韋伯眼中官僚制的弊端與其政治無力感

白冬冬　郭曉冉

【摘要】在韋伯的學(xué)術(shù)研究中，對官僚制的研究占據(jù)著重要地位，而對韋伯官僚制問題的論述必須放在其政治思想的總體視角下才能得到更好的理解。韋伯不僅指出了現(xiàn)代官僚制產(chǎn)生的內(nèi)在動因和外在條件，并且在承認(rèn)官僚制技術(shù)優(yōu)勢的同時指出了其政治弊端。隨后意識到這種手段在德國缺失所導(dǎo)致的政治低效，也構(gòu)成了韋伯在這一問題上的主要焦慮。

【關(guān)鍵詞】韋伯 官僚制 領(lǐng)袖 議會 政治低效

【中圖分類號】D691 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

一般意義上，對官僚制的研究是韋伯以理性為主軸的畢生學(xué)術(shù)探索的一個重要側(cè)面，官僚制本身就是現(xiàn)代理性的產(chǎn)物，而且其自身的局限性生動體現(xiàn)著現(xiàn)代理性發(fā)展中的背反；特殊意義上，官僚制在德國發(fā)育得最為充分，支配著韋伯所處時代的德國政治生活，是他必須面對的現(xiàn)實(shí)問題。正是借對德國官僚制的研究，韋伯提出了他的政治理念，闡發(fā)了他的政治思想。而對德國欠缺有效制約官僚的手段這一問題的意識，則構(gòu)成了韋伯政治無力感的主要來源。對韋伯的官僚制思想加以研究，是理解韋伯政治思想的重要進(jìn)路。

研究韋伯官僚制的語境

官僚制研究在韋伯的政治思想和學(xué)術(shù)研究中占據(jù)著重要地位，甚至成為韋伯政治思想的一個重要出發(fā)點(diǎn)。研究韋伯的官僚制，對韋伯政治思想背景和語境的考察就必不可免。

政治語境：對后發(fā)德國未來的憂慮。對德國作為一個后發(fā)國家所處落后地位的擔(dān)憂以及對德國未來生存狀況的關(guān)注，構(gòu)成了韋伯政治思想的一條主線。早年對德國東部農(nóng)業(yè)狀況的調(diào)查，使韋伯關(guān)注作為一個文化實(shí)體的德意志民族國家在國際政治經(jīng)濟(jì)競爭中的命運(yùn)。而精神恢復(fù)后，尤其是戰(zhàn)爭期間，韋伯更是多次在公共場合表達(dá)他對德國政治的看法。韋伯毫不諱言他的民族主義信仰①，他畢生為德意志民族國家的強(qiáng)大奔走鼓呼。在韋伯看來，德國在從農(nóng)業(yè)國家向工業(yè)資本主義的轉(zhuǎn)型過程中，面臨著特殊的經(jīng)濟(jì)、政治與文化困境。這種困境的政治表現(xiàn)，就是德意志民族在俾斯麥之后政治意識的缺失，這種缺失導(dǎo)致德國沒有符合他理想標(biāo)準(zhǔn)的政治領(lǐng)導(dǎo)階層和政治領(lǐng)袖，進(jìn)而導(dǎo)致德國在國際競爭中前景堪憂②。現(xiàn)今韋伯研究界普遍認(rèn)為，這種對德國落后的焦慮意識，是韋伯問題意識的重要方面。而韋伯官僚制研究的展開，也必然以此為前提。

