創建新型代表工作機制 強化代表履職責任意識

□覃劍

人大工作探討

創建新型代表工作機制 強化代表履職責任意識

□覃劍

黨的十八屆三中全會明確提出要“在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度”等重要論述，為新形勢下扎實做好人大工作指明了方向。各級人大常委會應以此為契機，加快創建新型新代表工作機制，進一步規范代表履職秩序，強化代表履職責任意識，充分發揮代表在人民代表大會上的主體作用，為實現中華民族偉大復興的中國夢作出積極的努力。

厘清關系 明確職權

個別同志當選為人大代表后，不知道人大代表是一種國家職務，而是把它當作一種政治榮譽稱號，等同于勞動模范、英模人物、先進工作者，甚至認為人大代表無職無權，就是平時“開開會、劃劃圈，舉舉手、按按鈕，視察視察、發發議論”而已。要認清人大代表的地位和作用，就必須厘清憲法和法律賦予人大代表的職權是什么？一是弄清大會期間與閉會期間的職權關系。憲法和法律賦予人大代表在大會和閉會期間享有哪些權力作出了明確的規定，但是個別人大代表在依法履職時，分不清大會期間與閉會期間享有職權的界線，分不出大會與閉會期間之間的權力關系，致使在依法履職中出現了職權“越位”“錯位”的現象。憲法明確規定，人大代表在大會召開期間，享有出席人民代表大會會議權、審議權、提議案權、選舉權、質詢權、罷免權、表決權、提出建議批評和意見權、提議組織特定問題調查委員會、約見本級和下級有關國家機關負責人的權利等10項職權。代表法規定，人大代表在閉會期間享有活動權、視察權、列席會議權、約見權、批評權、言論免責權、人身特別保護權、國家和社會為代表執行職務提供保障權等8項權力。因此，人大代表只有弄清大會與閉會期間憲法、法律賦予人大代表職權之間的關系，才能更好、有效地依法行使代表的職權，充分發揮代表的監督作用，為廣大人民群眾謀取更多的利益。二是弄清大會與閉會期間履行義務的關系。依法當選為人大代表后，部分人大代表對自己應當履行哪些義務并不了解，而是認為當選人大代表是個人成績突出、選民信任、組織關懷的結果，卻忽視了憲法和法律賦予人大代表應當履行哪些義務，尤其在大會與閉會期間依法履行義務時鬧出許多“笑話”。憲法明確規定，人大代表在享有各種權利的同時，代表法也對人大代表履行義務作了明確規定，要求人大代表要模范遵守憲法和法律、保守國家秘密、協助憲法和法律的實施、密切聯系人民群眾等。同時代表法還規定了人大代表在大會和閉會期間履行義務的具體范圍，包括出席會議、審議發言、持證視察、聯系選民、提出議案建議、參加小組活動，等等。中央9號文件又進一步作出明確要求，人大代表應積極參加人大閉會期間的視察調研、執法檢查和代表小組活動以及本級人大及其常委會日常組織開展監督工作的活動，所以代表執行職務既是法律賦予人大代表的權利，也是人大代表必須對人民群眾承擔的重要責任之一。三是弄清個人權力與集體權力的關系。有的代表說，人大代表權大，連國家主席、國務院總理的任免都要代表選舉；也有的代表認為,人大代表的權小,就是管管老百姓的吃喝拉撒。究竟人大代表的權力有多大？我國憲法規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。代表法規定：全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力。因此，代表行使權力必須是集體行為，個人不具備行使權力的獨立性。集體行使職權是人大及其常委會的組織原則，也是每一位代表必須牢記的一條重要工作準則。代表法規定代表“不直接處理具體事務”。這就意味著人大代表沒有人個的行使權力，更不能以代表身份對國家機關作指示、下命令，只是在大會和閉會期間共同行使集體的權力。

