養老保險制度改革的三大政策走向

中共中央宣傳部理論局

家家有老人，人人都會老。

1999年，全國60歲以上人口的占比超過10%，標志著中國已進入老齡化社會，養老問題日益成為社會關注的焦點。伴隨滾滾而來的“銀發浪潮”，我國養老保險制度不斷發展，通過建立城鎮職工養老保險、新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險制度，基本實現了養老制度的全覆蓋。但與此同時，由于養老保險多種制度并行的現狀，也具有明顯的碎片化特征。如何加快改革，建立更加公平、可持續的養老保險制度，已成為人民群眾的迫切要求和熱切期盼。黨的十八屆三中全會回應百姓關切，吹響了新一輪養老保險制度改革的號角——努力完善養老保障安全網，讓所有老年人都能安享晚年，讓每個勞動者都免除后顧之憂。

在我國，社會養老保險制度經歷了從無到有、從城市到農村、從職工到居民的梯次演進過程。在經濟發展水平還不高的情況下，我們用較短時間織就了世界上規模最大的養老保障網。同時也要看到，我國屬于典型的“未富先老”，由于人口老齡化速度快，加之受歷史因素等諸多影響，養老保險制度雖已初步建立，但存在的問題還比較多，有些突出問題至今沒有解決。

公平性不足。因身份、地區、行業的不同，不同人群參加的養老保險制度類型也不同，導致退休后的養老保險待遇差別較大。比如，企業退休職工基本養老金從2005年以來已連續提高十次，目前每月為2000多元，而新農保的基礎養老金只有55元。再如，有研究統計，2013年事業單位退休人員月均養老金是企業退休職工的1.8倍，機關退休人員月均養老金水平是企業退休職工的2.1倍。

可持續性弱。在我國現行養老保險制度中，各方面主體責任不是很清晰，補充養老保險發展滯后，個人儲蓄性養老保險尚無具體政策，多層次保障體系尚未形成，使制度的可持續性難以保障。另外，養老保險基金缺乏科學、高效的投資管理機制，保值增值渠道單一，也影響了養老事業的長遠發展。

統籌層次低。目前，我國實行的是養老保險省級統籌，但在實際運行中，省級調劑的力度還不夠，未能充分發揮統籌共濟的功能，大部分養老保險基金還處于分散統籌狀態，造成地區間負擔畸輕畸重，影響了制度的效率。

兼容性不強。多年來，我國養老保險制度采取按人群設計、分部門管理、各地區實施的“單兵突進、重點突破”方式，因此出現人群分割、地區分割、城鄉分割的狀況。隨著人員流動規模不斷擴大，由于相關制度銜接不夠、信息系統建設滯后等原因，參保人員跨制度和跨地區流動仍存在不少障礙。目前，全國進城務工農民的數量已達2.69億，約占總人口的1/5，受養老保險制度流動性差的制約，他們參保的積極性不高。

養老保險制度存在的這些問題是歷史因素和現實矛盾長期積累的結果，已經影響了社會的和諧穩定，也制約了經濟社會的持續健康發展，必須以更大的力度推進改革，進一步完善養老保險制度，解決每個人的后顧之憂，讓老年人生活得更加體面、更有尊嚴。

綜觀國際社保發展史，各國的養老保險制度都是在不斷變革中日益完善的。目前，全世界已有160多個國家和地區形成了不同模式的養老保險制度。凡是比較成功的，無不植根于本國經濟、社會基礎和文化傳統之上。中國作為全球第一人口大國，此次養老保險制度改革到底如何“走起”？

養老保險制度改革是一個復雜的系統工程，必須注重改革的頂層設計和統籌謀劃，摒棄“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的思維。要在統籌規劃的基礎上，在中央政府的強力推動下，以解決民眾關注的迫切問題為突破口，盡快構建起更加完整、更加嚴密的養老保險體系。

實現“全覆蓋”，讓全體人民進入養老“安全網”。把人人享有基本社會保障作為優先目標，通過法律強制和利益引導相結合，完善政策和工作推動相結合，把更多的人納入制度安排，體現“人人有份”的原則。要通過努力，使全國參加養老保險總人數從2013年的8.2億增加到2020年的10.5億，覆蓋率達95%以上。

解決“雙軌制”，讓大家在“一口灶”里吃飯。目前我國養老保險制度是“多條腿走路”，至少有四種養老待遇制度，分別是城鎮企業職工養老保險制度、機關事業單位退休費制度、新型農村社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險制度，有人把它稱為“多重雙軌制”或“多軌制”。下一步，就是要加快不同制度的并軌步伐，更加體現制度上的公平性原則。目前，城鄉居民基本養老保險制度并軌已經實施，機關事業單位和企業的并軌方案也將在2014年年內出臺。

逐步上水平，讓基本養老金“水漲船高”。隨著經濟的發展、財富的增加，國家和地方財政就能拿出更多的錢來補貼基礎養老金，讓人們更多地分享經濟發展成果。目前，有關部門正在研究建立保障水平正常調整機制，根據經濟發展、財政收入、物價變動等因素，實現養老金的合理穩定增長。

強化多層次，形成“重擔大家挑”的局面。一個國家的養老保險體系，只有國家、企業、個人多方參與，才能“眾人拾柴火焰高”。目前在我國的養老體系中，國家和企業承擔了大部分資金投入，其他力量沒能充分發揮出來。下一步要在加大公共財政投入的同時，充分調動各方積極性，鼓勵用人單位為勞動者建立補充養老保險，鼓勵個人建立儲蓄性養老保險，加快形成多支柱的養老保險體系。

