政府投資建設(shè)項目管理存在的問題及對策

樊劍華

隨著縣域經(jīng)濟的發(fā)展，政府投資融資重點建設(shè)項目越來越多，不僅促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟繁榮，也意味著審計監(jiān)督任務(wù)越來越重。2011年11月南昌縣審計局成立了固定資產(chǎn)投資審計中心，開展了政府投資300萬元以上建設(shè)項目二審結(jié)算工作，兩年多來共審項目237個，核減、調(diào)慨工程金額56 610.24萬元，有效地為政府節(jié)約了大量建設(shè)資金，規(guī)范了建筑市場秩序，防止了工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象發(fā)生。但在政府投資項目審計中，也發(fā)現(xiàn)了一些問題應(yīng)引起重視，歸納起來有以下幾點：

一是立項程序不嚴(yán)謹(jǐn)。有些投資項目在立項過程中未嚴(yán)格按國家基本建設(shè)程序辦理，對投資項目的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益可行性、可操作性調(diào)查不細(xì)致，從而導(dǎo)致項目計劃、設(shè)計方案多次調(diào)整變更，不僅增加了設(shè)計費用，而且延誤了工期，還存在“邊勘測、邊設(shè)計、邊施工”現(xiàn)象，最終造成超規(guī)模、超預(yù)概算。

二是合同訂立不到位。有些業(yè)主對項目施工合同簽訂不夠重視，條款也不規(guī)范，可操作性不強，加之合同實施監(jiān)督不到位，使項目施工合同有的擅自改變招標(biāo)文書中授予合同的相關(guān)條款（如：工程施工合同計價類型），有的對工程變更造成的施工造價增加也不明確規(guī)定，有的在材料價格處理上含糊其詞，有的項目合同與中標(biāo)價不一致，致使合同缺乏約束力，不僅工程造價大幅增加，而且給工程結(jié)算審計增加了難度。

三是投資控制不得力。由于投資控制措施不得力，造成投資項目超概算、超規(guī)模現(xiàn)象不少，且呈上升趨勢，究其原因前期論證不細(xì)致，設(shè)計缺乏科學(xué)性，業(yè)主隨意變更擴大建設(shè)規(guī)模，項目工程量清單錯項漏項、特征描述不準(zhǔn)、工程施工中簽證過多過濫等，造成項目招投標(biāo)低開高走，不僅影響建設(shè)項目投資效益下降，而且導(dǎo)致國家對基建投資嚴(yán)重失控。

四是簽證手續(xù)不規(guī)范。簽證是工程結(jié)算的重要依據(jù)，可有些工程項目簽證手續(xù)頗不規(guī)范，非合同規(guī)定業(yè)主代表也簽證，簽證不及時、不蓋章，隱蔽工程變更無現(xiàn)場簽證，工程變更內(nèi)容簽證不全，調(diào)減項目無簽證，項目重復(fù)簽證，工程量簽證不實等，致使工程造價虛高，不僅影響變更簽證的真實性和有效性，而且給國家和集體財產(chǎn)造成一定損失。

五是造價控制不專業(yè)。部分工程項目都存在高報工程造價現(xiàn)象，有的合同與招標(biāo)文件相互矛盾，或者合同內(nèi)容本身前后矛盾，有的資料不規(guī)范缺乏完整性，有的上報結(jié)算有意低價高套、定額子目重復(fù)套用、濫用估價項目，有的對合同理解錯誤，對計價規(guī)則理解模糊，審核不夠嚴(yán)謹(jǐn)。當(dāng)然，也有業(yè)主管理隊伍不強，工程造價管理意識淡薄，相關(guān)專業(yè)人員水平不夠、經(jīng)驗不足，職業(yè)道德修養(yǎng)不高，抵擋不住利益的誘惑，被社會上一些腐敗風(fēng)氣所影響。