哲學(xué)語境：對工業(yè)時代自由的關(guān)注。韋伯政治思想的另一條主線，是他對資本主義工業(yè)時代自由問題的強(qiáng)烈關(guān)注。比瑟姆認(rèn)為，對大規(guī)模組織時代如何保持個人自由和階級自由問題的解答，占據(jù)著韋伯政治思想的中心位置③。如果說托克維爾看到的是大眾民主對個人自由的威脅，韋伯所洞察的則是理性時代官僚組織對個人自由的壓迫④：“面對官僚體制化傾向的這種壓倒優(yōu)勢，如何還有可能去拯救在某種意義上‘個人主義的活動自由的任何殘余呢？倘若認(rèn)為，沒有‘人權(quán)時代的這些成就，我們今天……從根本上還能活下去，那就是太自欺欺人了”⑤。對自由問題的熱情關(guān)切是決定韋伯對他所處時代重大政治問題立場的一個根本因素。例如，在探討俄國革命和社會主義問題時，韋伯就從自由的建立和維護(hù)角度出發(fā)，表達(dá)了他對社會主義的態(tài)度。他認(rèn)為，將經(jīng)濟(jì)和政治官僚體制合二為一的計劃經(jīng)濟(jì)，將最大限度的摧殘自由，社會主義社會將成為完全的官僚制社會，工人沒有自由可言⑥。實(shí)際上韋伯的自由主義是一種功利性的自由主義。在他看來，個人自由帶來的個人責(zé)任是現(xiàn)代資本主義發(fā)展的必然要求，也是培育強(qiáng)大政治領(lǐng)袖的必要條件；反之，官僚制導(dǎo)致的個人僵化，將造成一個社會政治的沒落和經(jīng)濟(jì)的衰落。

學(xué)術(shù)語境：社會政策學(xué)的爭論。要對韋伯官僚制加以理解，還必須結(jié)合當(dāng)時德國學(xué)術(shù)界的具體語境，即發(fā)生在社會政策學(xué)會（韋伯曾長期參與的一個學(xué)術(shù)組織）內(nèi)部的兩次爭論。根據(jù)韋伯研究專家林頓勞布的研究，在當(dāng)時的社會政策學(xué)會中，曾發(fā)生過兩次爭論。第一次發(fā)生于老一輩的保守派和自由派之間。兩派學(xué)者都承認(rèn)必須改善工人階級的處境，但保守派傾向于保護(hù)農(nóng)業(yè)的政策，并認(rèn)為階級平衡依賴于獨(dú)立的官僚控制。而以歷史主義經(jīng)濟(jì)學(xué)者布倫塔諾為代表的自由派則主張工業(yè)擺脫政府調(diào)節(jié)，工人應(yīng)通過自由的工會和選舉制度改善自身處境。而第二次爭論則以桑巴特和韋伯領(lǐng)軍的新一代自由派的崛起為主線，他們反對老一輩保守派對德國官僚制的“浪漫化”，形成了自己的政治觀點(diǎn)⑦ 。

現(xiàn)代社會官僚制的必然性與局限性

官僚時代來臨的必然性。韋伯認(rèn)為，現(xiàn)代社會中官僚制的普及是不可避免的現(xiàn)象，具有內(nèi)在的邏輯，本質(zhì)上來看，這是官僚制內(nèi)在的技術(shù)優(yōu)勢和現(xiàn)代社會條件的變化所導(dǎo)致的。

一是官僚制的技術(shù)優(yōu)勢。官僚制具有其他社會管理形式難以比擬的技術(shù)優(yōu)勢，這就是官僚制的準(zhǔn)確性：“一種充分發(fā)達(dá)的官僚體制機(jī)制與其他形式的關(guān)系，恰恰如同一臺機(jī)器與貨物生產(chǎn)的非機(jī)械方式的關(guān)系一樣。精確，迅速，明確，精通檔案，持續(xù)性，保密，統(tǒng)一性，嚴(yán)格的服從，減少摩擦，節(jié)約物資費(fèi)用和人力……能達(dá)到最佳的效果”⑧。此外，官僚制的另一個重要優(yōu)勢，在于官僚決策的非人格化特征即理性決策。這一特征迎合了現(xiàn)代文化對“可預(yù)見性”的追求。在官僚制中，受過訓(xùn)練的技術(shù)專家根據(jù)理性而非感覺做出決策，這正是現(xiàn)代資本主義理性發(fā)展所必需的。正是這種技術(shù)上的優(yōu)勢，決定了官僚制在資本主義企業(yè)和政府機(jī)關(guān)中都得到廣泛采用，以至于“正如向資本主義的進(jìn)步是自中世紀(jì)以來經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化明確的標(biāo)準(zhǔn)一樣，同樣明確的國家現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)是向官僚制的進(jìn)步”⑨。

