農村閑置土地處置法域外鏡鑒

宋慶閣

【摘要】長期以來，我國有關閑置土地問題的探索和實踐多集中體現為規章制度、政策的發布，理論界對其研究有限。國外對閑置土地問題進行了諸多實踐和研究：日本建立了空閑地制度，美國通過嚴格的土地用途管制制度預防和遏制土地閑置現象。國外的這些探索經驗和實踐成果可以為我國完善農村閑置土地處置法提供借鑒。

【關鍵詞】農村 閑置土地處置 法律制度 鏡鑒

【中圖分類號】D922.291.91 【文獻標識碼】A

閑置土地與處置的概念界定

閑置土地的認定。所謂閑置土地，是指“長期空閑擱置而未得到充分利用的土地。從經濟的角度講，即商品或資源的經濟價值沒有在交易中實現”。①其主要標志有兩點：一是已空閑擱置了一定時間，二是附著物功能沒有得到完全實現。按照法律調整的范圍，可以將閑置土地分為“法定意義上”的閑置土地和“法定意義外”的閑置土地。法律上對閑置土地的界定，其關鍵在于閑置期間始點的認定。

閑置土地處置的內涵。閑置土地處置是指土地資源的再利用，其實質是激活該項經濟資源的經濟效用。現行法律上講閑置土地處置，包括行政處理行為和行政處罰行為。其中，行政處理行為包括批準延期、改變用途、安排臨時使用或進行土地置換；行政處罰行為，即未經批準閑置滿兩年以上的，由人民政府無償收回。

處置閑置土地的前提是對其進行合法認定，處置的有效性在于對不同類型的閑置土地采取針對性措施。從廣義上講，閑置土地的內涵既包括“法定意義上的”閑置土地，又包括“法定意義外”的閑置土地；既包括房地產囤積的土地，又包括其他各種非正常渠道形成的閑置土地。但目前，我國法律體制下能處置的閑置土地范圍仍然過窄，仍有大量廣義上的閑置土地需要納入法律的調整范圍。因此，從社會經濟發展的需要來看，今后將會制定更嚴格的閑置土地認定標準，將更多在資源意義上低效利用的土地納入閑置土地處置的范疇。

我國農村閑置土地形成的背景和原因

現行建設用地配置方式易導致土地濫用。城市化進程對建設用地的需求巨大，國家必須為城市建設預留一定發展空間。然而在建設土地配置中，有些主管機關不考慮土地用途，在城市存量土地能夠滿足建設要求的條件下，仍然采取土地征用的方式將大量農地轉化為建設用地。這種配置方式極易滋生濫用土地以及土地投機行為。同時，用地主體違法成本低而獲利高等誘因也加快了閑置土地的遞增速度。

土地供應體制存在弊端。目前我國取得建設用地使用權的途徑有兩種：一是通過出讓方式取得，絕大多數建設用地的使用權是通過招標掛牌出讓的方式取得，一小部分土地使用權是通過協議出讓方式取得；二是符合劃撥用地目錄的建設用地，其使用權通過政府劃撥的方式取得。而政府作為向市場供應土地的唯一主體，其供地過程中存在漏洞和諸多弊端。

一方面，在土地使用權出讓的過程中產生閑置土地的原因。在過去，政府可以向市場供應不具備交地條件的出讓土地，導致在受讓人簽訂了《國有土地使用權出讓合同》并按約支付土地款后，政府還沒有完成對該宗出讓土地的拆遷，無法按約履行對出讓土地進行基礎配套建設的義務，項目用地因宗地周邊水電管道未及時鋪設而達不到動工建設的條件。

另一方面，土地使用權劃撥的過程中也可能導致新的土地閑置。符合劃撥用地目錄的，多是行政事業單位、國有企業土地。上述用地主體取得土地不需要花費本錢，對土地閑置實際上也不承擔經濟責任，因此往往貪大求全，不切實際地準備蓋新樓。而根據我國《城鎮土地使用稅暫行條例》規定，“國家機關自用的土地”和“由國家財政部門撥付事業經費的單位自用的土地”都屬于免交土地使用稅的范圍，這也助漲了上述用地主體寧可閑置不用也不放棄多占土地使用權的行為。

