云南省新型城鎮化建設的特點、機遇及路徑

文/韓 博 鄭宇軒 儲星星

城鎮化是全球經濟社會發展的必然趨勢，是現代化的必由之路，已經成為新常態經濟下拉動經濟增長的引擎。黨的十八大以來，城鎮化作為擴大內需和拉動經濟增長的動力因素提升到了前所未有的戰略高度。城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，應當圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。云南省作為集邊疆、民族、山區、貧困四位一體的西部省份，加快新型城鎮化建設無疑具有重要的現實意義。

一、云南省新型城鎮化建設的特點分析

（一）經濟全面提速發展，帶動城鎮化率大幅提高

圖1 1978～2013年云南省與全國城鎮化率變化情況

圖2 2013年云南與西部省份城鎮化率對比情況

改革開放以來，云南省經濟社會發展取得了矚目成就。“十一五”的5年即2006年、2007年、2008年、2009年和2010年，云南省GDP增速均高于11%，分別達到11.9%、12.5%、11%、12.1%和12.3%，基本高于同期全國水平，是改革開放以來增長最快且最為穩定的一個時期。進入“十二五”，云南省GDP增速顯著高于全國平均水平，增速位居全國各省份前列，特別是2012年，云南省GDP總量首次突破萬億元大關，2013年GDP增速達到12.1%，高于全國4.5個百分點。伴隨經濟社會的快速發展，云南省城鎮化水平也快速提升，城鎮化率由1978年的5.12%提高到2013年的40.48%。截至2013年末，云南省常住人口達4686.6萬人，其中常住城鎮人口為1897.1萬人，常住人口城鎮化率為40.48%；戶籍總人口4604萬人，其中城鎮戶籍人口達到1254萬人，戶籍人口城鎮化率為27.24%。

（二）城鎮化率落后于全國，位居西部省份中下游水平

從全國視角來看，截至2013年末，全國城鎮化率為53.7%，云南仍落后于全國13.22個百分點（圖1）。從西部省份視角來看，截至2013年末，云南省城鎮化率排在內蒙古、重慶、寧夏、陜西、青海、四川、新疆、廣西之后，僅高于西藏、貴州、甘肅，距離西部省份中城鎮化水平最高的內蒙古仍有18.23個百分點（圖2）。可見，無論從全國還是從西部省份來看，云南省新型城鎮化建設仍有很長的路要走。

（三）城鎮化率落后于全國，位居西部省份中下游水平

根據城鎮人口在總人口中所占比重，本文針對云南省所轄16個州市2013年城鎮化水平進行了測算（圖3）。各州市城鎮化水平差異明顯，主要表現為：第一，昆明市城鎮化率遙遙領先，達到68.05%，高于全省平均水平27.57個百分點；第二，僅昆明、玉溪、曲靖、楚雄4個州市城鎮化率超過全省平均水平；第三，迪慶、昭通和怒江3個州市城鎮化率低于30%；第四，城鎮化率差異過大，最高的昆明是最低的昭通和怒江近3倍；第五，人口基數排名全省第三的昭通城鎮化率僅達到26.2%。另外，限于數據獲得性制約，本文未對縣級區域進行分析。但根據云南省作為少數民族聚居的地區，少數民族人口占全省人口的近1/3，根據最新公布的國家級貧困縣名單，云南省仍有73個，占全國的12.33%。云南省新型城鎮化建設任重道遠。

圖3 2013年云南省各州市城鎮化率情況

（四）城鎮化建設成效已經顯現，但存在問題不容忽視

近年來，云南城鎮化建設成效已經顯現，突出表現在：從城市群形成來看，初步形成了以滇中城市群為核心，包括滇西、滇東南、滇西南、滇西北、滇東北在內的六大城鎮群，成為引領帶動全省城鎮化進程的主力軍。從城鎮公共服務能力來看，在就業、住房、教育、醫療、衛生、文化、體育、養老等公共服務設施等方面都不斷完善，公共服務能力顯著增強。從城鎮化建設用地來看，全省啟動了用地上山的城鎮化決策。然而，云南省城鎮化建設仍存在一些問題不容忽視，突出表現在：一是普遍存在重經濟發展、輕環境保護，重城市建設、輕管理服務等問題；二是第二三產業滯后，城鎮化建設的產業支撐和就業促進能力不足；三是在城鎮化建設中對環境保護、民族特色保護等方面未受到應有的重視；四是新型城鎮化建設存在巨大的資金缺口，現有財稅能力難以支撐未來快速增長的城鎮化需求。

