社會治理體系創新的南京探索

許益軍　李義波

南京作為東部沿海地區的特大型城市，近年來，在率先基本實現現代化的目標引領下，高標準謀劃社會建設，大力度推進社會治理創新，積累了一系列具有現代都市特點的社會治理經驗，初步形成了具有南京特色的現代社會治理體系，對進一步探索與深化社會治理體系建設具有借鑒意義。

一、構建“四位一體”的社會治理體系架構

民生導向的社會治理理念。首先，凸顯“民意為大、民生為本”社會治理理念。將市民滿意度作為評判政府社會治理成效的首要標準。南京在全國率先推進服務型政府建設，從2001年開始啟動“萬人評議機關”活動并持續至今。建設幸福都市，把老百姓幸福感、滿意度作為幸福都市考核評價指標重要內容，占整體權重40%。2008年開始，市級機關電視公開直播述職述廉，建立民意評價長效機制。暢通民意表達渠道，開通“12345”政府服務熱線并于2013年榮獲“全國加強和創新社會管理最佳案例”。成立由人大代表、政協委員以及群眾代表組成的民情志愿服務隊，深入了解民意訴求，及時反饋政策反響，反映社會熱點問題。2012年制定出臺民生十大體系，圍繞民生“五有”目標，著力構建現代公共服務體系。出臺《關于加快電子政務建設構建權力陽光運行機制的意見》，編制《南京市行政職權目錄》，構建行政權力陽光運行機制，全力推進“陽光政務”、“透明政府”建設。其次，堅持“富民、便民、安民”社會治理價值導向。圍繞增加城鄉居民工資性、經營性、財產險、轉移性收入，制定城鄉居民收入雙倍增計劃，全面實施富民工程188項政策，全力落實科技創業創新“1+8”、“科技九條”、“創業七策”、工資集體協商等項政策，努力增加城鄉居民收入。圍繞加快推進基本公共服務均等化，加快學校、醫院等社會事業項目建設。打造“10分鐘社區服務圈”，南京被首批命名為“全國社區建設示范市”，玄武區、白下區、秦淮區、建鄴區、鼓樓區先后成為全國社區建設示范區。推進“1+X”便民服務中心建設，在2萬人以上的特大型社區實行“一居多站”，為社區居民提供“全天候”、“零距離”服務。深入開展“平安南京”創新系列活動，“社區六進”、“檢務直通車”、“法律援助社區行”、“五有五無”社區（村）創建等活動已見成效，率先在全國推行技防設施網絡建設，率先建設覆蓋基層大調解體系，社會矛盾糾紛調處成功率連續四年位居全省第一，公眾安全感明顯提高。

多元共治的社會治理主體。首先，社區民主自治不斷發展。2009年，南京全面實行社區居委會民主直選，全面建立社區“當家人”民主直選制度。原下關區東井亭社區居民民主聽證會、閱江樓街道社區自治協會、原白下區瑞金新村社區論壇、鼓樓區工人新村社區議事園等社區民主治理特色鮮明，社區用群眾自治填補物業管理空白。農村社區建立村務公開電子信息平臺，農民參與村民自治特別是參與民主選舉積極性逐年高漲。其次，政社協同治理不斷推進。啟動綜合改革工程，明確要求“發揮群團組織橋梁樞紐作用，市政府工作部門簡政放權、向群團組織轉移事務”，制訂《南京市政府購買公共服務的意見》及“指導目錄”系列政策，加快建立政府購買公共服務機制。圍繞推進社會公共服務與社會公益組織有效對接，研究制定促進南京公益事業發展的意見；探索實行社會組織備案制，推進社會組織快速發展。圍繞發揮各類企業在管理服務中的作用，制訂企業履行社會責任評價標準。最后，“社工+義工”的社會動員和服務聯動模式初步形成。建立了一支職業化、專業化、公益化的社區工作者隊伍。2007年起，按每300戶配1人的標準選配社區工作者，每社區不少于6人。全市配置社工近萬名，其中6個主城區平均每社區專職社工10人，每社區至少1名大學生社工、1名社會工作師或助理社會工作師。

