公眾參與：人大開門立法的民主之道
——基于廣東人大立法公眾參與實踐的思考

□ 戴激濤 陳中博

立法執法司法

公眾參與：人大開門立法的民主之道
——基于廣東人大立法公眾參與實踐的思考

□ 戴激濤 陳中博

為擴大社會各界有序參與人大立法工作，廣東省人大常委會在2014年7月24日分別與省法學會、省青聯、省律協、省工商聯簽訂廣東省立法社會參與和評估中心協議書，組建廣東省立法社會參與和評估中心。這是廣東省人大常委會繼2013年在全國首次針對立法論證、立法公開、立法聽證、立法咨詢專家和立法評估工作出臺五項規定后，為進一步保障立法的科學性和民主性的又一重要舉措[1]。廣東省立法社會參與和評估中心的成立，不僅是廣東省人大常委會致力于推動開門立法的積極探索，而且是實現黨的十八大報告中提出的“拓展人民有序參與立法途徑”的有益嘗試。

一、公眾參與人大立法的價值：協商民主的視角

盡管民主“沒有一個被所有人在所有時代都認同的、客觀的、科學的定義”[2]，但大多數人都認同“所有人最大限度的參與是民主的核心”[3]。眾所周知，現代民主理論正經歷著從選舉到協商的轉變，平等參與是協商民主的基本要素。實踐證明，參與不僅僅是一國民主制度體系中保護性機制的組成部分，而且是培養理性公民、激發公民潛能的重要途徑?！懊裰鹘M織原則……意味著使每一個群眾代表，每一個公民都能參加國家法律的討論，都能選舉自己的代表和執行國家的法律?！盵4]我國立法法第五條明確規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！痹诹⒎ㄟ^程中貫徹民主原則，首先應堅持人民的主體地位，最廣泛地讓人民群眾參與立法過程。因此，現代國家一般通過立法公開的方式，向公眾公開整個立法過程，確保所有公眾都能有效參與和監督立法。此外，從協商民主的視角來看，立法中的公眾參與還有著下述兩方面的獨特價值：

一方面，通過公眾參與能夠增進立法的正當性基礎，保障立法在通過后得到切實執行。協商民主理論認為，現代國家民主的合法性源于所有人對于公共事務的共同參與和協商論辯。在共同參與的協商論辯過程中，每個關心公共事務的成員都能理性審視具有集體約束力的立法和決策，提出自己的觀點和建議以供其他公民討論和批評，最終達成共識。通過參與，不同的、甚至是相互沖突的利益和思想能夠實現融合，從而最大限度地滿足所有公民的愿望?！皩ξ覀儊碚f，最具有吸引力的民主理想是，為每個作為公民而不是作為具有同樣利益和思想的人提供超越不同社會背景和從屬關系的連續的、結構性的機會?！盵5]開門立法正是人大實踐協商民主的重要形式，公眾參與之所以能夠增進立法的正當合法性基礎，不僅因為這種正當合法性是多數意愿的結果，而且因為這種正當合法性是一種建立在尊重公民平等參與基礎上的反思平衡和理性共識，這同時可促進立法在以后的實施過程中獲得更多認同和支持。

另一方面，通過公眾參與能夠構建起國家與公民之間的對話機制，促進權力機關與人民群眾之間的和諧互動?！罢嬲膰冶仨毎迅鞣N利益集于一身。它必然接受多方面的忠誠并設法使之融為一體?！盵6]其實，真正的國家對民主的需求表達很簡單：影響公民生活的規范與決定，應該交由他們自己來制定。這就是當代民主理想所描述的協商場景：人民大眾對于影響自己生活的立法和決策有權表達想法和意見；而這些想法和意見必須是他們內心的真實意愿，而不是在暴力、權力和金錢的影響下產生的；這些想法和意見所反映的，應該是他們深思熟慮后的要求和愿望，而不是在信息不足和本能反應下的偏見。通過公眾參與，人民可以在平和理性的環境下與權力機關進行對話，從而建構起一種新的國家與公民關系模式，為公民和國家權力機關在立法決策過程而不僅僅是出現危機和僵局時的合作提供了各種方式和途徑?！爱攨⑴c者有機會作為不同的行動者而采取一系列行動，他們更容易地看到，解決社會公共問題可以有多種多樣的方案和途徑。”[7]

二、公眾參與立法的民主實踐：廣東人大的探索

為進一步推進民主立法進程，提高立法質量和水平，廣東省人大常委會出臺了一系列拓展公眾有序參與立法的工作規定，促進了廣東人大立法從“聽部門說為主”到“聽群眾說為主”的轉變，其中頗具特色的制度有：