地方財政利益最大化的價值追求。政府追求地方財政利益最大化造成土地閑置。一方面，根據我國的土地供應制度，即使土地儲備中心儲備了一定數量的土地，但由于未能獲得上級政府的用地指標，事實上很難形成真正意義上的出讓土地。另一方面，在我國目前的土地制度和財政體制下，地方財政收入很大部分依靠土地財政，而增加地方財政收入的捷徑和重要途徑，無外乎抬高地價。在這種地方保護主義、狹隘發展的思維模式下，地方政府不斷地通過限制供地，炒高地價，從而實現地方財政的利益最大化。這也造成了地價高漲、土地囤積進而閑置、供開發的土地資源更加稀缺，推動新一輪地價高漲的惡性循環。

農村土地撂荒現象嚴重。隨著城市化進程的加快，大量務工農民涌入城市。農民放棄耕作、走向城市，留下了大量未利用的閑置土地，但受城鄉二元體制的影響，這部分土地流轉不暢，甚至存在轉包出去還要倒貼的現象。部分在外務工農民也還存在著靠土地回家養老的觀念，寧愿讓其閑置也不愿意將其承包或出租。

我國農村閑置土地處置的現實意義

閑置土地處置有利于實現集約用地。土地閑置給土地供求市場帶來錯誤信號，導致耕地銳減和新的閑置土地產生。節約集約用地是土地利用的基本原則，在全國耕地面積越來越逼近18億畝“紅線”的關頭，根治節約集約用地中的閑置土地問題已迫在眉睫。

閑置土地處置有利于資源可持續利用。土地閑置是對土地資源的極大浪費。土地的可持續利用就是要實現土地生產力的持續增長和穩定，保持土地資源潛力和防止土地退化，使其具有良好的經濟效益和社會效益，即達到生態合理性、經濟有效性。加強對閑置土地的處置，能有效緩解我國目前土地供求的矛盾，從長遠看有利于土地資源達到可持續利用狀態。

閑置土地處置有利于調控商品房價格。商品房價格的調控涉及到民生問題，房價和地價具有高度的相關性，房價的上漲很大程度上歸結為地價的上漲。因此，清理和處置閑置土地，對于充分發揮土地效用，調控商品房價格具有十分重要的意義。

我國農村閑置土地處置存在的問題與弊端

閑置土地處置的法律法規不健全。法制不健全體現在對閑置土地的處置難以準確適用法律，即，如何將不同性質的法律責任運用于對閑置土地的處置中？

一方面，依據《國有土地使用權出讓合同》來解決土地閑置問題，是一種民事法律行為。該合同的性質為民事合同，合同雙方對相互應履行的權利義務進行了明確約定，守約一方當事人有權要求不如實履行合同的另一方承擔違約責任。因此基于該合同，可以對是否構成閑置土地進行認定，也可以對用地主體不按進度開發利用土地所應承擔的違約責任進行判定。所以，從民事法律角度講，出讓方（國土部門）在受讓方違約（即閑置土地兩年以上的情況下）按照約定收回土地使用權，是行使合同解除權的行為。

另一方面，政府和土地主管部門通過土地管理行為處置閑置土地，是一種行政法律行為。閑置土地處置包括批準延期、改變用途、安排臨時使用、進行土地置換和由人民政府無償收回的方式。對于批準延期、改變用途、安排臨時使用、置換等方式，系行政機關行使土地管理職權的行政處理行為。但對于無償收回閑置土地的法律行為，存在著不同的認識，各種規定也較為模糊。一種觀點認為無償收回閑置土地使用權是一種行政處理行為；另一種觀點認為無償收回閑置土地使用權是一種行政處罰行為。正是由于對閑置土地處置涉及到不同性質的法律責任并用，實踐中難以準確適用法律。

