加強政府合同管理，推進法治政府建設

吳香云

摘 要：筆者提出合同管理的措施主要有：加強對合同管理人員的職業道德素養和專業技術素養的培訓；嚴格政府合同的簽訂程序；推行多部門聯合會審制度；加強對合同履行過程中的監管，合理控制合同風險；嚴格合同備案、歸檔制度；強化法律責任。

關鍵詞：法治政府；政府合同；管理

推進依法治國，建設社會主義法治國家，關鍵是推進依法行政，建設法治政府。法治政府應是政府從決策到執行及監督的整個過程都納入法制化軌道，權利與責任緊密相聯，集陽光政府，有限政府，誠信政府，責任政府于一身，并用法律加以固定即為法制政府。《全面推進依法行政實施綱要》將法治政府建設的目標歸納為七個基本方面，明確了法治政府的七個內在標準。其中一個指標為行政決策完善。行政決策是政府工作的中心環節，直接決定著社會發展的方向。健全、科學、民主的行政決策是推動社會又好又快發展的助推器。而政府合同行為，系行政系決策過程中的經常性的必要行為。

一、政府合同及合同管理的概念

政府合同是指政府部門在履行職責，進行行政管理、公共服務以及民事經濟活動中，作為一方當事人與公民、法人或其他組織經過協商一致所訂立的涉及財政資金使用、公共資源利用或者政策扶持的契約性法律文件。主要包括以下幾種類合同： （1）城市基礎設施等國有資產（包括無形資產）的投資、建設、租賃、承包、托管、買賣、擔保、物業管理等合同；（2）土地、森林、荒地、水流、礦藏等國有自然資源使用權的依法出讓、轉讓、出租、承包合同；（3）行政征收、征用、委托合同；（4）融資、借款、資助、補貼等合同；（5）城市公用事業的特許經營合同；（6）招商引資合同；（7）政府采購合同，等等。

合同管理是指政府及政府部門對合同的簽訂、履行、變更、備案、歸檔等過程的監督管理。

二、加強政府合同管理的重要性

加強政府合同管理是建設法治政府、責任政府、誠信政府的內在要求，是適應社會主義市場經濟發展的需要，是維護行政機關合法權益的法律保證。如，隨著城市建設、招商引資工作力度的不斷加大，政府必須簽訂民事合同。但是，在履行合同中，尤其是涉及到土地、規劃的項目，因合同不規范、不完整等原因，致使在實施過程中產生了不少糾紛，不但給政府對外形象帶來負面影響，還造成經濟損失。加強政府合同管理在決策管理層面上，顯得尤為重要。

三、加強政府合同管理的措施

（一）加強對合同管理人員的職業道德素養和專業技術素

養的培訓

（二）嚴格政府合同的簽訂程序。（1）合同磋商。政府合同承辦機構負責組織與合同相對方的談判、協商工作。重大合同，應當邀請法律專業人士參與談判，提供法律支持。在該階段中，承辦機構還應當負責調查合同對方的主體資格、資信狀況、履約能力等情況，并留底稿。確有困難的，可以委托律師事務所作為中介機構進行盡職調查。（2）合同文本起草。合同內容一般由合同承辦機構起草，對方當事人起草的，承辦機構應當充分協商，做到權利義務對等。合同承辦機構應認真研究簽約事項，對合同標的、權利義務、違約責任等主要條款進行認真審查。承辦機構還應當對合同訂立可能產生的經濟、法律后果和對社會穩定的影響等進行預先分析評估，必要時可以邀請有關專家進行論證。（3）合同的合法性審查。合同簽訂前，合同承辦機構應報經本政府部門的法制工作機構或者委托律師事務所提出法律審查意見。重大合同組織專家就專業性、技術性等方面進行法律風險評估論證。政府合同合法性審查，主要審查雙方當事人是否具備合法資格，合同內容是否違反法律、法規、規章和政策性規定，合同約定有無損害國家、社會公共利益和第三者利益，合同條款是否完備、文字表述是否嚴謹規范，合同訂立是否履行法定程序等內容。承辦部門應當根據合法性審查意見對合同草本進行修改，形成合同正式文本。承辦部門對審查意見有異議的，應及時反饋、溝通。經溝通仍不能取得一致意見的，報行政機關主要負責人決定。未經合法性審查的合同不得遞交審批。（4）報批。要求合同承辦機構提交遞交審批時附以下材料：合同草案；本政府部門法制工作機構或者律師事務所提出并加蓋公章的書面法律意見；合同對方當事人的主體資格、資信狀況、履約能力等材料；合同訂立的依據、批準文件等等。（5）簽署。合同被批準后，由法定代表人或負責人簽署。其他人員簽署的，應得到法定代表人或負責人的書面授權。簽署后即蓋公章或合同專用章。合同經雙方代表簽字蓋章后，按法律、法規規定或雙方約定，必須辦理公證、鑒證或報上級機關批準的，承辦機構應代表區政府或政府部門辦理公證、鑒證或報批手續。