全域覆蓋的社會治理機制。首先，構建和完善多層次社會治理方式。完善小區防范設施、落實夜間巡防力量、提高居民自防意識、加大破案打擊力度綜合施策，在治本上下功夫，確保每年有效解決一批影響群眾安全感的突出問題。全面落實特殊人群服務管理措施，探索政府主導、部門負責、社會參與的特殊人群服務管理新路子。健全公共安全建設體系。推進城鄉一體化、時空化巡防機制建設，加強經濟適用房、農民復建房、城鄉接合部小區治安防范薄弱地區的防控工作。扎實開展迎“青奧”安全生產、食品藥品安全、信訪維穩、行政執法200天專項整治行動。其次，“網格化”和“扁平化”實現全域覆蓋。全面推行“網格化”和“一委一居一站一辦”服務管理模式，覆蓋率城市社區達100%、農村社區達96%。棲霞區仙林街道率先探索建立“網格化”服務管理模式，“人往格中去，事在網中辦，服務零距離”，被評為全國社會建設示范典型。2011年6月，南京市下發《關于推進一委一居（村）一站一辦建設和“扁平化”社區管理工作的意見》，在全市建立“一委一居一站一辦”社區組織架構，構建起社區黨組織領導、社區居委會依法自治、社區管理站承接公共服務、社區綜治辦負責綜治維穩工作的社區管理格局。

機制完善的社會治理保障。首先，推動法治化保障。制定《南京市法治政府建設行動計劃》，將實施法治建設工程、爭創全省法治城市創建績效首位市確立為經濟社會發展重要發展戰略；將法治建設工程與綜合改革工程、黨建創新工程并列為“十二五”時期“三大重點工程”；全面實施“八大法治保障”、開展“六項提升行動”，努力為率先基本實現現代化創造良好法治環境；把法治建設納入黨政領導干部政績考核，納入區縣和部門經濟社會發展目標考核，納入鎮街分類考核。其次，實現信息化支撐。運用數字化、信息化現代技術手段，不斷推動社會管理體制機制、方法載體、手段途徑的改革創新，啟動“智慧社區”、“智慧城管”、“智慧醫療”、“數字管網”等系列項目，推進城市管理智能化與信息化建設。自2002年起，全力構建網絡綜合辦公平臺、電子監察平臺和網絡監督平臺。2006年，在全國率先研發應用案件管理信息系統，積極構建網上信訪舉報受理機制，建立政風行風熱線媒體聯動機制。2011年開發“e路陽光”建設工程網上招投標平臺，啟動以“兩卡一中心”為基礎的智慧城市建設。最后，完善標準化管理。在全國較早啟動和諧社區標準化工作。玄武區鎖金村街道首創和諧社區千分評價體系，在全國產生較大影響并得到民政部充分肯定。原白下區率先在全省推出“和諧社區建設評價總則”，率先于全國制訂實施“和諧社區建設評估指標體系”，率先制訂出臺《和諧社區基本標準》。endprint

二、推動社會治理方式方法“四大轉變”

實現治理理念由“管控為主”向“服務為主”轉變。傳統的城市治理模式是一種政府主導的行政化模式，突出特點是“管控為主”，目的是便于自身管理和控制。政府運用其掌握的行政資源，包打天下，包攬一切，通過行政手段，動用行政人員，管理和治理城市。在這種傳統社會管理思維及模式下，城市社會的運轉由政府主導推動，公共服務提供的內容與方式往往由政府單方面決定甚至強制性實施。隨著城市越來越異質化，居民的意愿訴求也越來越變得差異化，政府統攬一切的治理方式已經變得不合時宜了。傳統社會管理理念下的官本位、政府本位、權力本位，必須向民本位、社會本位、權利本位的現代社會治理理念轉變。南京市社會治理體系創新的重要特點，就在于它充分體現和貫徹了民本導向與現代服務型政府理念，通過有效的方式與手段，主動回應和滿足群眾最關心、最直接、最現實的利益訴求，扎扎實實做到扣民生之本、解民生之急、排民生之憂。