閑置土地處置的力度不夠。地方政府、相關利益群體（如銀行）執行國家政策法規的力度直接影響了閑置土地處置。如果這一瓶頸難以解決，即使新措施新辦法出臺但仍會由于“執法不嚴”而不容樂觀。

一方面，執法者對已有的土地管理法律法規執法不嚴。例如，閑置土地處置中關于征收土地閑置費的規定，由于沒有硬性標準，是彈性的，地方政府自然會根據自身利益彈性執行。

另一方面，現有的閑置土地處置措施還不足以防堵制度漏洞。一個典型的例子就是，在現行政策下可以通過股權結構的轉變規避土地增值稅。通過在股權上做手腳，讓交易方溢價收購房地產目標企業的股權，大股東順利退出，合理合法地規避高額的土地增值稅。

閑置土地處置中收回權與擔保物權存在沖突。閑置土地中涉及到如何處理行使土地收回權與其他權利人擔保物權沖突的關系問題。無償收回閑置土地是最嚴厲的處置措施，也是一種行政處罰手段。因此，收回權與基于一般債權的土地抵押權相沖突時，抵押權優先。但也有人認為，由于行政行為具有先定力、公信力和普遍約束力，并考慮到防止欺詐和關聯交易，抵押權人不得以其債權對收回決定提出異議申辯。

國外閑置土地形成的原因和現狀

與我國農村相比，其他國家在不同程度上也存在著土地閑置狀況。如：俄羅斯也產生了不少土地閑置問題，許多農村土地因為長期無人耕種，逐漸閑置荒廢。盡管許多俄羅斯人喜歡用錢買土地，但卻不擅長有效利用。有些俄羅斯人閑置土地是因為自己的土地遠離城市，交通不便利；有些俄羅斯人是因為自己已經在某個城市謀生并站穩腳跟，當遠在家鄉的老人去世后，仍不愿離開自己所在的城市，致使家鄉的土地閑置。

在美國農村也存在著一定的土地閑置現象。目前，僅僅費城就有4萬余處閑置土地，每年的維護費用達2000萬美元，土地浪費現象如此嚴重的原因在于該市的土地管理系統已瀕臨崩潰，無法應對該市復雜的土地管理形勢。

國外閑置土地處置經驗的借鑒意義

銜接閑置土地處置制度與《物權法》。《物權法》的實施使得《閑置土地處理辦法》的合法性地位面臨嚴重挑戰。從法律適用上看，《物權法》的效力高于《閑置土地處理辦法》，即《閑置土地處理辦法》與《物權法》不一致的地方，以《物權法》為準。因此，對于閑置土地，收回土地使用權的處置方式并非不可行，而是不能“無償收回”。如果按照原來的方式無償收回閑置土地使用權，難免有違《物權法》，導致行政行為存在法律瑕疵。那么按《物權法》規定應進行“合理補償”，針對閑置土地處置中的收回行為，在什么范圍內、什么限度內的補償才算是合理呢？需要制定相應的辦法。收回閑置土地當中涉及到的補償問題以及隨之而產生的補償關系，其性質是否為當事人之間的民事法律關系？如果補償問題是當事人之間的民事行為，那么雙方因補償標準差異過大無法達成一致意見，勢必會影響收回國有土地使用權這一行政處罰行為的實施。

為保障行政處罰行為的實施、避免土地使用權人以補償要價為借口導致的無法收回，還需要引入裁定程序，對雙方的補償爭議進行裁定。因此，為了將現行的閑置土地處置制度與《物權法》順利銜接，保障收回國有土地使用權行為的合法性，需要對《閑置土地處理辦法》進行修改，并增加對當事人補償的實體和程序性內容。