（三）推行多部門聯合會審制度。如對政府投資項目施工合同，應繼續推行監察、發改、財政、審計、法制等多部門聯合會審制度，形成監管合力，促進合同規范簽訂。

（四）加強對合同履行過程中的監管，合理控制合同風險。監察、審計、財政等部門在合同執行過程中應適度參與，發現合同執行過程中的問題，合理控制合同風險。

當出現不可抗力、合同依據的法律法規政策修改或者廢止、簽訂合同時的客觀情況發生重大變化、相對人財產狀況惡化、喪失商業信譽或者有喪失、可能喪失履行能力的其他情形、相對人預期違約或其他可能影響合同履行的情形時，合同承辦機構應當提出相應對策或者建議，及時行使不安抗辯權、合同解除權、違約責任追究權等法定權利，最大程度避免和減少損失。重大合同履行過程中發生以上情況的，合同承辦機構應當及時會商本政府部門的法制工作機構或者委托的律師事務所提出處理預案，并向政府提交預警報告。

政府合同在履行過程中產生糾紛的，合同承辦部門應及時與合同對方當事人進行溝通協商，查明情況，客觀評估可能產生的不利后果，可能對政府權益造成重大損害或使公共利益遭受重大損失或威脅的，合同承辦部門應及時向政府書面報告，并采取措施應對合同風險。

政府合同糾紛的處理過程中，承辦部門未經同意，不得放棄屬于政府一方享有的合法權益，也不得無故拒不履行政府應當承擔的義務。

（五）嚴格合同備案、歸檔制度。以政府作為一方當事人簽訂的合同，承辦部門應于合同簽訂后5日內將正式合同文本一份報送政府法制機構，由法制機構統一登記、匯總、保存；政府工作部門也應指定內設科室負責本部門及其派出機構、下屬單位政府合同的登記、匯總、保存工作。

建立合同歸檔制度，合同訂立、履行過程中取得的下列材料，合同承辦機構應當及時予以編號、登記、保管；符合歸檔條件的，移交檔案部門：合同正式文本、補充合同；合同對方當事人主體資格、資信狀況、履約能力等材料；合同談判、協商材料；合同訂立的依據、批準文件；法律審查意見；合同糾紛處理過程中形成的材料；其他需要歸檔的材料。

（六）強化法律責任。合同承辦機構或審核監管部門違反規定，造成損害政府形象或導致經濟損失的，由監察機關依法追究行政責任；造成經濟損失的，依法由責任單位賠償并向責任人追償；涉嫌犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。如：在合同簽訂、履行過程中收受錢財、物品等賄賂，與他人惡意串通，損害政府利益；在合同簽訂、履行過程中玩忽職守、濫用職權、超越職權，導致政府遭受較大經濟損失；未妥善保管政府合同資料、檔案材料，導致政府遭受較大經濟損失；其他因故意或過失應當追究責任的情況。

結語：政府合同管理復雜，且專業性較強，但政府合同管理是法治政府建設中一項重要工作，不可忽視。筆者根據實踐經驗，提出加強政府合同管理的幾項措施，以期對政府合同管理者有所裨益。