立法公開制度。2013年6月，廣東省人大常委會通過的《廣東省人民代表大會常務委員會立法公開工作規定》明確要求，省人大常委會在地方立法工作中，應將立法規劃、立法計劃、地方性法規案及其他與立法工作有關的信息向社會公布，并就立法工作中的有關問題征求公眾意見。這里的立法公開既包括了立法信息公開，也包括了立法規劃和立法計劃公開征求意見、法規草案公開征求意見等其他方面。根據該工作規定的第六條，“下列事項應當在廣東人大網公開：（一）本省立法規劃、立法計劃及其調整情況；（二）本省地方性法規案、法規草案修改稿、省人大專門委員會的審議意見、省人大常委會工作委員會的初審意見、修改情況的報告、審議結果的報告等立法文件；（三）省人大常委會組成人員對地方性法規草案的審議意見；（四）省人大常委會會議列席人員對地方性法規草案的意見；（五）立法規劃、立法計劃和地方性法規草案公開征求意見的基本情況；（六）其他應當公開的事項?！庇纱丝梢?，從立法規劃、立法計劃及其調整情況，到一審、二審時的法規草案、草案修改稿，省人大專門委員會的審議意見等立法文件都會在網上公開，社會民眾不僅可以在網上看到人大立法的全過程，而且連省人大常委會成員在法規審議現場中的發言辯論及列席人員的意見都能看到。廣東人大網立法專網在推動立法公開的過程中起到了重要作用，除了向公眾提供免費的廣東省地方性法規查詢系統，還特別設立了公眾互動欄目和地方法規草案征集意見系統，加強了社會公眾與人大常委會、人大代表、有關部門及立法顧問之間的溝通與互動。此外，《廣東省人民代表大會常務委員會立法評估工作規定(試行)》中也明確提出立法后評估應當向社會公開，采取聽取匯報、召開座談會、實地考察、專家咨詢、專題調研、問卷調查等方式聽取社會各界的意見。

公民申請旁聽制度。為了讓每一個公民都有機會、有渠道在人大的立法過程中表達自己的真實想法，廣東省人大常委會規定了公民申請旁聽制度。《廣東省人民代表大會常務委員會立法公開工作規定》第九條規定，省人大常委會會議審議地方性法規草案涉及人民群眾的切身利益或者普遍關注的內容時，可以接受公民申請旁聽。這意味著，省人大常委會在常委會會議審議法規案時，將允許公民報名申請依法旁聽。同時，還將采取座談會、聽證會、論證會的形式，公開征求社會各界的意見，且聽證會須向媒體開放，適時采用現場直播的方式。

公民建議召開立法聽證會制度。根據《廣東省人民代表大會常務委員會立法聽證規則》第九條和第十一條的規定，當地方性法規案中有設定行政許可、行政收費、行政強制內容時，或對地方性法規案的內容有較大爭議時，公民可以向省人大常委會提出書面申請，建議召開立法聽證會。這就明確了公民享有提出立法聽證建議的權利，打破了以前由立法機關獨自決定是否聽證的絕對主導權。而且，聽證機構應當在舉行聽證會30日前，通過新聞媒體或者網站等向社會公告聽證會的時間、地點，地方性法規草案的基本情況及聽證事項，對聽證陳述人以及旁聽人員的人數、報名條件、報名期限、報名方式和產生方式等事項進行量化規定，實現了對公民參與權的制度保障。

公眾意見反饋機制。根據《廣東省人民代表大會常務委員會立法公開工作規定》的要求，公開征求意見結束后，有關委員會應當通過廣東人大網對意見和建議作出綜合反饋。反饋還可以采取書面回復、召開立法座談會、說明會和新聞發布會等方式。對社會公眾等各方面意見的反饋應當包括征求意見的基本情況、意見采納的情況、意見未采納的情況及必要的說明和其他需要說明的問題。而且，有關委員會可以根據需要召開立法說明會，就地方性法規草案中意見比較集中或者分歧比較大的問題、意見的研究和采納情況、擬提出的解決方案等事項公開進行說明。

與高校共建地方立法研究基地的合作機制。自2013年起，廣東省人大與9所高校合作組建了9個立法研究評估與咨詢服務基地。基地的主要任務有：受委托起草地方性法規草案或者參與地方性法規草案的起草；參與地方立法論證或者受委托對地方立法中的重要問題進行論證；受委托組織地方性法規草案的聽證；受委托對地方立法中的重要問題進行專題研究；受委托進行立法后評估工作；收集和整理地方立法信息資料；開展地方立法理論研究和實踐調查；省人大常委會要求進行的其他咨詢服務活動等。2013年8月，廣東人大首次委托高校起草法規，力圖走出立法“部門化”的瓶頸[8]。這不僅有利于更好地發揮專家、學者在立法中的專業優勢，而且有利于凝聚社會共識，促進立法精英與廣大民眾之間的交流合作。

三、強化公眾參與立法的話語權：規范與制度

我國憲法第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！彪S著社會主義法治國家建設的不斷深入，我國立法中的公眾參與日益得到重視，地方各級人大的開門立法越來越普遍。但總體而言，我國公眾參與立法的法律規定還不夠明確，參與的程序還不夠具體，參與的機制還不夠完善，導致公眾的參與往往流于形式。要進一步推動公眾有序參與立法，強化公眾在立法中的話語權，我們可以從制度和規范兩個層面進行努力：