實現治理方式由“粗放機械”向“精細整合”轉變。當前城市基層管理的一個明顯特點是“街居體制”，在管理流程上，街居體制主要接受上級黨委政府和部門的指令，社會治理的快捷性、針對性與有效性明顯不足。伴隨著城鎮化快速推進，新建社區規模普遍較大和管理半徑過大，當前情況下街居體制的局限性和不足進一步凸顯，社會治理方式上的“粗放”和“分散”特征一覽無遺。南京社會治理體系創新針對街居體制之不足，著力打造精明政府，科學規劃、科學行事，反對庸懶散，不斷提升行政執行力，增強對外部環境的回應性，率先提出和推廣“網格”管理，將社會治理的神經末梢伸進社會最基層。同時，搭建整體性政府框架，借用組織流程再造思想，推動機構整合，打破政府信息資源開發的孤島狀態，通過網絡信息技術的運用和行政業務流程再造的有機結合，推動服務與溝通渠道的整合。

實現治理資源由“單一分散”向“上下貫通”轉變。長期以來，基層社會管理的主體與資源主要為基層黨委政府，而且這種單一的資源由于條塊分割使得基層黨委政府在面對群眾日益復雜多樣的訴求時顯得力不從心甚至有時無能為力。要基本實現城市社會治理的綜合效益最大化，必須形成治理資源上下貫通、政社聯動的局面。一方面，要整合條塊資源。充分調動相關單位和職能部門積極參與和支持社會管理工作，充分整合公安、人防、計生、民政、社保等多部門的信息資源，實現信息共用共享，建立起覆蓋人口計生、政法綜治、社會事務、城市管理、信訪維穩、文明創建、醫療衛生等方面的基礎信息庫。另一方面，也要整合社會資源。充分發揮南京市社會組織資源豐富、社會公眾素質較高的特有優勢。南京目前共有各類社區民間組織近2萬個，是全國同類城市中社區民間組織數量最多的城市。市民積極參與志愿者活動，以“志愿服務我先行”、“美化金陵大家行”、“文明執法社區行”、“城市治理監督行”等特色化途徑，有效優化治理資源。

實現治理機制由“職責難分”向“完善機制”轉變。傳統的社會管理，由于職責不明、機制不全、考核不清，導致基層干部在進行社會管理、開展群眾工作過程中存在被動應付、放任自流的現象，或者出現簡單化、表面化的傾向。健全與完善社會管理、群眾工作的運行機制是創新社會治理體系的重中之重。南京社會治理體系創新，始終把體制創新、制度建設作為加強社會管理的根本動力與基本保障，通過加強規范化、法制化、制度化建設，著力解決社會建設與管理中的一些基礎性、普遍性、根本性問題。2010年3月，南京在全國同類城市率先成立了社會建設工作機構，是全國最早成立社會建設工作委員會的城市之一，南京市建鄴區按照“大部制”改革思路，在全國率先成立了社會管理服務局。強化督查考核機制是南京推進社會管理工作的重要手段。建立一套科學描述全市推進民生現代化與社會現代化的工作指標體系，并將其融入率先基本實現現代化的指標體系中，把社會管理創新作為評價地區發展水平和領導干部政績的重要內容，實行部署、推進、考核三同步。圍繞考核指標體系、考核評價方法和考核評價機制，區別對待不同地區、不同部門、不同單位的實際情況，把社會治理創新工作任務逐一分解落實到相關部門、單位，建立督查制度，強化責任追究，確保目標任務按節點推進、按責任落實，初步形成了黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會治理格局。

三、實現社會治理目標追求“三個最大限度”

最大限度夯實了基層基礎。社區是各類群體聚集點、各種利益交匯點和各種矛盾聚焦點。南京始終把加強社區管理作為創新社會治理的基本方向，堅持工作重心下移、工作力量下沉，推動服務觸角向基層延伸，打牢基層工作基礎，探索創新街道和基層社區的工作體系，形成以夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作為主要內容的基層基礎工作新格局。出臺《南京社會建設網格化服務管理工作指南》，基本實現街鎮網格化工作全覆蓋。受理各類矛盾糾紛6.2萬余件，調處成功率達95%以上，城市居民小區、農村居民戶技防入戶率分別達到76.1%、55.6%。全市社會組織總數達2萬家，登記注冊的社會組織黨組織組建率達75%。推進街道五個中心等“優街強居”改革探索。社區民主直選制度的直選面占社區居委會總數99%，是全國直選面最大、直選社區數最多的城市，農民參與村民自治和民主選舉積極性高漲，2010年南京市村委會換屆選舉，民主直選面100%，“海選”比率80%以上。

