水庫移民安置的相關問題研究

覃慶月

摘 要：本文筆者多年從事水庫移民安置規劃設計工作，對水庫移民規劃設計積累了一定的經驗，本文首先討論了水庫移民安置的主要方式，進而探討了移民安置的目標、容量、人力資源和心理效應，論文是筆者查閱了大量的資料并結合多個工程的實施情況得到的理論升華，相信對從事相關工作的同行能有所裨益。

關鍵詞：水庫 移民安置 環境容量 心理效應

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）08（a）-0202-02

1 水庫移民安置主要方式分析

移民問題是當前水利水電工程比較突出的問題，移民是否得到妥善的安置對水利水電工程的正常運轉以及庫區社會的穩定產生很大的影響。在移民安置過程中，安置方式的選擇是個不容忽視的問題。不同的安置方式會產生不同的社會、經濟和生態效應，這已從我國水庫移民安置的實踐中得到印證。新中國成立以來，興建各類大壩8.6萬余座，據資料顯示，截止2006年6月底，全國大中型水庫移民現狀人口2500多萬人，很大部分的移民安置情況不盡人意，這部分移民缺乏生產發展的土地條件，致使部分移民反復多次遷移，乃至成為當地社會不安定的重要巴素。如某大型水利工程，對移民安置工作的復雜性缺乏足夠的認識，過高地估計了庫區就地就近安置移民的土地容量以及城鎮化和非農化吸納農村移民的能力。一些辦理了遷移手續的移民仍在耕種原有的土地，并沒有遷移到安置區安家落戶、發展生產。大部分招工進廠的農村移民處于失業狀態，使后續移民安置工作難以順利進行下去。所有這些問題的出現，除了特定的不利于移民安置的地理環境、經濟背景因素影響外，對移民安置方式缺乏全面深入的分析和比較，也是主要原因之一。

移民安置方式按安置途徑劃分，可分為農業安置、農轉非安置和兼業安置三大類；按遷移距離劃分，可分為就近后靠安置、近遷安置和遠遷安置；按安置形式劃分，可分為分散安置和集中安置；按組織形式劃分，可分為政府統籌安置和自主安置。上述各種安置方式在內容上可能是相互交織的。（圖1）

1.1 按安置途徑

（1）農業安置。

農業安置又稱依土安置，是指農村移民搬遷之后，每個移民仍可得到一份農業生產用地，以土地為基本的生活安置條件，在此基礎上以傳統農業為主，并通過開發和利用安置地的自然資源，大力發展種植業、水產養殖業、畜牧業等，亦可兼事二、三產業的安置方式。這種安置的好處是可進可退、移民安置費用較低等，符合移民工作中的風險最小原則、最大相似性原則和最大社會安全感原則。農業安置模式適合于社會經濟發展水平不高，商品經濟不是很發達的移民安置區，其實施的必要前提是在一定區域范圍內能夠籌措到適量的可利用的土地，以安置被征地的農民。根據我國社會經濟狀況、自然條件、勞動力素質、市場化程度等諸方面因素，農業安置模式是庫區移民安置所采取的最為典型的傳統安置方式。對于那些無一技之長，離開土地生活沒有保障的移民，可實行土地安置，使他們各有其地，滿足了根本需要，解決了后顧之憂。

（2）農轉非安置。

農轉非安置指移民根據自身的勞動技能和客觀環境，放棄土地承包經營權，安置后不占用農業用地，不再從事農業生產，而主要從事非農產業發展生產，政府發給一定的經濟補償費和提供相應政策支持的安置方式。這種安置方式的好處是可以緩解土地資源緊張的矛盾。是庫區移民安置中不可缺少的一種主要安置方式。

（3）兼業安置。

兼業安置指在土地相對緊張，區位條件較好，就業機會相對較多的情況下，在保證移民基本的土地后，移民家庭在不完全脫離農業的條件下，同時從事非農業生產活動，以獲取更多收入的安置方式。此方式適合環境容量狹小，非農業較發達的安置區。

1.2 按遷移距離

（l）后靠安置。

就近后靠安置指在淹沒線上通過調整、開發土地和礦產等資源，對移民實行就地安置的一種方式。就地后靠，基本上在本村安置，生存環境和社會環境變化不大，傳統的業緣關系，保持完整，地緣關系屬內部調整，因而，傳統的社會關系、生產方式和生活方式保持得相對完好，容易為移民所接受，有利于移民生產生活的平穩過渡和社會穩定。這種安置方式具有“好管理、省投資、損耗少、易安置”的優點，但必須以有充足的土地資源為基礎。

（2）異地安置。

異地安置根據搬遷距離又可劃分為異地近遷安置和異地遠遷安置兩種。

①異地近遷安置：異地近遷安置指將移民在本鄉或本縣內進行安置的一種方式。異地近遷安置距離遷出地較近，在本縣內的鄰近鄉鎮或村或鄰村，社會環境變化不大，移民生產、生活方式及風俗習慣大體不變，比較容易接受。但此方式也受土地資源條件的限制。②異地遠遷安置：異地遠遷安置，一般指移民離開本縣，在本省市甚至外省市安置的一種方式。異地遠遷安置使移民到一個全新的環境中生活，地理條件、氣候條件、生活方式、風俗習慣、宗教信仰、文化等方面發生很大變化，對移民會造成很大的影響和震撼，可能會發生各種矛盾和沖突。遠遷安置應盡量將安置點選在經濟條件較好、交通便利、可開發資源充足且環境容量相對寬裕的地方。