總的來看，養老保險制度統一是改革的方向，但在養老金待遇上不宜完全拉平，搞簡單的“一刀切”，從而產生新的不公。應按照體現公平性、適應流動性、保證可持續性的原則，建立符合各類職業、各個群體特點的制度安排，為每個人提供同等的機會和權利。

為加快城鄉居民基本養老保險制度統籌步伐，2014年以來，黨和政府緊鑼密鼓地出臺了一系列重大舉措。2月7日，國務院常務會議就養老制度改革問題進行了專題研究；2月21日，發布《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（以下簡稱《意見》），決定將新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險兩項制度合并。三天后，《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》出臺。

《意見》提出，“十二五”末，在全國基本實現新農保和城居保制度合并實施，并與職工基本養老保險制度相銜接；2020年前，全面建成公平、統一、規范的城鄉居民養老保險制度。新農保、城居保的統一，表明我國養老保障在打破城鄉壁壘、實現城鄉公共服務均等化上邁出了一大步。目前，全國新農保、城居保參保人數已近5億人，這項新的制度將惠及職工養老保險覆蓋對象以外的城鄉居民。

統一新農保和城居保，不是簡單的“1+1”，而是在總結成功經驗基礎之上的改革創新。當前最重要的是，在堅持“三個不變”，即統賬結合的制度模式不變，個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的資金籌集渠道不變，基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的待遇支付政策不變的前提下，將現有兩項制度有機整合，實現從制度名稱到政策標準、管理服務、信息系統的“四個統一”，統稱為“城鄉居民基本養老保險”。

統一政策標準。原來新農保、城居保對每年繳費標準，分別設置了五個檔次和十個檔次，這次統一制度歸并為100元至2000元的12個檔次。這使城鄉居民繳費有了同等的自主選擇權。

統一管理服務。按照精簡效能原則，整合現有公共服務資源和社會保險經辦管理資源，建立統一的經辦機構；將新農保基金和城居保基金合并為城鄉居民養老保險基金，逐步推進省級管理，按國家統一規定管理、監督和投資運營。

統一信息系統。整合現有新農保和城居保業務管理系統，形成省級集中的城鄉居民養老保險信息管理系統，納入“金保工程”建設，并與其他公民信息管理系統實現信息資源共享；實現省、市、縣、鄉鎮（街道）、社區實時聯網，大力推行全國統一的社會保障卡，方便城鄉居民參保繳費、領取待遇和關系轉移。

當然，城鄉居民養老保險制度的統一，并不意味著每個參保人都能領取同樣的養老金。《意見》倡導長繳多得、多繳多得的激勵機制，除了國家支付的基礎養老金，個人養老金待遇主要取決于個人繳費年限和繳費多少，有效體現了制度的統一性和政策的靈活性。

從2010年開始，深圳市啟動了公務員分類管理改革，對新錄入的聘任制公務員實行“社會基本養老保險與職業年金相結合”的養老保險制度。全市近3000名聘任制公務員與企業職工一樣，按照一定標準繳納養老保險。深圳市的探索為全國推動機關事業單位養老保險制度改革提供了有益借鑒。

據統計，全國在職的公務員數量約為700萬人，126萬個各類事業單位在職人員達到3000多萬人。長期以來，機關事業單位與企業實行不同的退休養老制度，養老待遇有一定差距。前者是由國家財政或單位負擔，后者則是由社會養老保險體系提供保障。機關事業單位與企業的“雙軌制”，一直備受百姓關注，迫切需要改革。

目前，機關事業單位養老保險制度改革已經破冰。2014年國務院政府工作報告已明確將“改革機關事業單位養老保險制度”作為全年的一項重點工作，有關部門正在抓緊研究制訂具體方案。2014年7月1日施行的《事業單位人事管理條例》規定，“事業單位及其工作人員依法參加社會保險”。改革總的目標就是要建立社會養老保險制度，讓機關事業單位人員與企業職工在統一制度的安排下，承擔同樣的繳費義務，享受平等的養老保險權益。

建立養老“基金池”。按照統賬結合（“社會統籌與個人賬戶相結合”）的制度設計方向，機關事業單位和個人均要繳費，建立社會化的養老保險基金，實行社會統籌互濟，同時建立基本養老保險個人賬戶。

建立職業年金制度。這是針對公職人員的一種補充性養老保險，由單位和個人共同繳納，進入個人賬戶，可以體現其服務貢獻程度，也保障其合理的退休待遇。比如，深圳市針對新進入的聘任制公務員，由財政每月按工資的一定比例繳納職業年金，待退休后領取。

完善激勵機制和待遇調整機制。實行基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的待遇結構，建立待遇高低與繳費多少和繳費年限相關聯的激勵約束機制，基本養老金水平與個人歷年的繳費水平、繳費年限掛鉤，更好體現整個職業生涯的貢獻。同時，根據工資增長和物價變動情況，建立統一的基本養老金正常調整機制，不斷提高基本養老金水平。

“喊破嗓子不如甩開膀子”，不論這項改革有多難、阻力有多大，都必須堅持下去。下一步就是要按照“老人老辦法，新人新辦法，中人有過渡辦法”的思路，盡快拿出具體妥當的改革措施，確保改革平穩地向前推進。

（轉自《人民日報》）