新形勢下如何防控政府債務風險

涂時昌

2014年年初，審計署發布的全國政府性債務審計結果指出：“我國政府性債務風險總體可控，但有的地方也存在一定的風險隱患。”

今年中央經濟工作會議提出的6大任務，排名第三的就是地方政府性債務，而且地方政府債務專門列為一個任務是第一次。中央經濟工作會議指出要著力防控債務風險，要把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務，把短期應對措施和長期制度建設結合起來，做好化解地方政府性債務風險各項工作。加強源頭規范，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序。明確責任落實，省區市政府要對本地區地方政府性債務負責任。強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導向。

十八大以后，特別是中央經濟工作會議以后，資本市場、融資形勢發生了明顯的變化，一是對融資抵押物的要求更加規范、嚴格。金融機構規定地方政府融資的抵押物——土地，除了土地儲備融資外，其他的所有融資如果用土地作抵押物，必須是二級市場上的土地，而以前融資，金融機構只要有土地，只要出具《它項產權證》作抵押權證即可。將作抵押物的土地，在來源和性質上作了嚴格的規定，現在的要求比以前更加嚴格；二是建立融資卡管理制度，對土地儲備融資實行總額控制；三是管理地方政府債務的政策法規將更加健全完備。

隨著政策法規的進一步完善和監管力度的進一步加大，地方政府的融資渠道將進一步變窄，空間將進一步縮小，而政府債務的總量是現成的，政府債務風險的防控迫切地擺在地方政府的面前。如何做到既解決發展的資金需要，又防止和控制好政府債務風險，我覺得可以從以下幾個方面入手：

一、立好規

（一）健全債務管理法規。地方政府的債務管理法規制度不健全、管理不規范是不爭的事實。正是因為法規制度不健全和管理的不規范，《全國政府性債務審計結果》中才會出現“部分地方和單位違規融資、違規使用政府性債務資金”的問題。地方政府應適應新形勢，以十八大精神為指針，出臺政府性債務管理辦法，嚴格舉債程序（聽證、申請、審議、報告、監督），明確責任落實，實行總量控制，明確投資方向，制定問責辦法（將債務問責作為政績考核的內容之一，明確違規舉債、違規花錢的應給予什么處罰），建立定期報告制度（將債務報告作為政府財務報告的一部分，定期報告披露），把政府性債務納入全口徑預算管理，從源頭上控制債務規模，防止過度融資。把舉債、防范與化解工作納入規范化、法制化的軌道。

（二）建立債務管理機構。到目前為止，地方政府很少有明確的債務管理機構，要管好政府債務，防控債務風險，急需建立統一的債務管理機構。政府債務管理機構，應該包括風險管理決策機構、風險管理執行機構、風險檢查監督機構。負責對政府債務進行統一歸口管理，履行協調各項債務政策，制定統一的債務管理制度，綜合統計、監控本級和下級政府債務風險等。

各項政府債務的一個共同特征就是以政府的財政資源即政府的綜合性財力作為化解償債風險的根本保障，應確立財政部門在政府性債務管理中的主導地位。將所有政府性債務納入預算進行統一管理，防止多頭舉債、多頭管理現象的發生。做到債務舉借程序合法，資金使用正確合理，債務償還足額及時，并將消化存量債務和控制新增債務工作納入政府年度目標責任考核。

（三）建立債務預警指標。建立地方政府債務風險預警指標體系，打好警示債務風險的基礎。國際上通行的政府債務風險預警指標有三個：

1.負債率=期末政府債務余額/GDP×100%

2.債務率=期末政府債務余額/當年地方財政收入×100%

3.償債率=當年政府債務還本付息額/當年地方財政收入×100%

它們的風險臨界值分別是大于等于60%、100%、20%

由于GDP是一個區域性指標，針對性強，有的行政區域的GDP難以取得，比如省本級、市本級和高新區都沒有相應的GDP數據。用當年地方財政收入作分母計算債務率和償債率，不能準確地反映地方政府的債務負擔能力和債務償還能力。為了全面反映地方政府債務情況，更好地預警政府債務風險，最好確定四個預警指標反映和預警地方政府債務：