創新機制 強化責任

少數代表出勤率低、提議案質量低、發言水平低，是當前各級人大及其常委會普遍反映的突出問題。筆者認為，要解決個別人大代表“三低”問題，各級人大及其常委會要積極探索代表履職新路子，大膽創新代表工作機制，嘗試建立代表年度履職計劃，激發代表履職熱情，有效促進代表“三低”能力的提升。一是規范代表年度視察秩序。年度例行視察,是代表們在人民代表大會閉會期間執行代表職務、履行代表義務、接受選舉單位和選區選民監督的一項重要活動。對此，各級人大及其常委會每年監督工作要點研究確定之后，及時把監督工作要點下發給本級人大代表，讓代表結合自己年度工作安排，自覺報名參加1至2項視察活動項目以上。對本級或上級人大及其常委會組織開展的立法調研、執法檢查和臨時組織的各項視察活動，由本級人大及其常委會選舉聯絡職能部門采取隨機抽調參加，確保每個本級人大代表年度參加視察調研活動至少1至2次以上，杜絕個別人大代表以工作忙為由不愿參加人大及其常委會開展各項調研活動的現象，有效地規范人大代表在閉會期間的履職秩序。二是創建代表履職“話語權”范例。“不會言、不善言、不敢言”是當前各級人大及其常委會普遍反映個別人大代表只“代”不“表”的突出問題，造成各級人大及其常委會召開各種會議時有出現“鴉雀無聲”的怪圈。如何扭轉個別人大代表“三不言”現象，我們建議各級人大及其常委會每屆要組織新當選的人大代表進行集中培訓，講清人大代表的地位和作用，向人大代表傳授大會期間如何審議工作報告以及閉會期間視察調研、執法檢查、小組活動等各種場合發言的要求，并把人大代表在法定的幾個重要場合發言進行模擬演示，編成《代表履職手冊》或刻錄成DVD郵寄給新當選的人大代表，讓他們知道自己在什么場合應該發什么言。同時，各級人大及其常委會每次組織開展視察調研、執法檢查、小組活動等，由組織活動的職能部門對代表發言分好、中、差三個等級進行量化打分，作為年終代表履職綜合考評的重要依據，將年度考評結果在人代會上公布，通過建立考評約束機制和量化考評手段，逐步扭轉個別代表“只代”“不言”的現象，進一步提升人大代表的履職水平。三是建立代表議案評比機制。代表法規定，人大代表在大會期間和閉會期間的義務，包括出席會議、審議發言、持證視察、聯系選民、提出議案建議、參加小組活動等。由此可見，提出議案建議是法律賦予人大代表的重要權利，也是人大代表的一項基本職責，但有個別代表在任期五年內未提交過一份議案建議，顯然與代表法規定極為不相稱。筆者認為，各級人大及其常委會要探索建立代表議案建議評比制度，把代表提出議案建議列入考評代表履職范圍，要求每個代表在屆中、屆后至少向人代會提交2至4份議案建議以上，對提交議案建議質量高的代表，可作為考察連任或續任的重要依據；對提交解決問題的重要性、普遍性、緊迫性、針對性不強的議案建議，各級人大及其常委會對其提出限期改正；對任期內未提交的人大代表將提出批評或依法終止代表資格，著力解決人大代表“樂提、善提、敢提”的問題。

拓寬視野 提升能力

拓寬代表視野，提升履職能力，是有效加強人大及其常委會監督工作的重要保證。各級人大要把加強人大代表履職能力的培養和完善人大代表工作機制作為人大常委會工作的頭等大事來抓，進一步拓寬代表的履職視野，不斷提升代表的綜合素質。一是搭建良好學習平臺。選舉法對人大代表的知識結構和專業比例作出了明確規定，但在地方人大及其常委會依法選舉過程中，因地域或條件限制很難做到或達到選舉法的要求，造成代表隊伍整體素質“先天不足”的現象，只有通過“后天”的培養，才能提升代表的綜合素質。因此，各級人大及其常委會除了每年組織代表集中培訓外，免費給代表訂閱人大報刊及有關學習資料，讓代表在履職中不斷補充營養，拓寬知識面。同時，為人大代表搭建學習平臺，配發電子學習用具，激發代表履職熱情。二是建立聯系選民制度。黨的十八大和十八屆三中全會在“人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度”中作出了明確規定，對地方各級人大及其常委會加強與代表聯系提供了重要借鑒作用。各級人大及其常委會要根據黨的十八屆三中全會中提出的規定，加快制定出臺聯系選民實施辦法，建立常委會委員聯系代表工作制度，盡快成立代表聯系選民工作站，要求每個月至少安排2～3名代表到工作站聽取和收集選民的意見建議。及時開通代表聯系選民網站，向社會公布網址和代表上網時間，主動與選民、網友溝通，及時收集人民群眾提出的意見建議，共同研究和探討解決本選區的熱點難點問題，并跟蹤監督落實情況適時向選民或網友反饋，自覺接受人民群眾的監督。三是拓寬代表履職視野。代表身兼多職、住地分散、人員難集中是全國各地人大常委會開展代表工作活動受限的客觀事實。要拓寬代表履職視野，就必須打破條條框框的傳統做法，積極為代表提供良好的履職平臺，安排科學有效、靈活多樣的代表培訓制度，采取分批、分片、分段、分行業、分層次的方式進行，根據不同層次和代表的專業特點，本著缺什么就補什么的原則，邀請不同專家學者深入選區集中授課、安排老代表傳授經驗。對平時工作較忙的代表把專家講課課件刻錄成光碟，郵寄給代表自己觀看。同時，拓寬代表履職視野，每個星期在本轄區內的黨委機關報、廣播電臺、電視臺開設1至2期監督廣角專欄，大力宣傳人民代表大會制度的優越性和介紹各級人大代表履職的先進經驗。此外，由各級人大及其常委會職能部門負責收集全國人大最新精神以及全國各地人大依法監督的成功范例，匯編成《代表視點》的簡報郵寄給人大代表，讓他們及時吸收和借鑒全國各地人大代表的先進經驗，進一步拓寬代表視野，不斷提升代表的綜合履職能力。

（作者單位：廣東省佛山市人大常委會）