以改革共識推進省直管縣體制改革

賈博

十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：優化行政區劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革。一般認為，選擇縣級而非更高層級作為行政層級改革的突破口，是因為縣級沖擊較小，有利于避免高層意見分歧，容易形成改革共識。但是，從省直管縣試點縣（市）改革進展情況來看，由于長期的管理慣性、利益需求結構不一致、配套改革不到位等種種因素的影響，并沒有形成預期的改革共識。而改革共識的不足，成為影響省直管縣體制改革進程的重要因素之一。因此，迫切需要以多種方式和途徑，進一步消弭分歧，尋求最大公約數，凝聚、深化和保障改革共識，推進省直管縣體制改革向縱深方向發展。

一、以公共價值凝聚改革共識

公共價值是政府存在的基礎，也是政府應當堅持的基本理念。十八屆三中全會將行政體制改革放在全面深化改革的總體布局中謀劃，從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度強調“有效的政府治理”。這些要求既體現了政府理念的轉變，也構成了深化省直管縣體制改革的公共價值空間。行政改革實質上就是政府在具體的行政實踐中，以戰略眼光和創新思維主動進行積極的思考和行動，通過持續的創新，使自身行為與公共治理環境的變化相適應，積極回應和滿足公民的期望和訴求，引導和構建公共價值觀的過程。以公共價值凝聚改革共識是深化省直管縣體制改革面臨的重大理論和現實問題，不能以簡化的技術改進替代這項改革應有的價值構建。特別是，如果不同利益群體在具體的改革措施方面容易產生分歧，那么更應當以公共價值凝聚改革共識。因此，省直管縣體制改革既需要關注改革的技術措施，如下放哪些管理權限、下放的程度如何，縣（市）級政府如何在上級政府的有效監督下創造性地開展工作等，更應當發揮公共價值的引領和指導作用。

省直管縣體制改革的公共價值結構體現為四個方面。一是政治層面。省直管縣體制改革使縣級政府擁有更多、更有保障的自主決策權，縣級政府在權力運行過程中，應當保證縣域內公民的各項合法權益，更加注重民意，鼓勵公民對身邊事物直接發表意見，努力實現有序的和有效的政治參與，逐步提高決策的科學化、民主化水平，使決策更加體現民意、切合縣情。縣級政府應提高執行力，糾正執行過程中的變相執行、扭曲執行和牟利執行，將上級政府的改革政策執行到位。二是管理層面。與中央和省級政府相比，縣級政府有更了解公民需求的信息優勢。通過放權和分權改革，縣級政府應當能夠更好地發揮貼近基層的優勢，優化公共服務結構，提高公共服務水平，實現從權力本位向權利本位轉變，從管制型向服務型轉變，從政府單中心治理向多中心治理轉變。三是行政層面。省直管縣體制改革調整了地方政府的管理層級、擴大了地方政府的權力，縣級政府擁有更多自主權的同時意味著必須擔負起更大的責任，必須致力于推進制度創新，提高權力運行的透明度，降低行政成本，提高政府機關效能，提升政府治理能力。四是倫理層面。省直管縣體制改革需要在合理的行政倫理規范下運行，這就要求加強倫理管理。政府公務員應努力提高在新的制度環境中的工作積極性和主動性，防止和避免濫用公共權力、弱化公共責任、謀求個人私利等問題。

二、以理論研究深化改革共識

理論上的清醒，有利于行動上的堅定。省直管縣體制改革的理論研究不僅需要對現實問題和改革舉措的關切和回應，更應當以研究成果形成、凝聚和深化改革共識，并在此基礎上形成強大的思想動力，推進和深化改革。從省直管縣體制改革逐漸步入深水區以及深化改革共識的現實需要出發，應當加強兩個方面的理論研究，并將理論研究的成果及時轉化為改革動力和改革共識，推進改革向縱深發展。