二是官僚制的社會根源。在韋伯看來，現(xiàn)代官僚制的普及有著深刻的社會根源。首先，是經(jīng)濟(jì)貨幣化的發(fā)展。官僚制需要必要的經(jīng)濟(jì)支持，經(jīng)濟(jì)貨幣化恰好滿足了這一需求。根據(jù)韋伯的相關(guān)理論，官僚制是建立在下級對于上級服從的基礎(chǔ)之上，而這一服從的必要條件就是要對官員提供固定的實(shí)物津貼，而對官員的其他支付形式，諸如授予官員稅收，地租抑或政治特權(quán)，都將削弱官僚機(jī)器等級服從的傾向，進(jìn)而構(gòu)成了對官僚制的偏離。其次，是現(xiàn)代行政管理任務(wù)數(shù)量上的擴(kuò)大和強(qiáng)度上的增強(qiáng)。現(xiàn)代社會可支配財產(chǎn)的產(chǎn)生以及相應(yīng)的消費(fèi)增長，只有官僚制才能滿足種種社會管理的需要。同時，諸如法律仲裁等權(quán)利從宗族向國家的移交，也使得官僚體制得以擴(kuò)展。最后，是現(xiàn)代社會生活的“企業(yè)化”，即勞動者同實(shí)物的經(jīng)營手段分開。按照韋伯所說，根據(jù)官僚制建立的政府機(jī)構(gòu)就是實(shí)物的經(jīng)營手段集中的形式。這種集中形式，是現(xiàn)代資本主義的產(chǎn)物。行政集中的官僚制，最為符合現(xiàn)代資本主義對工具理性的追求。

官僚制的局限。韋伯承認(rèn)官僚制普及的必然性，但并不意味著他對官僚制的內(nèi)在弊端加以無視。韋伯反對社會政策學(xué)會內(nèi)的保守派將官僚制“浪漫化”的觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)的主要代表人物，是歷史學(xué)家施穆勒。施穆勒認(rèn)為，官僚制凌駕于階級和黨派斗爭之上，是一支獨(dú)立的政治力量，按照社會公益行事，是防止民主制下公共政策為特殊利益集團(tuán)和階級斗爭所控制所扭曲的關(guān)鍵力量⑩。而韋伯則明確反對這一觀點(diǎn)，韋伯正是借批判施穆勒的觀點(diǎn)，明確指出了現(xiàn)代官僚制的內(nèi)在弊端，揭示了其對現(xiàn)代政治生活的戕害。

首先，韋伯指出了在官僚制中，官員與政治家相比的局限性。韋伯認(rèn)為，官僚制中的官員，其受到的是行政訓(xùn)練，與政治家最大的區(qū)別，就在于二者承擔(dān)責(zé)任的方式不同。一個典型的官員，其官職責(zé)任感高于自身意愿的重要性。他習(xí)慣于接受妥協(xié)，其責(zé)任就是忘我執(zhí)行，對紀(jì)律和自我克制的尊重是官僚機(jī)構(gòu)得以維持穩(wěn)定的核心所在。同時，在官僚制中，文職官員是在秘密的氛圍中工作，其任務(wù)就是發(fā)布命令，循規(guī)蹈矩，刻板的按既定規(guī)則處理，難以靈活應(yīng)對現(xiàn)實(shí)問題。而真正應(yīng)該主導(dǎo)政治的政治領(lǐng)袖，必須具有激情，立場鮮明，將勇于承擔(dān)個人責(zé)任視作自身最大的榮譽(yù)。官僚可以藏在幕后秘密決策，而政治家則必須走上前臺，運(yùn)用辯論等手段公開爭取利益。事實(shí)上，對能夠帶領(lǐng)德國走上強(qiáng)國道路的偉大政治家的呼喚是韋伯政治思想中的重要因素，也是他對官僚制批判的重要根源。

其次，韋伯批判了官僚組織超越自身工具價值的自主化傾向。充分發(fā)展的官僚體制的權(quán)力地位是一種強(qiáng)大的權(quán)力地位，掌握專業(yè)知識的官僚們，其“最重要的權(quán)力工具是將官方信息轉(zhuǎn)化為秘密信息，以防止行政管理機(jī)構(gòu)被人控制”。在官僚制中，這種對秘密的強(qiáng)調(diào)與議會制對公開辯論的強(qiáng)調(diào)形成鮮明對比。官僚制下的官員正是憑借這種對專業(yè)知識和秘密的壟斷以對抗統(tǒng)治者的外部控制，而使得官僚組織產(chǎn)生了一種超越自身工具價值的自主化傾向。