創新土地調控制度與手段。一方面，通過城鄉規劃減少新增閑置土地。以美國為例，對閑置土地的管制主要體現在：一是控制城市規模，通過許可的總量管制，實施分期分區發展和設立管制區實現；二是保護農業用地上，通過劃定基本的農地，實施稅款優惠與減免方案，制定農業區劃，實現轉讓土地發展權，從而有效地預防和遏制了土地閑置的現象。雖然我國也建立了土地用途管制制度，但規劃的穩定性較差，一直以來，我國把人看成了“人口”，與“土地”、“資源”一并成為了可以依政府計劃安排的要素。這種城鄉規劃的缺位和隨意變化，大大提高了政府土地儲備的成本，并導致土地利用的低效和閑置。隨著《城鄉規劃法》的實施，我們應該把城鄉規劃的編制作為重要任務，把我國的城鄉規劃穩定下來。借鑒美國通過嚴格的土地用途管制制度達到預防閑置土地產生的目的，做好城鄉規劃，確保土地利用的穩定性，從而減少新增的閑置土地。

另一方面，利用稅法手段創新解決土地閑置問題。土地的供給、流轉，受民事法律制度的調整。但如果土地的利用行為完全依賴意思自治原則，則土地權利人在追求利益最大化時有可能悖于社會公共利益目標。因此，還需要經濟法律制度作為調整方式。征稅是“通過漲價歸公的原則，以消除不勞而獲、平抑土地投機。”②

利用稅法手段創新解決土地閑置問題，一是可以借鑒我國臺灣地區做法，考慮由全國人大制定一部統一的《土地稅法》。該部法律要對我國現行的土地稅法及相關規范性法律進行整合重構，適應國家在調控土地市場方面由直接干預為主間接調控為輔向間接調控為主直接干預為輔轉變的現實需要，有效的通過稅收手段解決閑置土地問題。

二是可以借鑒日本和美國通過征稅打擊囤地的做法征收土地閑置稅。日本從1992年開始征收地價稅，每年對土地升值情況進行評估，然后根據新的地價標準征收持有稅，通過征收地價稅很快抑制了囤地現象。美國賓夕法尼亞州費城議會則于2013年12月通過了《土地銀行制度法》，針對費城現有的4萬余處閑置土地，新法案著手解決閑置土地的稅收問題。土地銀行制度實施后，土地銀行將對1萬處公有閑置土地進行統一保護，并處理私人土地購買相關業務。同時，銀行還將減免土地債務，并按標準將閑置土地轉讓給真正有使用計劃的投標人。有鑒于此，我國可以考慮借鑒日本和美國的做法，盡快出臺土地閑置稅，以有效遏制囤地和土地閑置滋生蔓延的現象。

依法規范閑置土地處置程序。以日本為例，與我國閑置土地概念相對應的是空閑地的概念。日本由于人多地少，為注重土地的集約利用，建立了空閑地制度。該制度規定：對于被政府認可為空閑地的土地，政府有權要求該土地的所有者提出該土地的利用處理規劃，并對其利用方式是否符合規劃用途進行監督。空閑地制度，有效地配合了該國的土地交易制度，對于抑制土地價格上漲起到積極了作用，許多做法為他國所借鑒。

我國也應該借鑒日本的空閑地制度，依法規范閑置土地處置程序。首先要立案，充分調查取證，然后擬定相應的處置方案并報原人民政府處置，采取不同的處置方案。在我國現行法律制度下，人民政府或土地行政主管部門，均可以作為對閑置土地處置的適合主體。對于閑置土地處置中的行政處罰行為，如法律要求閑置土地處置行為的行政處罰必須以某種特定方式作出，如果行政機關沒有采取這一方式將會影響閑置土地處置的合法性。同時，閑置土地處置中的行政處罰行為必須按照《行政處罰法》第三十九條要求，制作行政處罰決定書，即《收回國有土地使用權決定書》，如果不履行該程序，則違反了行政處罰行為的法定形式。

（作者單位：平頂山學院國際教育交流學院）

【注釋】

①朱林興：“土地閑置問題的嚴重性、成因及其處置”，《探索與爭鳴》，2006年第11期，第30頁。

②郭潔：《土地資源保護與民事立法研究》，北京：法律出版社，2002年，第49頁。

責編/韓露（實習）