全面深化改革與國家審計作用的發揮

劉西友

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“全會決定”），形成了改革理論和政策的一系列新的重大突破，是全面深化改革的又一次總部署、總動員，必將對中國特色社會主義審計事業發展重大而深遠的影響。審計工作應當主動適應時代變化，更好發揮中國特色社會主義審計制度的優越性，持續推進國家治理體系和治理能力現代化。

一、國家審計推動深化改革的簡要回顧

改革開放以來，國家審計在“摸著石頭過河”和頂層設計環節，均發揮了重要作用。改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中得以深化。國家審計因其地位獨特，涉及面廣，在發現問題具有得天獨厚的優勢。審計機關加強對公共資金、國有資產、領導干部經濟責任的審計監督，對重大經濟社會政策措施執行情況進行跟蹤審計，全面審視和把握審計事項和審計發現的問題，客觀地評價有關部門單位工作取得的成效和改革的深化，客觀地揭示違規問題、管理不到位問題、政策未落實問題、制度規定不完善問題。可以說，國家審計對問題的揭示，成為倒逼機制形成的數據和事實基礎。

同時，審計不僅是為了查出越來越多的問題，而是通過揭示問題、促進整改，減少問題的重復出現。國家審計不僅僅要揭示問題，更重要的是增強審計建議的針對性和宏觀性，提出政策建議，促進深化改革和健全機制。例如，近年來，財政審計以維護國家財政安全、促進深化財政體制改革、推動完善公共財政和政府預算體系、增強財政政策有效性、促進依法民主科學理財和提高預算執行效果為目標，自覺將財政審計工作融入經濟社會發展全局，注重揭示和分析違規問題背后涉及到的體制性障礙、制度缺陷和管理漏洞，不斷增強財政審計的宏觀性、整體性、建設性和時效性，較好地發揮了國家審計的“免疫系統”功能。可以看出，改革開放以來，國家審計充分發揮保障經濟社會健康運行的“免疫系統”功能，為完善國家治理做出了積極貢獻。

總之，全面深化改革的新思想、新論斷、新舉措，與國家審計有著天然的密切聯系。或者說，國家審計多年來的審計實踐，為全面深化改革新藍圖、新愿景、新目標的形成，提供了堅實的審計實踐基礎。全會決定布局的深化改革的戰略重點、優先順序、主攻方向、工作機制，也體現在歷年來的審計工作重點中。例如，審計機關常年立足于推動完善國家治理，這在一定范圍和程度體現了全面深化改革的總目標；歷年審計工作報告中，持續關注預算管理制度的改進；2011年《全國地方政府性債務審計結果》中給出的審計建議，體現了“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”的要求，等等。

二、全會決定對國家審計的深刻影響

全會決定形成的改革理論和政策的一系列重大突破，是新的歷史起點上全面深化改革的科學指南和行動綱領。正確認識國家治理大環境的深刻變化對國家審計的重大影響，對做好未來5年乃至10年的審計工作意義重大。

第一，對審計目標的影響。目標明確，任務清晰，才能定位好前進的方向。全會決定把“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。其中，國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域的體制機制、法律法規安排，是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。全會決定從國家治理的角度提出的長遠目標，需要在審計目標中全面體現。審計目標作為審計理論體系的重要組成部分，是國家審計的價值取向，是決定審計工作思路的重要因素，在審計活動中發揮著引領方向、指導過程的作用。因此，國家審計的根本目標、現實目標和直接目標，均應當體現全面深化改革總目標。

第二，對審計規范的影響。國家審計規范是指審計機關在審計工作中應當遵循的業務標準和行為準則，包括憲法、法律法規、審計準則和職業道德規范等。近年來，審計工作所依據的各種標準相對穩定，依據相對明確。在全面深化改革的新形勢下，無論審計主體還是審計對象，對審計規范的要求將更為靈活。在沖破思想觀念障礙、突破利益固化藩籬的新階段，一些標準和規范將處于不斷完善和深刻調整的狀態。因而，如何把認真貫徹落實三中全會精神和執行審計規范有機結合，成為擺在面前的現實問題。

第三，對審計內容的影響。無論是進一步處理好政府和市場的關系，還是強化權力運行制約和監督體系，全會決定中具體部署的主要任務和重大舉措，對未來的審計內容和業務類型產生深遠影響。財稅體制改革是這次全面深化改革重點之一，改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度等具體要求，是今后財政審計的審計重點；全會決定提出改革國有資本授權經營體制，準確界定不同國有企業功能，鼓勵非公有制企業參與國有企業改革等，這就要求系統研究企業審計發揮作用的范圍和形式；鼓勵金融創新，豐富金融市場層次和產品，推進金融等服務業領域有序開放，對金融審計如何推進影子銀行監管提出了新任務；強化改進對主要領導干部行使權力的制約和監督，加強行政監察和審計監督，要求國家審計作為反腐敗的利劍、權力運行的“緊箍咒”，繼續深入開展經濟責任審計工作。