1.債務率=100%

2.償債率=當年政府債務還本付息額/當年地方政府綜合財力×100%

3.借新還舊率=當年舉借新債償還債務額/當年償還債務額×100%

4.償債準備金率=償債準本金余額/期末債務余額×100%

其中：地方政府綜合財力=公共預算支出+基金預算支出+國有資本經營預算支出。

其中，債務率、償債率、借新還舊率三個指標值的上限分別不得超過60%、100%和50%；償債準備金率的下限不能低于期末債務余額的10%。在此基礎上設定合理的風險指標級別：高、中、低，科學劃分債務風險信號類別：高風險、中等風險、低風險，建立債務風險報告制度，以便于地方政府及時了解和全面掌握債務風險程度，并及時采取措施防范、控制和化解債務風險。

（四）探索投融資新機制。充分發揮財政資金導向作用，加快建立符合本地區實際的投融資體系。一是通過適當放寬和降低資金準入門檻，吸引社會資本或民間資本投資，大力引進外資，形成多渠道、多層次的投資格局。通過采取獨資、合資、合作、項目融資、BOT（建設—經營—移交）、TOT（移交—經營—移交）、PPP等方式入股基礎設施和公共服務領域建設。完善公用事業價格形成機制，推進公共事業項目市場化。按照保本微利的原則，改革供水、供電、污水垃圾處理等公用事業服務價格，完善價格形成機制，增加公共事業對社會資本或民間資本的吸引力；二是強化項目管理，控制投資規模。立項管理，是控制投資規模的重中之重，立項一定要符合國家的產業規劃、建設規劃、發展規劃，防止政績工程、建設效益工程、惠民工程；其次要加強對勘測、設計的審核督查，防止勘測不到位，提高勘測的質量，追究設計中的惡意漏項；三是強化項目建設的管理，完善項目法人制、項目資本金制、項目監理制、工程招投標制和合同管理制，杜絕“三邊”（邊規劃、邊設計、邊施工）工程；四是強化項目工程的預決算管理，杜絕“三超”（超概算、超預算、超合同）工程；五是強化項目檔案、資產管理；六是做好項目的績效評價。

（五）完善債務償還機制。政府要提高對償債基金、償債機制重要性的認識，摒棄“一邊資金閑置，一邊資金緊張，一邊付息融資”的定式思維，明確建立財政償債機制，設立償債基金。每年按土地凈收益的一定比例，如20%安排償債基金，并在保持其連續性的同時，隨地區經濟、財政運行狀況做相應調整。對于部分有償債能力的項目，還可要求項目單位制訂出償債計劃，督促其按時將償債資金匯入財政部門專門設置的償債基金專戶，統一由財政部門負責資金的管理和還本付息。償債基金除用于防范新增違約和清償債務外，待條件成熟后，還可委托專業機構投資于低風險債券組合，將投資收益并入該基金，實現償債資金不斷保值增值，以增強地方政府防范、化解債務風險的能力。

（六）建立績效評價體系。建立科學的地方政府績效評價體系，建立任期目標責任制，將債務的借、用、還納入領導干部任期經濟責任考核、審計范圍，作為評價、考核、任用干部的一項指標，防范不按規定程序決策、脫離實際、盲目大量借債營造所謂“政績”，防止“新官不理舊賬”，為化解地方政府債務風險提供長效的組織體系保障。

二、生好財

一是以發展為導向，向發展要財富。要因地制宜，開拓創新發展好地方特色經濟，培植財源，擴大財基，增加財政收入；要抓住國家財稅改革的機遇，狠抓預算改革，稅制改革，一方面抓好部門預算的編制和公開，促進厲行節約，向節約要財力，增加可用財力；另一方面銳意改革，搞好營改增和房產稅等改革，向改革要財源，做大財政總量；要抓住中央加大對地方轉移支付力度的機會，積極做好各項改革發展工作，爭取得到中央的重視和支持，取得更多的轉移支付資金；二是以規劃帶動土地升值，向規劃要財富。將規劃以政策法規的形式確立下來，通過全方位的宣傳，使全社會各行各業、各種群體都知曉城市發展的戰略規劃，增強市民的信心，增強投資者的信心，爭取社會的廣泛認同，發揮“規劃也是生產力”的效能，提升土地價值；三是提高用地經營管理水平，向土地要財富。（1）提高應用政策的水平，提高土地的整理水平，做好“增、減、掛”這篇文章；（2）查清、用好批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡的存量土地，盤活存量，提高供地率；（3）大力推進節約集約用地，特別要落實合同責任，提高工業用地水平和產出率，實行城市改造中低效利用土地“二次開發”，不斷提高土地利用效率；（4）提高土地的經營水平，主要是完善周邊的基礎設施，把生地變熟地，把握好供地的規模和時機，實事求是辦理土地變性，提升土地增值空間；（5）清收土地出讓金欠款，堅決打擊違法建設用地。

