房地產調控影響土地財政的理論與實證分析——以湖南省為例

文/梁玉婉 劉會洪

一、引言與文獻回顧

2003年以來，隨著房價的節節攀升，房地產調控政策不斷出臺。尤其是2010年以來，調控政策更是數不勝數。調控背景下，政府土地出讓收入受到影響。在土地出讓金作為地方財政支柱的前提下，地方政府很難坐視房價跌幅過大、樓市趨冷，自然會加快救市政策出臺。2014年，地方財政稅收對土地財政的過度依賴是實施“限購松綁令”的主要原因。財政收入受實體經濟增速下滑的影響而減少，在這種情況下，通過房地產項目來增加政府收入不失為一種有效手段。政府若要通過房地產項目增加收入，就有動力首先推高地價，地價的上升必然引起房價的升高，這也直接反映出了我國房地產市場和土地市場密切的關聯度。因此，研究房地產調控與地方政府土地財政的關系，對于解釋我國房地產市場現狀有著重要的意義。

易毅（2009）、陳志勇和陳莉莉（2010）對“土地財政”進行定義，指出，“土地財政”是地方財政過度依賴土地相關稅費和融資收入的一種財政模式，并指出它是由我國現行體制造成的。之后，關于地方政府依賴土地財政的原因，李中（2013）、岳桂寧等（2009）、盧洪友等（2011）也認為是我國現行財政體制的缺陷，現有的財政分權模式是導致地方政府土地出讓行為的直接原因。在實證方面，張雙長和李稻葵（2010）指出，假設其他影響因素不發生變化，地方政府對土地財政的依賴程度與該城市的房價指數呈正相關關系。同時，周彬和杜兩省（2010）也論證了“土地財政”下地價與房價的相關性。此外，還論證了土地價格與房地產供給數量之間的關系。由于地方政府和中央政府發展目標不同，地方往往按照自身的利益去發展經濟，中央和地方的博弈應運而生。陳瑩瑩（2012）研究得出我國目前房地產調控效果不佳的深層原因是地方政府在執行中央政府宏觀調控措施時，出于“土地財政”和政績考核的動機而導致的“執行失靈”。婁成武、王玉波（2013）發現，中央政府為了規范地方政府的財政稅收活動，試圖通過重新構建財政集權的方式來實現，結果卻“激勵”了地方政府體制外的土地財政獲取活動。應娟（2012）分析得出，地方財政在很大程度上受到房地產的影響，而且地方政府對房地產的調控總體上處于缺乏彈性的狀態。在調控政策上，張建林、奚玉美（2012）指出，房地產稅收能夠有效地控制房價的上漲態勢，有利于緩解當前房地產市場的供需矛盾。張正良（2011）通過相關資料的分析發現，地方政府土地出讓收入的繼續增長會隨著調控措施的出臺及其效果的顯現，越來越受到制約。周衛、李文興（2013）研究認為，我國土地債務規模存在著過度依賴土地財政收入，債務的不透明性提升了地方政府融資成本。

圖1 房地產調控政策對土地財政的具體影響路徑

綜上所述，現有文獻資料對土地財政成因、房地產價格和土地財政的關系及房地產調控政策帶來的影響的分析均有其合理性，在實際中也可找到經驗證據。但大多數文獻并沒有提及房地產調控對土地財政的影響機制以及傳導機制中各因素如何發揮作用的問題，而這些問題可能掩蓋了房地產市場對土地財政的真實影響，在一定程度上影響了實證研究的準確性。因此，本文通過分析影響地方政府土地財政的中的4個變量：土地出讓收入、房地產稅收、開發商資金成本和地方政府融資成本，分別說明它們對土地財政的影響機制，以便能夠更準確地研究房地產調控政策對地方土地財政的影響情況，對于進一步了解土地財政與房地產調控的內在聯系有一定的借鑒意義。