第一，省直管縣體制改革動力機制的創新。省直管縣體制改革是行政體制改革重要的組成部分，兩者顯然在深化改革的動力困境與動力機制創新方面有高度的一致性和相似性。目前，省直管縣體制改革的實踐探索仍然以政府層級改革為中心，相對封閉于縱向的政府機構內部，缺乏政府與外部主體間的職能調整和權力重新配置。省直管縣體制改革的理論研究不能僅停留在某些具體的改革措施方面，而應當加強和深化對動力機制創新的研究，著力調整和改變當前改革自上而下的單一動力源，積極調動省級、縣級政府和公民的積極性、主動性和創造性，激發自下而上的動力源，形成雙向互動的動力機制。為了更好地深化改革共識、突破改革的現實困境，需要加強研究三個重點問題。

一是如何將縣級政府回應公民需求和響應中央意志有效結合，改變現有的“依靠上級政府權威推動改革”的體制內改革的單一路徑，實現政府與公民和社會自治力量共同推進改革。二是如何實現開放式改革，尋找放權與分權的平衡。既將改革聚焦在政府間職能調整和權力重新配置，又能同時實現政府和社會、政府和市場、政府機構和黨群機構及事業單位等多元外部主體間職責權限的改革，發揮省直管縣體制改革輻射帶動和影響全局的作用，實現內部和外部治理結構的結合互動，從而進一步深化行政體制改革，形成有效的政府治理體系。三是如何實現省直管縣體制改革的民眾主導，改變現有的政府主導改革。應當形成制度化的表達渠道，讓更多專家的建議和公民的需求進入改革設計過程，讓公開的民意體現在省直管縣體制改革有關政策制定、執行和監督的過程，改變現有的“政府關起門來自己搞改革”。特別是在提升省直管縣（市）政府的執行力、監督其權力運行等方面應明確公民的評價主體地位、充分發揮公民的主體作用，在政府績效考核和干部選拔使用等方面加大公民評價的權重。

第二，省直管縣體制的運作管理改革。新形勢下深化行政改革的一個重大議題是，如何實現組織機構改革與運作管理改革雙管齊下、合理平衡。然而，在省直管縣體制改革的實踐和理論研究中，存在著重組織機構改革、輕運作管理改革的失衡現象。因此，應著眼于如何提高組織績效、改進政府履職方式、加強日常運行管理機制建設等方面，強化運作管理改革的相關理論研究，有效指導省、縣級政府注重和提升治理能力，將中央的改革政策執行到位，實現改革預期目標，取得改革預期成效。當前，著重需要研究兩個方面的制度建設。endprint

一是健全省直管縣體制改革進程中的權力運行和監督機制，實現對逐漸加大的縣級政府自主權力的有效監督和制約。一是信息共享機制。省直管縣體制改革既賦予縣級較大的自主權，也使得原有的政府縱向信息流動機制發生變化，這就必然引發各層級政府間信息互動關系結構的變化，也對政府政務公開、信息整合等方面提出了新的要求。構建信息共享機制不僅有利于推進信息公開、加強對政府權力運行的監督，更有利于緩解不同治理主體由于信息不對稱而引發的不平等地位，使資源共享、合作治理成為可能。這種新的信息共享機制既包含不同層級的政府之間，也包含黨政部門、群團組織間、政府與市場、社會等不同權力主體之間的信息共享。二是協調機制。省直管縣體制改革在地方政府行政權力重新配置的過程中，必然要對省、市、縣三級政府的責任和利益關系進行相應調整。在目前的改革實踐中，發揮主要協調作用的依然是基于人際情面的關系協調機制，無法有效地滿足改革的協調需求，不利于從根本上解決地方政府間責任、權力和利益的沖突現象，更不利于實現政府間的合作。而現有理論研究主要關注點是政府間的權力配置，相對忽略了基于責任、權力和利益關系的政府間協調和合作。因此，有必要從理論上深入研究地方政府責任、權力和利益關系變化的現實需求，并以此為出發點，構建法制化的協調機制。以法律的形式規定和限定各級地方政府及其職能部門的責任、權力和利益界限及其沖突解決方式，明確省、市、縣三級地方政府享有權力、職責范圍、履職規則、責任分擔等，逐步實現政府間關系協調的制度化、規范化和科學化。三是監督機制。省直管縣體制改革增強了縣權，在現有的試點方案中，對縣權的監督制約設計明顯不夠，既缺乏自上而下的制約設計，又缺乏自下而上的制約建設，也缺乏平級權力之間的制約機制。改革實踐中存在的問題迫切需要理論研究的回應和引領，對縣級政府的監督機制進行創新。既要加強對縣級政府決策和執行進行監督，更要強化、逐步整合行政系統外部監督權力構建起以人大為中心的體制性監督、紀檢監察專門監督、審計等特種監督相結合，層級監督與法律監督、社會監督與網絡監督相結合的復合型監督體系。[1]

