農民工工傷救濟制度的不足及改進建議

楊憲民

【摘要】近年來，隨著社會經濟發展，我國城市化進程推進速度加快，大批農民進城務工，他們往往從事體力勞動，從事最為苦累、危險的工作，為城市的建設作出了貢獻。但是，我國農民工的安全保障堪憂，工傷概率高、參保率低，現行的農民工工傷救濟制度并不完善，從而給農民工維護權益帶來障礙。

【關鍵詞】農民工 工傷救濟 制度

【中圖分類號】C97 【文獻標識碼】A

我國農民工工傷救濟制度存在的問題

目前，我國經濟高速發展，作為我國社會主義市場經濟建設主力軍，農民工為國家社會的發展做出了巨大的貢獻，但與他們做出的貢獻相比，他們在城市中的生產工作安全卻得不到有效的保障。2013年，全國農民工總量2.69億人，其中外出的農民工1.66億人，但他們參加工傷保險的比例卻相當低。（如表1）

表1：2008年～2013年外出農民工參保的比例（單位：%）

2008年到2013年期間，我國農民工參加工傷保險的比例一直低于30%，雖然參加工傷保險的比例高于參加其他社會保險的比例，但我們要認識到，農民工大都從事體力勞動，例如建筑業、制造業等行業，都屬于勞動密集型行業，出現工傷的概率相對也高。（如表2）

表2：2013年農民工人數構成（單位：%）

社會保障體制存在缺陷。我國社會保障制度最初的建立是在計劃經濟體制背景下，社會被劃分為城市和鄉村分離的二元社會結構模式，社會成員也被劃分為城鎮居民和鄉村農民。與城鎮居民以工作單位為保障相對應的，農民的保障就是土地。一直以來，由于農民有了土地作為終身的保障，國家政府就將社會保障的工作重心放在城鎮中，從而造成農村只是實行國家救濟的剩余式保障制度，農村的社會保障水平長期以來一直停留在較低層次上。這種社會保障體制對于進城務工的農民工而言，一方面，使得他們根本無法融入到城市工作生活中，完全游離于城市社會保障體系之外；另一方面，農民工遠離農村，長期在外務工，很大一部分農民失去了作為農民的根本保障—土地。對于這一部分農民工國家缺乏相關的政策法規的保障。總的來說，社會保障體制的缺陷是導致我國農民工長期處于不公平、不平等狀態的根本原因。

政府監察執法力量薄弱。首先，隨著市場經濟的發展，勞動保障服務的對象逐步擴大，范圍已經從城鎮擴展到城鄉，勞動者數量大幅度增加，勞動關系也從國有企業與職工的關系，逐步轉變為更為復雜的勞資關系。①使得我國勞動保障監察工作日益繁重，勞動保障監察工作覆蓋面不夠。同時，農民工法制意識普遍不強，依法辦事的自覺性不高，不能及時進行舉報投訴，最終導致勞動監察執法出現盲區，執法力量嚴重不足。

其次，地方政府領導沒有樹立正確的政績觀，為了地方經濟發展急功近利，一味強調招商引資、GDP、稅收三個指標。政府為了提高地方GDP，往往通過提供廉價勞動力和土地作為招商引資的有利條件。而如果提高農民工的社會保障水平就會相應削弱地方企業的競爭力，因此，地方政府就會出現公共事務的管理工作不到位，甚至對企業侵害農民工合法權益的違法行為執法力度不夠，縱容違法、違規等情況出現。

最后，一些地方政府在農民工管理方面往往存在雙重標準，即一方面接納其貢獻性，另一方面卻排斥其參與性。地方政府在經濟建設中需要農民工的貢獻，但在城市發展規劃中卻將農民工的住房、子女及教育、社會保障排除在外，更嚴重的是對農民工采取一些限制、管制的政策。地方政府這種對待農民工的限制和防范的消極態度，最終造成了農民工的合法權益得不到保護，日益被城市邊緣化，弱勢地位愈加突出。

用人單位逃避參加社會保險的義務。當前，我國農民工文化水平較低，大多從事技術含量較低的體力勞動，主要集中在勞動密集型行業。我國的勞動密集型產業大都以民營中小企業為主，企業以追求利潤最大化為經營目標。

在激烈的競爭過程中，企業為了生存和獲得利潤，為了能夠有效的節約用工成本。企業大都不愿意主動為農民工繳納各類社會保險，也不愿意改善工作環境和勞動條件，無法降低農民工工傷概率。究其原因，企業認為為農民工投保會加重企業的經濟負擔，增加其經營成本，從而使自身競爭力下降，因此，企業往往會忽視國家相關政策法規的規定，逃避主動參加社會保險的義務。

農民工缺乏自我保護意識。建立和完善社會保障制度的整個過程需要社會大眾的積極參與，如何能夠切實有效的激發公眾主動參與到這一過程，是一項十分艱巨的任務。當利益群體較小時，效率相對會較高，而利益群體越大，那么其效率就會相應下降。我國農民工隊伍十分龐大，流動性強，缺乏穩定性和組織性，這樣在維權過程中很難形成有效合力，導致農民工在維護群體利益過程中無法確定有效的策略，農民工個體的利益得不到有效保障。