二、云南省新型城鎮化建設面臨的機遇

新常態經濟下，云南作為發展的潛力地區，隨著國家實施新一輪西部大開發，“橋頭堡”戰略和滇中城市群規劃等一系列國家級戰略規劃的推進，云南將迎來難得的發展期。2013年，云南省GDP增速排名全國第3位，跨越發展態勢明顯。

（一）“橋頭堡”和“一帶一路”戰略有利于新型城鎮化內外兼修

2011年5月，國務院出臺了《關于支持云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的意見》(國發〔2011〕11號)提出努力把云南打造成我國連接東南亞和南亞國家的陸路交通樞紐、對外開放的重要門戶、西南地區的重要經濟增長極。橋頭堡戰略歷史性地把云南推向全國對外開放的前沿，對于打造國際陸路交通樞紐，培育西南地區重要經濟增長極，推動中國-東盟自由貿易區發展，加強與印度洋周邊國家的開放合作，完善中國全方位對外開放格局，維護國家能源和經濟安全，意義十分重大。這一重大戰略，提升了云南在全國開放格局中的重要地位，凸顯了云南的區位優勢，為構建第三歐亞大陸橋、開辟新的西向貿易通道提供了條件，為云南與西南乃至全國各省區市開辟了新的合作方向，拓展了更為廣闊的發展空間。而“一帶一路”戰略的提出將進一步提升這一戰略的空間和潛力，為云南跨越發展提供了重大契機，有利于云南在更大程度上利用兩種資源、兩個市場，加快融入區域經濟一體化和全球化；有利于吸引更多的生產要素匯集到這片充滿希望的熱土，加快經濟發展方式轉變；有利于加快民族貧困地區發展，實現各族群眾共同富裕和邊疆和諧穩定。這一重大戰略的推進和一系列重大項目的建設為云南經濟社會發展提供了難得機遇。隨著橋頭堡戰略的深入落實，云南新型城鎮化建設將獲得更多深化沿邊開放所獲得的外部市場紅利和相關政策紅利。

（二）滇中城市群納入國家規劃有利于城鎮化定位提升

立足于邊疆、民族、山區、貧困四位一體的基本省情，緊扣發展不夠快、不充分、不協調、不平衡的現實省情，中共云南省委九屆四次全會提出了“翻兩番、增三倍、促跨越、奔小康”的要求，即在2010年的基礎上，到2020年，全省地區生產總值翻兩番，城鄉居民收入增長三倍，與全國同步實現全面建成小康社會的目標。新型城鎮化建設無疑是拉動云南經濟增長的重要動力，而城市群建設被認為是帶動全省城鎮化建設的火車頭。2011年初國家發布的“十二五”規劃《綱要》提出加快推進云南滇中城市群建設，與橋頭堡戰略一起正式上升為國家戰略；2011年5月，滇中城市群建設正式獲云南省政府批復同意，2011年8月3日召開新聞發布會正式公布；2012年，國家層面提出城鎮化戰略，把城市群發展作為引領區域發展的龍頭，提出打造包括滇中城市群在內的10個區域性城市群。按照構想，云南省將以昆明為核心，攜手曲靖、玉溪和楚雄進行滇中城市群建設，構筑出“一核、兩軸、三圈、四極、五通道”的空間結構。滇中城市群區域內資源富集、產業基礎扎實，是云南省最主要的產業聚集區，城市群雛形已初步形成。規劃對滇中區域及區際間的產業協調發展，基礎設施、公共服務設施建設、生態環境保護等做了統籌安排，以求打破行政區域限制，提升整體實力和綜合競爭力。滇中城市群建設將加速滇中經濟區加快發展，培育新的經濟增長極，發揮其推動區域協調發展和國土空間均衡開發的重要作用。2014年4月，《云南省新型城鎮化規劃（2014-2020年）》正式印發，為下一步云南省新型城鎮化建設指明了方向。

（三）沿邊綜合金改試點有利于城鎮化建設融資促進

2013年11月，國家出臺了《云南、廣西建設沿邊金融綜合改革試驗區總體方案》，系繼十八屆三中全會后和上海自由貿易試驗區后首個沿邊金融綜合改革試驗區。滇桂沿邊綜合金改試點致力于優化金融生態環境，加強金融基礎設施建設，完善市場組織體系，培育發展金融市場，改善融資結構，提高金融規模和交易效率，深化對外交流與合作，加大金融服務邊境地區的力度。積極探索金融改革創新，全面提升跨境金融服務水平，推動資本市場對外開放和擴大人民幣跨境使用，逐步增強人民幣在東盟和南亞國家的競爭力、影響力和輻射力。在新常態背景下，由于土地財政不可持續、融資平臺潛藏巨大風險、地方政府性債務不斷發酵，新型城鎮化建設中如何破解融資難題是關鍵，未來，隨著沿邊金融綜合改革試驗區的探索，在深度挖掘財政性、政策性和市場性融資渠道創新潛力，發行地方政府債券、開征房產稅、開發性金融提供引導和信貸資金、資產證券化和公司合營融資等模式將為新型城鎮化建設提供有效的資金支持模式，相信隨著這些金融政策的落實，云南新型城鎮化建設的融資難題將得到有效解決。