第四，對審計業務類型的影響。探索推進國有企業財務預算等重大信息公開，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，編制全國和地方資產負債表，探索編制自然資源資產負債表，這些具體改革措施要求國家審計提供及時的、含金量高的鑒證服務；放開會計審計等服務業領域外資準入限制，對審計機關如何指導社會審計工作提出了新要求；健全嚴格的財務預算、核準和審計制度，著力控制“三公”經費支出和樓堂館所建設，要求國家審計發揮對財政的監督作用，及時發現風險隱患，督促進行整改，推動財政用好增量、盤活存量、防范風險，從而實現可持續運行；對領導干部實行自然資源資產離任審計，要求國家審計順應生態文明建設的價值取向，推動實現環境公平，規范環保權力規范健康運行，繼續在生態文明建設領域發揮保障作用。

第五，對審計理論研究的影響。全會決定深刻剖析了我國改革發展穩定面臨的重大理論和實踐問題，為審計理論研究提出了新課題新任務。例如，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，這是這次全會決定提出的一個重大理論觀點，對此有必要開展基礎理論研究，辨析市場在資源配置中起決定性作用和基礎性作用的區別，探討審計如何在進一步處理好政府和市場關系過程中發揮作用；建立事權與支出責任相適應的制度，要求繼續提煉政府性債務審計和社會保障資金審計的經驗，深入研究大型審計項目的組織方式及其保障機制，系統探索如何發揮大型審計項目的規模效應；全會決定提出在推進中國上海自由貿易試驗區試點基礎上，選擇若干具備條件地方發展自由貿易園（港）區，這要求相關部門探索研究國家審計在上述領域發揮作用的具體形式；隨著人大預算決算審查監督、國有資產監督職能的強化，如何理順報告關系等，都需要進行系統研究。

三、以審計監督推動全面深化改革

第一，樹立大局觀。全面深化改革不是某個領域某個方面的單項改革，國家審計作為專司監督的子系統，也不是某個領域某個方面的單項監督，而是致力于從國家治理體系全局的角度推動和完善國家治理。在國家治理體系中，國家審計能夠跳出條條框框限制，克服部門利益掣肘。因此，應當借助自身優勢，看清各種利益固化的癥結所在，找準突破的方向和著力點，拿出創造性的審計整改舉措，以積極主動精神推動全面深化改革。

第二，推進國家審計自身的改革深化。國家審計在自身領域深化改革，是認真落實十八屆三中全會精神的直接體現。全會決定提出，深化公務員分類改革，推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，加快建立專業技術類、行政執法類公務員和聘任人員管理制度；改革機關事業單位工資和津貼補貼制度；研究制定漸進式延遲退休年齡政策；推進機關事業單位養老保險制度改革；加快事業單位分類改革，等等。上述均與審計機關密切相關。在上述領域有所進展和突破，既為國家審計“發揮免疫系統”功能提供了保障和支持，有利于激發審計人員的創造精神和創造活力，也為其他部門改革作出表率，有利于統籌推進其他領域改革。

第三，加強智庫建設。全會決定提出加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度。對國家審計來說，應當發揮好審計智庫服務審計決策的功能。一是利用署內重大課題和研究任務、人文社科基金、自然科學基金、訪問學者、博士后等途徑和形式，加大人才培養力度，培養在審計領域特定方向有影響力的專家；二是密切與國內外其他智庫的交流合作，通過論壇、合作課題等形式，交流研究觀點和心得，強化信息共享，促進審計領域智庫的聲譽提高；三是制定科學合理的智庫建設規劃，設定中長期目標和任務。比如，經過幾年努力，力爭在國家層面政策制定中局部發揮作用，從政策角度體現國家審計對國家治理體系和治理能力現代化的貢獻。

第四，完善對外交流合作機制。隨著綜合國力提升，審計機關在世界審計組織大會體系中的話語權和影響力不斷增加，各國最高審計機關在重大問題上更加關注我國審計機關的立場，更加注重對我國的借重與合作。多年來，國家審計在世界審計組織大會和聯合國審計兩個平臺中，已經發揮了重要作用。同時，市場經濟在西方已有幾百年的歷史，審計監督也有一百多年的歷史，如何在更加市場化的環境中發揮審計的作用，西方國家最高審計機關積累了一定的經驗。全會決定作出“使市場在資源配置中起決定性作用”的定位以后，國家審計應當結合推進全面深化改革過程發現的新情況新問題，通過比較西方國家最高審計機關的做法，得出適應我國審計監督工作的規律性認識。

（作者單位：審計署科學研究所）