程置換出來的掛鉤指標，能夠獲得政府預期的收益，難以確定。在經濟發達的地方，建設用地指標需求多，只要政府在掛鉤指標使用規劃上合理，資金平衡基本上能夠得到保障。但在一些經濟欠發達地區，建設用地指標的需求本身就不多，掛鉤指標難以在短時間之內使用完畢，政府投入的資金難以平衡，這不僅使得地方政府財政面臨風險，而且也難以落實拆舊區農民的安置，更無法保障農村的發展與建設。

第二，指標掛鉤在區域供需上存在不平衡。由于當前掛鉤指標的封閉運行，就可能會導致拆遷潛力小的發達地區由于建設用地指標需求過大而得不到指標，拆遷潛力大的經濟欠發達地區由于建設用地指標需求不足而剩余，造成供需不平衡。在經濟落后地區，農村的大量勞動力向城市轉移，農村的空閑建設用地多，空心村比較普遍，但經濟發展水平落后，掛鉤的指標找不到相應的資金而投資于整理，導致地方政府缺乏掛鉤動力。相反地，經濟發達地區，建設用地需求大，但受制于耕地保護與建設用地指標的控制，掛鉤指標不夠用的矛盾突出。但當前的封閉運行體制不允許跨地區指標交易，造成欠發達地區土地資源浪費而發達地區土地資源緊張的兩難局面。

城鄉建設用地增減掛鉤政策的創新思路

引入土地發展權制度。土地發展權是土地用途改變或者在土地使用強度提高的條件下使用土地而獲取收益的一項權利，是一種可以與土地所有權相分離而能夠獨立存在且能夠進行處分的財產權。出于生態保護及土地可持續利用的需求，土地發展權得到了世界上大部分國家的認可。我國尚未建立土地發展權制度，現行法律中大部分的制度安排均將土地發展權益歸為國有，但在征地制度中也有部分權益是歸于集體所有。法律的缺位與法律規范與實施之間的矛盾，導致土地使用、轉讓、變更過程屢屢發生沖突，引入土地發展權是土地產權改革的方向之一。

當前呼聲最高的是在征地制度中引入土地發展權，傳統的征地制度在國有化的程序下嚴重侵害了農民的權益，其實這種財產權益就是土地發展權，有學者認為應該將這部分權益讓與給農民與農村集體組織，賦予農民及農村集體組織的土地發展權，通過限定征地范圍、提高征地補償標準及改變征地用途等建立公平的土地發展權。③當前實施的土地增減掛鉤制度正是對征地制度的一種延伸，是對土地用途的再改變與重新配置，但沒有體現出農民及農村集體組織享有土地發展權，而是簡單地拆舊換新來爭取城鎮的發展空間，導致農民在政策實施中不能獲利，影響了社會的穩定和諧。在市場經濟體制日益完善的今天，應該賦予農民及農村集體組織的土地發展權，保障他們的實際收益，避免土地權屬不定引起的糾紛，公平合理地推進增減掛鉤政策的實施。

增減掛鉤政策創新的框架與內容。增減掛鉤政策必須以土地發展權為核心，由發展權來引領政府、農民、集體組織、交易市場的共同參與，形成一個由市場主導的，多元主體參與的開放性的政策系統。改進當前的項目區制度，努力降低掛鉤政策實施的高成本，改進政策運行的效果。具體而言，就是明確土地發展權的歸屬，遵循公平、效益、統籌、協調的基本原則，在掛鉤指標生產中改變整拆整建的做法，應該聚零為整，建立農村集體用地的推出機制，公開掛鉤指標的運行方式，建立跨區域的掛鉤指標交易機制與交易市場。在具體內容上，注重以下兩點的創新。

第一，建立閑置宅基地推出機制。掛鉤制度當前運行的最大問題，就是違背農民意愿進行強制性的掛鉤、整拆整建，在很大程度上忽視了農民的利益訴求。我國現有的法律嚴格限制農村建設用地包括宅基地在內的土地流轉，但在城鎮化進程中，空心村大量出現，定居城鎮的居民還占有農村宅基地，在缺少退出機制的前提下，農民不能將其閑置的宅基地合法轉讓，無法體現土地資產，只能隱形流轉。此外，當前村鎮規劃不盡合理，一戶多宅的情況普遍，造成了大量宅基地閑置。如果宅基地能夠合法流轉與掛鉤制度相結合，不僅可以盤活農民資產，助推城鎮化進程，還能降低當前掛鉤過程中成本高的問題。因此，建立宅基地的退出機制是掛鉤制度創新的關鍵環節之一。現階段要應該以空閑的宅基地為整理、復墾目標，分析農民退出宅基地的意愿，確定合理的補償標準，引導宅基地空閑的農民或已經在城鎮定居的農民主動申請將閑置的宅基地退出，政府應實行統一整理、拆零為整，將退出的宅基地復墾為耕地或驗收合格后成為掛鉤指標，待統一入市交易。

第二，建立跨區域的掛鉤指標交易機制。在當前的掛鉤制度下，行政手段配置掛鉤指標過于僵化，導致了掛鉤指標使用效率較低，經濟發達、建設用地需求多的地方無指標可用，而經濟落后、建設用地需求少的地方指標有剩余。因此，要解決好掛鉤指標能夠在更大范圍內使用，就急需建立跨區域的掛鉤指標交易機制。最近，江蘇、浙江等地已開始探索，采用耕地異地代保，新增掛鉤指標異地交易的機制，取得了一定的成效。但缺少穩定的交易市場及合適的交易平臺。因此，應該在區域協調的原則下，將掛鉤指標作為一種市場資源，制定合理的價格在區域間發布，在公平合理的條件下進行交易，發揮掛鉤指標的資源配置作用，擴大土地資源的集約利用。

（作者單位：宿遷學院一系、蘇州大學政治與公共管理學院）

【注釋】

①鄭風田：“土地增減掛鉤宜暫時叫停”，《北京青年報》，2014年8月4日。

②田土城，郭少飛：“建設用地增減掛鉤制度的問題與出路—以農民權益保護為視角”，《河南社會科學》，2014年第1期。

③丁同民：“將農地發展權引入農村土地權利體系的思考”，《中州學刊》，2014年第1期。

責編/韓露（實習）