1.3 按安置形式

（l）集中安置。

集中安置是指集中建立移民居民點和居住點，統一布局的搬遷方式。搬遷之后，形成行政村或村民小組，獨納入當地行政村統一管理。由于集中安置使得原來的村、組建制基本不變，原有社會關系網絡基本得以保持，社區文化環境基本相似，有利于移民心理上的穩定和遷移安置的順利進行；基層生產組織不變，有利于發揮組織管理作用；移民可以盡快在安置區安定生活、開展生產；可以降低安置成本；有利于農村的小城鎮建設；有利于公共設施的充分利用。但集中安置要求安置區必須有豐富的土地資源，能夠調整出成片的土地或有成片的土地可供開墾，而且集中安置加大了移民與安置地區居民社會整合的難度。

（2）分散安置。

分散安置又稱插花安置，指將移民按戶分散安置到安置區原有的村、組中，而且每個村、組安置的移民戶數較少，不再建立獨立建制的村或組。分散安置對于移民來說，前期可能有不安全感，心理壓力大等，容易使適應能力差的移民感到孤獨，從而增加在社會整合期間的痛苦。但實踐證明這種方式有利于外遷移民盡快融入當地社會。同時可以利用安置區村集體的機動地安置移民，不必改變原有土地承包關系；可以利用現有基礎設施，減少建設成本；移民可購置閑置房，節約建房費用與建房用地，縮短安置時間。

1.4 按組織形式

（l）政府統籌安置。

政府統籌安置是由政府統一組織安排實施移民安置，這是目前我國絕大部分水庫工程實施移民安置的主要辦法，即從水庫建設主管部門至庫區地方各級政府成立移民工作部門負責安排實施移民工作。

（2）自主安置。

自主安置是移民在獲取淹沒損失的一次性補償費、搬遷損失費和其他補助費后，自謀就業門路和自找生活安置去處的一種辦法。這種安置辦法，政府承擔的工作最少，最為省事，但是為保證安置效果，政府要認真考察移民自找門路、自謀職業的能力。

2 移民安置目標

《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》規定“國家實行開發性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平”。《水電工程農村移民安置規劃設計規范》中規定“規劃目標應本著移民安置后使其生活水平達到或超出原水平的原則，根據移民原有生活水平及收入構成，結合安置區的資源情況及其開發條件和社會經濟發展規劃，具體分析擬定”。由此，可以看出，使移民逐步達到或超過原有生產生活水平是移民安置的目標。

水庫移民安置規劃目標的確定是比較復雜的問題，規劃目標過低，國家法規規定的移民安置目標難以實現，安置問題難以妥善解決；規劃目標過高，會導致水庫移民及工程總投資加大，建設單位難以承受，也不盡合理。根據有關水庫移民安置的國家法律、法規與方針政策和經濟發展的一般規律與要求，移民安置規劃目標應滿足：一是移民搬遷安置后的生產生活水平與搬遷前的生產生活水平基本保持一致；二是移民生產生活發展的速度，不低于安置區當地居民的平均發展速度。第一條目標是防止移民搬遷安置后生產生活水平發生大幅度降低。按照動態、發展的觀點，如果沒有興建水利水電工程，移民可以繼續在原有的自然與社會環境中生存和發展，其生產生活水平也將不斷提高。因此，確定規劃目標時，應按庫區正常情況下的經濟發展速度，預測規劃水平年移民的人均生產生活水平，并以此作為移民搬遷后的規劃目標。第二條目標將安置區原居民的社會經濟發展目標作為移民規劃目標的參照點，以移民與非移民的較大協調值作為移民系統規劃的目標，防止移民與當地居民的差距越拉越大，有助于實現安置區的長治久安，移民與原居民安居樂業，共同發展，使移民真正融入安置區居民中。

3 移民環境容量

移民環境容量是指在一定的范圍和時期內，按照擬定的規劃目標和安置標準，通過對區域自然資源的綜合開發利用后，并保持自然生態良性循環及在一定環境質量的前提下，該區域經濟所能吸收并能持續供養的具有一定生活水平的移民數量。這一定義體現了人與資源共存的核心內容。這里的“持續”表示移民的生存和發展是永遠存在的，即是動態研究移民經濟容量。因此，“經濟”和“持續”揭示了移民環境容量研究人口— 資源—環境三者協調發展的關系，也只有移民安置區人口— 資源— 環境三者協調發展才能使移民生存發展和長治久安，即可持續發展。當庫區人多地少、耕地后備資源缺乏，土地安置容量不足以安置移民時，就要考慮非土地安置容量，若二者加起來也不足以安置移民時，就不得不考慮外遷。而外遷也面臨同樣的問題。