上述存在問題原因是諸多方面的，但要使政府有限的建設(shè)資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，控制建設(shè)成本，減少建設(shè)資金的損失和浪費，確保財政性建設(shè)資金安全、高效、廉潔地運行，筆者認(rèn)為應(yīng)采取以下措施：

一是規(guī)范項目管理行為。建設(shè)單位要認(rèn)真做好勘察、設(shè)計、預(yù)算等前期工作，公開、公正、透明選擇設(shè)計、施工、監(jiān)理單位和工程技術(shù)人員，履行合同條約，控制工程進度，確保工程質(zhì)量，加大施工階段的造價控制力度，整合工程技術(shù)人員力量，降低工程變更因素，切實抓好工程竣工驗收和結(jié)算，杜絕政府投資建設(shè)項目“低中標(biāo)，高結(jié)算”的現(xiàn)象發(fā)生。

二是嚴(yán)謹(jǐn)項目合同內(nèi)容。建設(shè)單位對工程建設(shè)項目合同簽訂要科學(xué)、慎重、縝密、周到，力爭合同規(guī)范，內(nèi)容符合國家法律法規(guī)要求，雙方的權(quán)利和義務(wù)、合同價款調(diào)整、設(shè)計變更、質(zhì)量要求和付款方式等表述要準(zhǔn)確、清楚、合理，杜絕不確定條款因素現(xiàn)象發(fā)生。

三是控制項目投資額度。建設(shè)單位要重視施工過程，這是控制工程造價的重要環(huán)節(jié)，監(jiān)理專業(yè)人員不僅要監(jiān)督工程質(zhì)量，還要控制工程造價。施工過程中確需變更設(shè)計并調(diào)整預(yù)算增加投資的，項目調(diào)概10%以內(nèi)相關(guān)部門研究確定，形成變更設(shè)計方案報政府審批，項目調(diào)概超過10%的須由發(fā)改委按有關(guān)規(guī)定程序組織調(diào)整概算并批復(fù)后，才能審批決算。監(jiān)理人員對變更工程要提供科學(xué)完整的數(shù)據(jù)和影像資料，作為工程結(jié)算依據(jù)，杜絕擅自變更項目設(shè)計、改變建設(shè)內(nèi)容、擴大建設(shè)規(guī)模現(xiàn)象發(fā)生。

四是完善項目簽證手續(xù)。工程項目建設(shè)施工過程中不可避免有或多或少涉及合同款范圍之外的相關(guān)工作變更事宜。如：建設(shè)單位下達臨時性“工作聯(lián)系單”、設(shè)計部門出具“設(shè)計變更通知單”或“設(shè)計修改圖”、施工方變更前按原圖紙完成的工作或承包人依據(jù)設(shè)計、監(jiān)理、施工、建設(shè)單位共同認(rèn)可的“設(shè)計變更技術(shù)洽談記錄”而變更的施工工作等都應(yīng)在現(xiàn)場及時真實完善項目簽證手續(xù)，而不是事后補辦，但對變更事項在合同中有明確規(guī)定的事項，以及合同規(guī)定的簽證限額以下的事項或施工單位自身原因造成的返工不予以簽證。這不僅可以控制工程成本，還可以維護現(xiàn)場簽證的嚴(yán)肅性，明確簽證經(jīng)辦人的職責(zé)，杜絕秋后結(jié)算糊涂賬現(xiàn)象發(fā)生。

五是強化項目審計監(jiān)督。工程建設(shè)項目審計要實行跟蹤問效監(jiān)督制度，并貫穿于工程招投標(biāo)、合同簽訂、設(shè)計變更、隱蔽工程驗收、暫定材料計價、竣工決算等全過程，這不僅使工程竣工決算中無法看到的問題盡收眼底，還可以改變找到管理漏洞無法糾正、查出損失浪費無法挽回的被動局面。同時，有利于規(guī)范建設(shè)市場秩序，節(jié)約建設(shè)資金，提高投資效益，促進廉政建設(shè)，杜絕工程腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

（作者單位：南昌縣審計局）