再次，韋伯揭示了官僚自主化傾向所導(dǎo)致的私利扭曲公益，以此反駁施穆勒等人將官僚制“浪漫化”的觀點(diǎn)。韋伯認(rèn)為，未經(jīng)控制的官僚制已經(jīng)發(fā)展成為利益集團(tuán)，同時，這個利益集團(tuán)并未擺脫階級的觀點(diǎn)，事實(shí)上是一種階級的統(tǒng)治，國家公器成為了個別階級自肥的工具，官僚制并未如施穆勒等人所言防止現(xiàn)代民主帶來的私利扭曲公益，官僚制自身的發(fā)展恰恰會導(dǎo)致這種扭曲。他還列舉了普魯士和俄國的實(shí)例佐證自己的論斷。普魯士統(tǒng)計局就曾利用其對統(tǒng)計技術(shù)的壟斷，防止中間路線者和社會民主黨人進(jìn)入普魯士議會 。而俄國官僚也曾利用其對農(nóng)業(yè)政策的精通，對1868年沙皇農(nóng)奴解放政策加以化解，使其服務(wù)于自身利益。

最后，更為嚴(yán)重的是如果這種傾向不加遏制，將使本身作為行政手段的官僚制支配政治生活，導(dǎo)致具有以上弱點(diǎn)的官僚負(fù)擔(dān)起本應(yīng)由政治家負(fù)擔(dān)的責(zé)任，降低政治生活的素質(zhì)。在“官僚統(tǒng)治下的外交政策”一文中，韋伯分析了威廉二世時期愚蠢低劣的外交政策，指出在重大的外交決策中，竟然沒有一位政治家敢于承擔(dān)責(zé)任，去制止威廉二世不合常理的冒險行為。“這些皆是保守的官僚統(tǒng)治所為。在關(guān)鍵時刻，這種統(tǒng)治將那些帶有官僚心態(tài)的人放到了本應(yīng)由政治家所占據(jù)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上……他們認(rèn)為這一職責(zé)依賴于服從，而非個人負(fù)責(zé)。這種態(tài)度在別處也許合適，但在這里則是毀滅性的。”由此，官僚支配下的社會，其政治生活的素質(zhì)墮落可見一斑。

控制官僚與韋伯的政治無力感

韋伯對官僚制雙重屬性即技術(shù)合理和自主傾向的揭示，使他將控制官僚視為現(xiàn)代政治中的首要問題。在韋伯那里，政治領(lǐng)袖和官僚是兩種截然對立的政治人格，要對官僚加以控制，并要提升政治的品質(zhì)，就必須培育偉大的政治領(lǐng)袖，而這種領(lǐng)袖的培育又需要強(qiáng)有力的議會制度。對韋伯而言，最為可悲之處在于俾斯麥之后的威廉德國欠缺這種強(qiáng)大的議會制度，政治日甚一日的陷入官僚統(tǒng)治的境地，政治生活素質(zhì)低劣墮落，成熟的政治領(lǐng)袖難以預(yù)見，德意志民族國家的未來堪憂。

首先，韋伯區(qū)分了積極的議會制度和消極的議會制度。所謂積極的議會，就是指議會信任是行政領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生的必要條件，行政領(lǐng)袖必須對議會負(fù)責(zé)，并接受議會監(jiān)督。在這種情況下，議會如同君主，積極地介入政治。而消極的議會制，則是如俾斯麥時期的德國帝國議會，在其中，“一群與議會無關(guān)的官僚們領(lǐng)導(dǎo)議會，使得議會無力從事積極的政治活動，并讓官僚們保持自由”。可見，消極的議會僅只是一種擺設(shè)，是一個同意政府決策的橡皮圖章。

其次，韋伯認(rèn)為，積極的議會制度之所以能夠?qū)倭胖菩纬捎辛刂疲谟诜e極的議會制度為潛在的政治領(lǐng)袖提供了訓(xùn)練基地。這是韋伯基于其對英國議會的現(xiàn)實(shí)觀察所得出的結(jié)論。在韋伯看來，英國議會中的小組委員會具有調(diào)查權(quán)，其成員可以在其中監(jiān)督一系列的行政主管部門日常工作，從而積累行政知識，抗衡官僚對知識的壟斷。議會中激烈的政治辯論，打造了現(xiàn)代政治家必須具備的武器：語言和文字。正如韋伯所說，“政治家……必須在這所學(xué)校里經(jīng)受考驗(yàn)，只有這所學(xué)校能使這樣一種大會成為不僅是選擇地道的蠱惑煽動家，而且選擇實(shí)事求是工作的政治家的場所……只有專業(yè)官員和職業(yè)政治家的這種合作，才保障著對行政經(jīng)常不斷的監(jiān)督，并保障著通過它對領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行政治教育和培訓(xùn)” 。