三、云南省新型城鎮化建設的路徑選擇

（一）云南省新型城鎮化建設的可行路徑

從世界主要國家城鎮化發展的歷程來看，城鎮化與經濟增長的關系主要分為“S”型和“U”型兩種。“正U”型是以非洲、拉丁美洲和南亞部分國家為代表的長期處于政局動蕩不安、貧富分化嚴重、農業生產條件惡化、工業發展落后的不利境況，基礎設施和公共服務過度集中在城市，大量農民被迫涌入城市，造成貧民窟泛濫與城鎮化水平虛高；“倒U”型是指一些發達國家和發展中國家的中心城市，隨著城市規模不斷擴大出現市民生活成本攀升、生活質量倒退的現象，突出表現在交通堵塞、空氣飲水質量下降、公共資源過度擁擠等，市民選擇“逃離城市”，出現“逆城市化”。

“S”型路線以美國、英國等工業化國家的城鎮化為代表，主要是指城鎮化與經濟增長具有正向促進作用，并表現出明顯的階段性加速和減速特征：城鎮化初始起步階段（城鎮化率在30%以下）經濟增長速度較為緩慢，城鎮化加速階段（城鎮化率在30%～70%）人均國內生產總值快速提高，城鎮化后期階段（城鎮化率在70%以上）人均國內生產總值增加趨緩。結合中國和云南省的實際，云南省城鎮化水平剛剛超過40%，正處于城鎮化與經濟增長的“S”型加速階段（圖4）。

由此來看，云南省新型城鎮化建設應當選擇“S”型路線，避免“正U”型和“倒U”型兩類發展路線，促進新型城鎮化與經濟增長的協調、快速、可持續發展。

（二）云南省新型城鎮化建設的重點

新型城鎮化建設是一項復雜的系統性工程，結合《云南省新型城鎮化規劃（2014-2020年）》確定的大方向，在推進過程中應當把握以下重點。

第一，以帶動就業為根本，夯實城鎮化產業基礎。從發達國家的城市化經驗來看，往往先有產業集聚而后促成人口的自然集聚（城市化），因此產業發展是城鎮化的基礎，也是擴大就業、提高收入、農村人口向城鎮轉移的基礎，因此要加快新型工業化、信息化、服務現代化發展與融合，帶動新型城鎮化。其一，要以發展現代農業提升支撐能力，加快推進高原特色農業，提升農業現代化水平，加塊新農村建設，從源頭上解決三農問題，強化農業對新型城鎮化的支撐。其二，要加快發展現代工業和現代服務業，擴大工業和服務業吸納農村轉移勞動力的能力。

圖4 城鎮化與經濟增長的“S”型曲線關系

第二，以市場融資為手段，破解城鎮化融資難題。在經濟增速放緩制約地方政府財稅增加和地方政府陷入政府性債務困局的大背景下，如何融資是新型城鎮化建設最為關鍵的制約瓶頸。云南新型城鎮化建設應逐步建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機制，發揮市場在資源配置中的決定性作用，加快推進融資主體、融資項目、融資條件和融資工具市場化，充分發揮市場力量推進城鎮化的決定性作用。公私合營（PPP）模式成為當下地方政府融資的新模式，其內涵本質是公共部門與私人企業合作模式，是指政府為了建設公共基礎設施或者提供公共服務，以特許權協議為形式與私人企業之間建立合作關系。

第三，以特色城鎮為目標，把握城鎮化內涵實質。云南作為我國西南邊疆省份，自古以來就有“七彩云南”“動植物王國”等美譽，基于獨特的自然、歷史、民族、文化，云南新型城鎮化建設應當切實加以尊重并保護，突出云南新型城鎮化的特色。一方面，應促進新型城鎮化與自然山水特色、歷史文脈特色、地域民族文化的有機融合，城鎮化的核心是人的城鎮化，尊重少數民族文化、信仰、宗教、生活習慣；另一方面，堅持“生態環保優先”，尊重和維護自然景觀和生態系統，保護生物多樣性，避免城鎮化對自然生態系統的破壞，推動城鎮綠色發展，全面提升城鎮內在品質。

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