4 移民人力資源

我國水庫移民人力資源的普遍特點是：第一，庫區移民的文化水平普遍較低，勞動力素質較差；第二，移民企業職工素質低，技術人才、經營管理人才缺乏，跟不上時代步伐。移民承擔風險和自力發展經濟的能力低，很大程度上限制了非農業安置模式。對那些無一技之長、生產謀生技能差的移民，土地是他們賴以生存的根本，依土安置是最有效的安置模式。通過農業科技培訓，可以使他們在農業結構調整和發展大農業上有所作為。但也有部分庫區農村移民在自己的家鄉從事商業、服務業等行業，并不是傳統意義上的農民，生產經營和謀生技能強，離開土地照樣能維持生活，對這些移民制定安置方案時，就要考慮結合二、三產業加以安置。通過系統培訓，他們完全有可能融入地區工商貿產業和城市化發展進程之中。因此，要通過規劃，把具有專長的勞動者，采取多種途徑進行合理安置和利用，做到人盡其才，量才而用。

5 移民心理效應

移民心態是移民由于移民這一事件而引發的移民的心理反應或心理態勢。研究移民心理狀態的意義在于，可以運用影響移民心態的有效方法和手段，調節移民心理狀態，更好地保證移民安置的正常實施。通過掌握移民心理狀態，做好移民思想工作，提高移民安置的效率和質量，提高移民和移民工作者的心理承受能力。一方面要爭取移民的支持；另一方面，對移民工作者來說，要使他們理解，移民所產生的各種心理狀態及其變化是必然的，有原因的，也是可以轉化的。不能一遇到困難和問題就指責移民覺悟太低，思想認識問題太多，甚至對移民工作知難而退。水庫移民的結果是打亂了移民在長期生產、生活過程中形成的人與人、人與自然環境、人與社會環境之間的政治、經濟、生活關系及風俗習慣，因此，在整個移民過程中，移民的心理活動也是多種多樣、錯綜復雜的。

（1）抗拒心理。

抗拒心理是移民與國家計劃移民或安置相對立、相抵觸的一種心理狀態。如國家要求搬遷時，移民不去指定的安置地點、不按時搬遷；安置區居民抗拒抵觸外來移民遷入等。產生此類心理的原因是多方面的，比如，移民安置規劃是否科學合理，移民對搬遷的認識狀況如何，安置地的條件是否適宜。產生這種抗拒心理的移民總數雖然不多，但其影響比較大，必須加以引導和幫助，以防形成“導火線”，造成“爆炸”性局面。比如：加大宣傳力度，切實落實國家水庫移民相關政策，想移民之所想，急移民之所急，認真完成實物指標調查，廣泛走訪聽取遷出、遷入區人民意見，做出科學合理的移民安置規劃以及安置補償措施，保障遷出、遷入區人民合法權益。

（2）逆反心理。

逆反心理主要是指移民對國家所確定的某些政策，或者是對移民工作者所提出的要求等產生觀念上、認識上的差距，因而逆反心理是由于各種不同的外部刺激和內部因素所決定的。如即使安置區的地理環境、生產生活條件好于遷出區，移民心理上也總是有一種“金窩銀窩不如自己的草窩”的感覺。

（3）攀比心理。

由于移民是一次傷筋動骨的過程，移民的失與得都比較多，因此，移民的得失之間、移民之間、移民安置區之間會不可避免地形成一種攀比心理。攀比心理常使移民產生錯誤的認識。如由于主觀努力的程度不同，移民之間安置后的生產生活水平可能產生差異，有些移民就可能把原因歸咎于安置條件差，而忽視從自身方面找原因。

（4）失衡心理。

人的心理平衡是相對的，不平衡是絕對的。在外界刺激強度過大的情況下，這種失衡心理表現就比較突出。如初定安置去向或剛到安置區時，移民往往感到一團糟，無所適從，甚至感到恐懼，或者因某種原因產生不滿和憤怒等。

（5）矛盾心理。

水庫移民的矛盾心理主要表現在三個方面：一是移與不移的矛盾。在移民安置初期，移民常感到，不移，國家要求必須服從，移，卻是故土難離。少數人不能正確處理這種矛盾，就不可避免地產生心理失衡甚至抗拒心理。二是獨立性與依賴性的矛盾。在非自愿移民過程中政府往往起著主導作用，也由于移民對宣傳工作中“移民是政府行為”的偏頗理解，許多移民產生了對政府的過分依賴心理。三是優越感與自卑感的矛盾心理。移民為國家作出了貢獻，移民常有一種光榮感。但移民在新的區域安置，人地兩生，困難重重，也往往存在一種自卑感。這種自卑感與優越感往往是交織在一起的。

6 結語

移民安置方式的選擇是個不容忽視的問題，本文從當前移民安置中出現的問題出發，探討了移民安置中應該關注的幾個方面，后續筆者將結合自己的工作，對移民安置中出現的問題進行深入的調查與解析，為完善移民安置制度和條例提供決策依據。

參考文獻

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