從規范層面來說，強化公眾參與立法的話語權應完善公眾參與立法的法律規定，落實公眾參與立法的憲法權利。我國憲法第二條規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！睉椃ǖ谒氖粭l規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利。”這是我國公眾參與立法的最高法律依據。但是，無論是憲法的第二條還是第四十一條，都沒有集中、明確地規定公民參與立法的權利。盡管第四十一條規定了公民有提出批評和建議的權利，但是沒有明確其提出時間，在實踐中，公民的批評和建議往往是在事后提出的，對于立法而言難以起到有效的事先預防作用。再者，雖然我國立法法的第五條確立了人民參與立法的基本原則，但立法法第三十四條就全國人大常委會立法的公眾參與立法途徑只作了概括性、原則性規定，即只規定人大常委會制定法律“可以采取座談會、論證會和聽證會等多種形式”征求意見。這里的“可以”是個準用性規范，并非強制性規范，立法機關完全可以自主地決定是否采取這些方式。加之立法法對征求意見的適用條件也未作出具體規定，并沒有確定座談會、論證會及聽證會各自的法律含義，在什么時候采用及采用的具體程序。而且，座談會、論證會和聽證會的參與人意見及其理由是什么性質，有沒有法律效力，立法機關是否必須采納等，在立法法中也沒有明確規定。這可能導致在實際執行過程中，立法機關的主觀隨意性就比較大，公眾參與的實效難以得到體現。因此，要充分保障公眾參與立法的權利，首先應落實憲法規定的公民參與權，明確公民參與權行使的具體方式及途徑，從規范層面保障公眾有效參與立法，這同時也是立法工作中貫徹黨的群眾路線的重要方面。

從制度層面來說，強化公眾參與立法的話語權應建立健全公眾參與立法的具體機制，使公眾參與立法不僅有序，而且有效。在我國目前現有的制度渠道內，公眾參與立法的形式主要有：立法調研、書面征求意見、公布法律草案征求意見、座談會、論證會、聽證會、公開征集立法項目建議、委托起草法案以及列席和旁聽等。通過制度設計的方式保障公眾參與立法，人大首先應定期向社會公布立法規劃，說明立法目的，就立法事項廣泛征求社會公眾的意見。在互聯網時代，這顯然需要充分發揮網絡的作用，通過網絡及時廣泛征集社會各階層各方面對于立法的意見和建議。此外，人大還應通過立法論證、立法聽證和立法評估機制，廣泛征求社會各界的意見和建議，努力提高立法調研的針對性和實效性。其次，人大應借鑒協商民主理論，建立不同權益訴求的商談辯論和互惠合作機制，將不同利益群體的利益訴求通過法定程序進行收集整合，使之成為重要的立法依據。再次，完善法律草案起草過程中的溝通協調機制，鼓勵多元利益主體的訴求之間、利益相關者與專家之間的對話交流，充分調動起各方面積極性。最后，建立對公民意見和建議的回應反饋機制，制定對于征集的公眾意見和建議的科學、客觀地評估與處理標準。這就要求人大以負責任的態度對公眾意見和建議應當作出必要的反饋。特別是在制定與群眾利益密切相關的法律法規時，更要充分廣泛地聽取意見，及時反饋意見建議的采納情況并進行詳細說明。

注釋：

[1]辛均慶：《省立法社會參與和評估中心成立》，載《南方日報》2014年7月24日。

[2]Suzanne Ogden,Inklings of Democracy in China, Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 2002,p.14.

[3]【美】卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海人民出版社2006年版，第15頁。

[4]《列寧全集》第27卷，人民出版社1958年版，第194頁。

[5]Matha L.McCoy&Patrick L.Scully,Deliberative Dialogue to Expand Civic Engagement:What Kind of Talk Does Democracy Need? National Civic Review,Vol.91, No.2,2002,p.119.

[6]【英】鮑?？骸蛾P于國家的哲學理論》，汪淑均譯，商務印書館1995年版，第38頁。

[7]Matha L.McCoy&Patrick L.Scully,Deliberative Dialogue to Expand Civic Engagement:What Kind of Talk Does Democracy Need? National Civic Review,Vol.91, No.2,2002,p.126.

[8]潘洪其：《委托高校起草法規是民主立法新探索》，載《羊城晚報》2013年8月23日。

（作者分別系廣東財經大學法治與經濟發展研究所副教授，廣東財經大學法學院碩士研究生。本文為廣東省哲學社會科學規劃項目“協同治理下憲法商談建制化研究”〔批準號GD12YFX01〕、教育部人文社會科學研究青年基金項目“中國特色憲法實施機制研究：協商民主的視角”〔批準號13YJC8200 12〕階段性成果）