二是建立事權和支出責任相適應的制度。實施省直管縣體制改革之后，在一定程度上強化了縣級政府之間的競爭。同時，縣級政府被賦予較大的自主權，可以結合本地實際情況謀劃發展。在事權和財權同時增加的情況下，明確縣級政府的公共支出責任是亟待解決的問題。有研究表明，在現有的政績考核指標驅動下，實施省直管縣體制改革并沒有改變原有的公共支出結構不合理的問題，大多數縣級政府傾向于加大基本建設等生產性公共服務的投入，而科技、教育、衛生和社保等服務性公共服務并沒有得到應有重視和相應改善。[2]這種現象既折射出公共價值的缺失，更凸顯了制度建設的缺位。因此，需要加強有關理論研究，明確哪些方面的公共支出是縣級政府的剛性責任及其在公共支出結構中所占比重的下限，嚴格規定此項指標的增長率與經濟發展、地方財政收入增長率之間的比值關系，限制基本建設、一般公共服務等公共支出的規模和比重，防止和避免縣級政府過于重視經濟發展的片面增長和過熱的投資沖動，逐步建立縣級政府事權與公共支出責任相適應的制度。

三、以法治思維保障改革共識

依法治國就是依照法律來治理國家，而不是依照個人意志和主張治理國家。這就要求國家的政治、經濟、社會各方面的活動應當依照法律進行，不能受任何個人意志的干預、阻礙或破壞。依法行政是依法治國的重要環節，要求各級政府及其工作人員嚴格依法取得行政權力、依照法定程序和范圍行使行政權力，依法承擔行政責任，其核心是以規范、優化的行政權力履行職能，從而真正做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。改革開放35年來，盡管政府管理逐步納入法治化、規范化軌道，各級政府及其工作人員依法行政的意識明顯增強，但仍然存在有法不依、執法不公、違法不究及某些領域腐敗問題易發多發等現象。這就需要我們“以法治權”，不僅行政權力的日常管理和運行離不開法治方式的規范，行政改革的過程更加需要法治思維的保障。

十八大報告強調指出：法治是治國理政的基本方式，應將法治思維有針對性地運用于“深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定”四個基本方面。這就提出了依法探索和推進省直管縣體制改革的要求，逐步實現政府間財權與事權關系的制度化、規范化和科學化，并使其遵循客觀的社會發展規律、經濟發展規律、政府管理規律，不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變，也不因政府的換屆而改變。同時，在省直管縣體制改革中可能會有這樣那樣的爭議，也需要我們以法治方式和法治思維保障改革共識、引領改革方向、規范改革程序、鞏固改革成果。以法治思維保障省直管縣體制改革共識，要做好兩個方面的工作。