我國各企業農民工加入工會組織的人數相對較少，甚至于很多中小型民營企業根本沒有建立工會組織。用人單位沒有建立工會組織，那么農民工很可能在工作中遭受不公正待遇和歧視，甚至于無法找到申訴的渠道。當農民工遇到災難性事故或突發狀況時，更有可能無的放矢，找不到求助途徑，無法運用法律手段保護自身合法權益。比如，農民工遇到困難時，往往選擇找老鄉、熟人等方式解決問題，其后果將導致參與解決問題的人員越來越多，甚至會引發群體性事件。

一直以來，我國老一代農民工文化水平較低，隨著我國教育水平逐步提高，新生代農民工的受教育程度有所提高。《2013年全國農民工監測調查報告》指出，新生代農民工受教育程度普遍較高：初中以下文化程度僅占6.1%，初中占60.6%，高中占20.5%，大專及以上文化程度占12.8%。在老一代農民工中，初中以下文化程度占24.7%，初中占61.2%，高中占12.3%，大專及以上文化程度占1.8%。②盡管如此，但是農民工群體依然存在法制觀念淡薄和自我保護意識不強的問題。

農民工的工作缺乏穩定性，很少與用人單位簽訂勞動合同，為了獲得工作機會往往主動或被迫放棄工傷保險等本應享有的社會保險權利。一旦出現工傷，在申請工傷認定過程中，無法提供勞動關系證明，從而導致相關的勞動保障部門無法受理工傷認定申請，增加了工傷認定的難度，最終影響工傷救濟工作的開展。

我國農民工工傷救濟制度改進建議

大力推廣農民工工傷保險制度。首先，大力開展宣傳教育工作。一是要將工傷保險制度宣傳到位。目前，隨著傳播媒介手段日益豐富，政府要拓展宣傳媒介，能夠充分合理的利用網絡、電視、報紙、廣播等媒介宣傳關于工傷保險制度和相關政策，以期能夠及時了解自己所擁有的權利，也可以使用人單位真正意識到參加工傷保險的益處，從而為農民工參加工傷保險創造一個良好的社會輿論環境。

二是要加大普法教育力度。對于農民工缺乏工傷保險的相關政策法規知識的情況，政府和相關行政部門要堅持建立普法教育的長效機制，采取多種手段和方式對農民工進行相關政策法規教育。例如利用各種媒介宣傳、培訓、現場咨詢解答等方式，使其可以知法、懂法并利用法律維護合法權益。

三是要加強監督力度。充分發揮人大、政協以及相關行政管理部門的監督作用，并與社會新聞媒體的輿論監督作用相結合，對于用人單位不主動參加工傷保險和出現工傷事故后一味推卸責任不給予合理賠償的問題，要依法追究其法律責任，并將其違法行為通過媒體公之于眾，加大違法成本，起到有效的監督制約作用。

其次，加大執法力度。近30年來，我國一直以經濟建設為中心，各項政策大都向經濟建設傾斜，對社會保障制度的建設相對滯后，尤其對社會保障制度的執法力度不夠。對于各地方用人單位沒有為農民工繳納工傷保險這一損害勞動者權益的現象沒有嚴格監督并處罰。一個國家的政府不應該單純追究經濟發展，更應該注重公共事務領域的管理，否則很容易引起社會秩序的紊亂。建立了工傷保險制度，如果失去執法力量的監督和支持，再完善的制度、法規都沒有意義和價值。

近年來，雖然我國公民的知法、守法意識不斷加強，但依然存在各種違法現象，對此，政府必須加強執法力度，不斷發揮各行政部門的聯動作用。社會勞動保障部門可以與工商行政管理、安全監督管理、建筑主管等部門之間聯動，共同制定出臺相關措施，建立管理協調機制。例如，當用人單位不為其職工繳納工傷保險，工商行政管理部門可以根據相關規定依法取締其營業執照；當用人單位不能為職工提供安全的工作環境，安全監督管理部門可以依法對其進行處罰。通過各種措施來提高用人單位的違法成本，切實杜絕違法行為。

最后，工傷保險工作人員編制到位。在社會保障制度比較發達的德國，其工傷保險工商業同業公會就有雇員2.1萬余人，相當于其覆蓋人群421.7萬的萬分之五。③與德國相比，目前，我國現有從事工傷保險的專兼職工作人員嚴重不足，工作人員和覆蓋人群的比例遠遠低于德國。在實際處理工傷案件時，牽涉到地方的勞動保障部門、行政復議機構、勞動仲裁機構、法院等各類行政機構，會消耗大量的時間、人力、物力、財力。

例如，2013年江西省辦理工傷認定案件共計1.6萬起，而人社系統工傷認定機構的工作人員總數不足150人，按照工傷認定辦案必須兩人以上的規定，全年平均每兩個人要辦約214起工傷認定案件，任務重的市區甚至每兩個人要辦理上千件工傷認定案件，全省工傷認定工作案多人少的矛盾極為突出。因此，隨著工傷認定案件的增多，我國各地區的工傷爭議案件會出現案件積壓的情況，只有增加工作人員才能切實解決人員吃緊這一問題。