三、融好資

一是要編好預算。就是要根據城鎮化建設、棚戶區改造、必要的重點項目建設等發展的需要和償還債務本息的資金需要，確定好融資總量，編制好融資預算。并按年初預算目標，實施完成好融資預算；二是要融好資金。緊跟國家政策鼓勵貸款的方向，緊緊圍繞國家政策鼓勵貸款的項目進行融資。如城鎮化建設、棚戶區改造；環境保護、污水處理；防洪防災、河道治理、水利設施等，打造好融資項目，降低融資成本；三是要優化結構。根據建設和償債的要求，做好長期、中期、短期債務的搭配，防止債務集中在同一時間到期，防止債務集中償還，同時盡量融進低利率、低成本的資金，并通過用低利率、低成本的融資替代高利率、高成本的融資，減輕償債的壓力。

四、用好錢

首先要量力而行，確定好投資項目。以發展和民生為導向，建設發展需要工程、群眾滿意工程，盡力杜絕貪大求洋、滿足虛榮的超前工程、部門工程、形象工程、政績工程；做足準備，編制審核好工程概預算、設計、施工圖等工程資料，依法招投標，規范設計變更，加強項目建設管理，按進度、質量要求完成項目建設；其次編制好年度項目建設預算。依據項目建設合同和預計工程量，編制項目建設預算，做到有項目有預算有支出，有項目無預算不支出；再次把好工程支出審核關。以發改委批復的投資規模、預算評審報告、項目工程中標通知書、項目工程建設合同、工程計量單、房屋征收合同、土地征收合同、財政結算報告、審計決算報告、銀行借款合同以及政府資金安排文件、項目及資金管理辦法、法規等為依據，嚴格審核工程支出；第四提高資金使用效率。一是要少花錢，多辦事，辦好事；二是要發揮暫時沉淀閑置資金的效益。比如，改銀行活期存款為定期存款等。

五、還好債

債務的償還直接關系到政府的信譽，是防控政府債務風險的關鍵點。應注重做好以下工作：（1）編制好償債預算。每年的下半年，要做好細致的調查研究，依據借款合同等摸清債務總量、結構、還款時間等信息，編制好下一年度償還債務的詳細預算。將償還債務列入年度政府財政預算，以預算控制償債，增強償還債務的剛性、保障力；（2）拓寬償債資金的渠道。除了地方財政收入、以土地出讓收入為主的基金收入和政府償債準備金外，在地方財政困難的現實情況下，要格外重視解讀和運用好國家政策，做好借新債還舊債的文章。比如，可以用地方政府自發自還的債務資金償還原有的到期債務，也可以用國家允許地方政府融資平臺調整優化債務結構的政策借新債還舊債；（3）調度好償債資金。資金調度非常重要，尤其是在資金緊張的情況下更加重要，它既可以保證資金使用合法合規，專款專用，又可以為償還債務備好資金。比如，地方政府可以用棚戶區改造項目的借款資金把以前用于該項目的財政資金置換出來，用于償還到期債務；（4）提前做好償債準備。政府債務管理部門要提前向政府報告即將到來的季度所需的償債數額，并提出償債資金申請，做好季度的償債準備；（5）及時償還到期債務。債務管理部門或國庫管理部門，根據政府批復的償債資金額度和審核無誤的銀行還本付息通知單，在還本付息日的前一個工作日將資金撥付至還款賬戶，做到不拖、不延、不壓，及時還款償債。（作者單位：撫州市財政局）