最后，韋伯認(rèn)為，德國目前所欠缺的，就是這種強(qiáng)大的議會制度及其產(chǎn)生的偉大政治領(lǐng)袖。鐵血宰相的專斷作風(fēng)，固然使普魯士贏得了幾次王朝戰(zhàn)爭，最終統(tǒng)一了德國，但也使在議會中足以與之抗衡的政治領(lǐng)袖銷聲匿跡，議會淪為官僚控制之工具。韋伯對這種情景做過生動的描述，“帝國議會和各黨的議事規(guī)程和慣例，直至細(xì)微末節(jié)，都說明是針對純粹消極的政策而定的……具有領(lǐng)袖素質(zhì)的年輕天才，干脆受到老的，有功的地方和黨的大人物的壓制，就像在任何行會都發(fā)生的那樣”。俾斯麥下臺后，容克地主階級無法提供如俾斯麥般的政治領(lǐng)袖，同時也因經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷而逐漸沒落，日益從之前經(jīng)濟(jì)冷漠的政治動物變?yōu)轭B固保守的自肥階級。而新興的資產(chǎn)階級和工業(yè)無產(chǎn)者都欠缺成熟穩(wěn)健的政治意識，整個德國政局自然完全操在官僚機(jī)構(gòu)和昏君之手。

上述理想與現(xiàn)實(shí)之間的巨大落差構(gòu)成了韋伯政治無力感的直接來源，這種政治無力感又造成了他思想上的巨大焦慮。他日甚一日地看到德國政治的墮落，開出的藥方卻無法適用。韋伯深感這種政治墮落對德國文化和德意志民族的未來生存所構(gòu)成的威脅，他也曾參與德國政治，希望將自己的理論付諸實(shí)踐，用自己的行動化解焦慮，卻不幸遭到失敗。

結(jié)論

對韋伯官僚制理論的研究，在現(xiàn)今政治學(xué)研究中仍占據(jù)著重要地位。傳統(tǒng)韋伯官僚制理論與現(xiàn)代政治學(xué)中對官僚制研究的最大區(qū)別在于，韋伯對于官僚制所做的研究具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)關(guān)注。韋伯學(xué)術(shù)著眼甚大，超越單純的行政管理，從整個西方現(xiàn)代政治發(fā)展的趨勢入手對官僚制加以研究，富有宏大的眼界和啟迪。韋伯提出的官僚自主性以及官僚制的背反等思想，其深度遠(yuǎn)非現(xiàn)代社會科學(xué)可及。

（作者均為電子科技大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院博士研究生）

【注釋】

①③⑥⑦⑩[英]戴維·比瑟姆：《馬克斯·韋伯與現(xiàn)代政治理論》，徐鴻賓、徐京輝、康立偉譯，杭州：浙江人民出版社，1989年，第126頁，第4～6頁，第88～89頁，第9～10頁，第60～61頁，第75頁。

②[德]馬克斯·韋伯：《民族國家與經(jīng)濟(jì)政策》，甘陽等譯，北京：三聯(lián)書店，1997年，第98～106頁。

④[美]萊茵哈特·本迪克斯：《馬克斯·韋伯思想肖像》，劉北成等譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2007年，第6頁。

⑤⑧[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》（下卷），林榮遠(yuǎn)譯，北京：商務(wù)印書館，2004年，第755～756頁，第296頁，第791頁，第785～786頁。

⑨[德]馬克斯·韋伯：《韋伯政治著作選》（影印本），北京：中國政法大學(xué)出版社，2003年，第145頁，第179頁，第204頁，第188頁。

[德]馬克斯·韋伯：《學(xué)術(shù)與政治》，馮克利譯，北京：三聯(lián)書店，2005年，第76頁。

[美]西達(dá)·斯考切波：《國家與社會革命》，何俊志、王學(xué)東譯，上海人民出版社，2007年，第101頁。

責(zé)編/張蕾