建立健全工傷救濟的激勵和懲戒機制。在一定程度上能夠保護他們的合法權益，一旦發生工傷事故可以獲得相應的賠償。如果用人單位除繳納工傷保險外，還為其繳納養老保險等其他社會保險，將各類險種相互銜接，那么當農民工因工傷喪失勞動能力后，可以使其提前退休，減輕企業負擔。

一方面，調整工傷保險的繳費率來起到激勵作用。《新工傷保險條例》第二章第八條規定：“國家根據不同行業的工傷風險程度確定行業的差別費率，并根據工傷保險費使用、工傷發生率等情況在每個行業內確定若干費率檔次。”④由此可見，社會勞動保障部門要明確掌握各行業事故發生的概率，通過調查建立各行業的基本信息庫，對于工傷事故發生概率較高的行業提高繳費率，概率較低的久相應降低繳費率。從而利于浮動繳費率、安全獎勵等手段鼓勵用人單位主動繳納工傷保險。同時還可以結合各種宣傳、教育以及監督等措施，有效引導、激勵用人單位搞好安全生產工作。

另一方面，通過制定法律法規，加大對未參保用人單位的懲戒力度，徹底改變監督不力的現狀。1999年1月22日，國務院令第259號發布并實施的《社會保險費征繳暫行條例》第二十條中明確規定：“社會保險經辦機構受勞動保障行政部門的委托，可以（不是應當或者必須，沒有帶有強制性）進行與社會保險費征繳有關的檢查、調查工作。”⑤同時《新工傷保險條例》中雖然規定對未繳納工傷保險的用人單位要責令其改正，但對其違法行為的懲罰措施卻沒有明確的規定，將會導致用人單位就算有違法行為也不會受到相應的處罰，使其違法成本大大降低。因此，根據國家相關政策法規制定嚴厲的懲戒措施，提高用人單位違法成本，才能有效促使用人單位做到知法、守法，主動為農民工繳納各類保險。

建立健全工傷救濟的預防和康復機制。一方面，建立有效的預防機制。通過預防機制的建立，有效預防工傷（死亡）、職業病發生，從根本上預防工傷事故的發生更有具有現實意義。防患于未然才是最終的目標，才真正符合工傷保險制度建立的初衷，才能真正保護農民工的合法權益。另一方面，工傷保險不是簡單賠償了事，更需要提供醫療康復和職業康復的相關規定。只有對工傷傷殘者提供合適的治療、教育、訓練等康復幫助，才能使得傷殘者無論是從生理上還是心理上都能夠盡快恢復健康，并最終能夠重新回到社會，參加工作。

完善工傷救濟制度的相關法律法規。其一，加強對農民工法律教育。政府要加大對農民工進行法律教育的力度，對企業職工進行前安全培訓。農民工通過學習法律增強主動簽訂勞動合同和維護自身合法權益的意識，從而避免發生工傷時因無法取證，維權困難的情況出現。一方面，政府社會保障部門可以通過舉辦各類法律知識講座，使得農民工能夠知法懂法，并利用法律保護自身合法權益；另一方面，也可以組織職業安全培訓，掌握專業技能，從而盡量避免工作過程中出現由于缺乏安全意識和操作失誤等原因造成的工傷事故的情況。

其二，規范工傷保險待遇的規定。我國2011年1月1日施行的《新工傷保險條例》第三十條至第三十八條中對于工傷致殘的等級進行了一級到十級的劃分，第三十九條中對職工因工死亡的，其親屬按照工傷保險可取得的賠償也做出了明確的規定。我們可以看出工傷保險補償的數額相對較低，而且各種補助金、撫恤金等標準大都以所在地區上一年度職工平均工資為標準，但由于我國各地經濟發展水平存在著較大差異，會導致工傷保險賠償同命不同價的情況出現，因此，國家和政府要不斷規范工傷保險待遇的相關規定。

綜上，農民工是我國社會發展轉型時期新舊體制沖突的產物，現階段我國各級城市的建設與發展都離不開農民工的貢獻，農民工從事的工作使其成為工傷事故的高發群體，建立健全農民工工傷救濟制度關系到社會的穩定和國家的長治久安。因此，完善工傷救濟制度，切實有效地保障農民工的合法權益顯得尤為重要。

（作者單位：鄭州師范學院政治與公共管理系）

【注釋】

①鄭功成：《關注民生：鄭功成教授訪談錄》，北京：人民出版社，2004年，第101頁。

②勞動和社會保障部，國家統計局：《2013年全國農民工監測調查報告》。

③劉吉欣：“德國工傷保險制度及啟示”，《山東勞動保障》，2006年第10期。

④中華人民共和國國務院：《新工傷保險條例》，2011年。

⑤中華人民共和國國務院：《社會保險費征繳暫行條例》，1999年。

責編/韓露（實習）