第一，以法治思維主導改革共識。長期以來，調整政府間財權和事權的改革進程主要以政府的行政手段為主導，即通過政策和文件等進行權力的收放。選擇行政主導的方式源自管理慣性的推動，盡管具有權威性高、見效快的優勢，但也造成了權力調整的隨意、任意行為，不利于形成穩定、理性的心理預期和規范的政府行為。因此，深化省直管縣體制改革應從行政主導轉變為法治主導，避免和減少以往政府間權力配置的較大隨意性和變動性，尊重、遵守憲法和法律，以制度化、法定化的方式進行放權和分權改革，以法律原則規范地方政府合理的利益訴求，明確中央政府與地方政府間的責、權、利關系，敦促地方政府承擔應有的法律責任、公共責任。地方政府和領導干部在推行省直管縣體制改革的進程中，要尊重、維護和保護公民、法人以及其他社會組織的權利，漠視、蔑視甚至任意剝奪或侵犯其權利的思維方式和行為方式都是不可取的。領導干部在行使公共權力過程中，要以強烈的責任感和使命感，盡職盡責謀劃改革，全心全意增進公共利益，守土有責、不辱使命。無論是決策，還是執行，包括推動發展、深化改革在內，都應審視自身行為是否符合法律的規定和要求，包括行為的目的、權限、內容、手段、程序等是否合法，堅持按制度辦事，以法律治權，用制度管事管人管權。同時，必須對其權力行使和履職行為承擔相應的責任后果，做到有權必有責、用權受監督、失職必問責、違法必追究。地方政府和領導干部在省直管縣體制改革中，要重視公民的意見、建議和利益表達，協調不同利益群體的需求，避免刻意袒護個別利益群體，這是公平正義原則在政府改革過程中的具體體現。忽視民意、任意妄行的改革舉措，不是大膽創新而是缺乏法治思維的表現，既難以取信于民，也難以真正有效和長效。

第二，以法治思維形成改革共識。省直管縣體制改革處于關鍵的窗口期，在深化和推進改革的過程中，不可避免地存在這樣和那樣的爭議。需要以民主法治的方式把大多數人的意見集中起來，上升為法律，形成相對穩定的改革共識，既可以避免無休止的爭論錯過改革最佳時機，又可以減少“零打碎敲”和“亂改革、瞎折騰”的現象。堅持立“新法”與改“舊法”并重，對不符合經濟社會發展要求，與上位法相抵觸、不一致，或者相互之間不協調的行政法規、規章和規范性文件，要及時修改或者廢止，為推進省直管縣體制改革創造良好的法治環境。加強程序制度建設，細化政府執法流程，明確執法環節和步驟，保障程序公正和正義，同時，科學合理地細化、量化行政裁量權，完善適用規則，嚴格規范自由裁量權的行使范圍和程序，避免執法的隨意性，減少縣級政府隨意和任意的執行行為。加強人大及其常委會、政協和人民法院依法對縣級政府和職能部門的民主監督；拓寬群眾監督渠道，依法保障人民群眾監督政府的權利，鼓勵和重視輿論監督，支持新聞媒體對違法或者不當的行政行為進行曝光；在進一步完善行政性“硬”監督的基礎上，鼓勵來自非權力部門的、非行政性的各種“軟”監督，形成監督合力，改進監督效果。在問責方面，對地方政府在改革過程中因行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為造成公民利益受損等問題的，要依法追究有關責任人直至行政首長的責任，督促和約束行政機關及其工作人員嚴格依法行使權力、履行職責。

參考文獻：

[1]徐曉林，朱國偉.大部制治理結構優化的推進策略與支持機制[J].新華文摘，2013（23）：7-12.

[2]劉佳，吳建南，吳佳順.省直管縣改革對縣域公共物品供給的影響[J].經濟社會體制比較，2012（1）：35-45.

〔基金項目：本文為河南省軟科學項目“河南地方政府公共服務市場化問題研究”（項目編號142400410841）的階段性成果〕

（作者系中共河南省委黨校公共管理教研部副主任，副教授）

責任編輯：彭安玉endprint