最大限度促進了社會和諧。努力解決民生難題。充分利用人民信訪、市長信箱、網絡在線、市民論壇和民意調查等形式，開展駐點調研、“聯系市民、服務百姓”、“四解四促”、“百企走訪”、“牽手行動”等活動，廣泛收集社情民意、督促民生難題解決。圍繞群眾關心的食住行等民生難題，率先在全國同類城市中實現養老、醫療保險制度的全覆蓋，率先在全國全面實施將1983年以來52萬被征地農民納入城市社會保障政策，率先在全國實施“幼兒助學券”制度，率先在全國建立最低生活保障等18項社會保障標準的聯動調整機制，率先在全國建立投資項目就業評估制度，實施老人和殘疾人免費乘車等政策。健全矛盾糾紛化解體系。2004年開始，健全和完善矛盾糾紛“大排查、大調解”機制，構建全領域覆蓋、全過程跟蹤、多方力量參與的“大調解”工作網絡，推廣“7+1”社會矛盾調解工作法。《有請當事人》人民調解委員會與地方調解組織聯動聯調，開創全國城市電視臺和省內電視調解節目先河。“12345”服務熱線及時解決了群眾的大批民生難題和矛盾。組建市10個矛盾糾紛專項協調小組，積極推進大調解中心實體化運作，在街鎮建立“為民服務信訪代理中心”、居村設立代理點，大型小區設立綜治調解“社區服務站”，社會矛盾糾紛調處成功率連續四年位居全省第一。endprint

最大限度激發了社會活力。全面調動市和區縣（園區）兩個方面的積極性。通過兩輪綜合改革，解決好政府宏觀統籌與微觀放權都不夠到位的突出問題，做強經濟主體、做活基層一線、做大發展空間、做優管理體系。進一步厘清市與區縣的關系，實現決策、執行、監督的科學分置和有機統一。市里把工作重點放在決策、監督上，區縣把工作重點放在執行上，把宏觀管理權留在市里，把具體管理權限下放給區縣，切實激發區縣（園區）發展活力，切實發揮好區縣（園區）干部群眾的積極性、主動性和創造性，促進區縣（園區）大發展。基層社會服務管理創新活躍。建鄴區加快“宜居幸福圈”建設，在全市率先調整、取消街道經濟管理職能，增強街道公共服務和社會管理能力，沙洲街道打造“樂立方民生服務幸福圈”，構建多元化、立體式、全方位、零距離服務體系。棲霞區仙林街道“網格連心、服務為先、多元聯動、協同發展”的網格化服務管理模式將街道、社區工作人員下沉到最基層，調動了區域內包括機關、企事業單位、居民等各類主體參與社會服務管理的積極性。鼓樓區大力推進公共服務外包，建立市場化運作、契約化管理、企業化經營和多元化評價等公共服務外包運行機制。玄武區鎖金村街道開展“五個中心”建設，增強了街道社區基層的公共服務能力。社會力量已成為社會治理重要組成部分。近年來社會組織獲得較快加大發展，在組織總量、組織備案注冊比例、組織年增長率等方面，高居全國副省級城市首位。志愿服務也得到較大發展，目前南京已有注冊志愿者128萬人，志愿服務團隊近萬個。成立南京市志愿者協會和南京市城市治理志愿者協會，創辦南京市志愿服務網，專門頒布《南京市志愿服務條例》，2013年的亞青會，已經充分展示了南京市志愿者的風采。

總之，建設現代社會治理體系是一項新任務，也是一項重大民生工程，南京市立足于東部地區特大型城市的發展特點，在率先實現基本現代化的歷史進程中，積極探索，大膽創新，初步形成了一些實踐經驗，這對進一步推進其他地區的實踐探索具有一定啟示意義。同時，現代社會治理體系建設也是一個長期漸進的過程，在此過程中，需要邊實踐邊總結，有些初步經驗還需要再放到實踐中去進一步檢驗，有些經驗在一個地方有效，在別的地方還不一定有效或者效果可能會打折扣，這就需要我們在中央精神指引下，大膽探索，積極創新，相互借鑒，不斷開創社會治理體系理論與實踐工作的新局面。

（許益軍：南京市社會科學院社會發展研究所研究員，博士；李義波：南京市社會科學院社會發展研究所副教授、博士）

責任編輯：黃 杰endprint