二、房地產調控影響土地財政的作用路徑

（一）通過房地產價格來影響土地出讓收入

地方政府通過出讓土地獲得的收入，即土地出讓金在房地產開發成本中是剛性的、固定的，這是近年來房價居高不下的一個直接而重要的原因。在收入不變、房價上漲或者收入上漲的幅度小于房價上漲的幅度的情況下，就會相對降低公眾的購買力。換句話說，在推動房地產價格上漲的諸多力量中，土地出讓收入占有最重要的地位。鑒于此，若想改變或減弱土地財政，減少土地出讓收入應是最直接的一種途徑。根據對房地產價格與土地出讓收入的關系分析，可以通過調整房地產價格“倒逼”來影響土地出讓收入。房地產調控政策對土地財政的具體影響路徑如圖1。

（二）通過房地產稅收來影響土地財政

圖2 房地產稅收影響土地財政路徑

圖3 影響開發商的資金成本及可得性影響土地財政

圖4 影響地方政府融資成本及可得性來影響土地財政

我國房地產業的稅收體系比較復雜，它幾乎涉及到我國稅制結構體系中的所有主體稅種，主要包括：第一，房地產專門稅種：房產稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅；第二，房地產相關稅種：營業稅、城市維護建設稅、企業所得稅、個人所得稅、印花稅。

房地產業涉及的十多項稅種可以按取得、交易和保有三個環節劃分，同一稅種可能涉及多個環節。當房地產調控導致房地產市場蕭條時，可以通過這三個環節來影響地方稅收，從而影響土地財政，具體如圖2。

（三）影響開發商的資金成本及可得性來影響土地財政

房地產開發商進行項目開發，土地是其最基本的要素。土地成本作為房地產項目開發中的直接成本，其占比最高，為最主要的部分。地方政府為了增加財政收入，不斷提高開發商取得土地的成本，這其中最直接的目的就是增加土地財政收入。房地產調控導致房地產企業從銀行貸款額度減小，貸款成本上升，開發商資金需求受到抑制，從而影響土地購置，影響土地財政規模。具體影響路徑如圖3。

（四）影響地方政府融資成本及可得性來影響土地財政

隨著地方政府融資平臺的不斷建立，在融資平臺運作中，抵押土地資產獲得貸款收入是目前地方政府最常用的一種融資方法。受房地產調控政策的影響，土地不斷貶值；由于土地價值與土地出讓收入密切相關。因此，土地貶值就會使地方政府獲得的土地出讓收入減少；同時，也使得地方政府在用土地做抵押時能夠獲得的融資額度降低。具體可以表示為圖4。

三、房地產調控影響土地財政的實證分析——以湖南省為例

（一）房地產調控使土地出讓收入受到影響

2008年底，出于應對國際金融危機的影響，房地產調控政策由抑制轉為刺激。在此背景下，2009年房地產市場有所回暖。如表1所示，2009年雖然全省土地供應量繼續萎縮，但各季度土地供應量呈增長趨勢，這預示著湖南土地市場良好的恢復與發展能力。到了2010年，房地產市場發展勢頭良好、開發項目進展順利，前景一片大好。在這種形勢下，土地必然成了眾開發商爭奪的資源。房地產開發商在“拿地”上紛紛加大力度，拿地熱情普遍高漲。土地出讓均價上漲，出讓收入同比增加126%。2012年，土地出讓均價同比上漲5.9%，遠低于前兩年的上漲幅度；同年土地出讓收入同比下降7.4%，與前兩年的上漲速度相比，降幅更大。這是由于2010～2011年密集出臺的房地產調控政策導致商品房市場趨冷，并進而影響到土地市場①。這說明房地產調控影響了政府的土地出讓收入，使土地財政受到了較大沖擊。2013年，土地市場回暖，土地出讓價格及出讓收入均有所上漲。這主要是商品房市場銷售走好，開發商對后市看好，土地購置需求增加。

（二）房地產調控使房地產稅收增長受到抑制

圖52007 ～2012年湖南省房地產稅收及增速情況

表2 2006～2012年湖南省房地產企業融資結構表

數據顯示，2007年以來湖南省房地產稅收加速上漲，并成為地方財政收入的重要來源之一。但受調控的影響，近幾年房地產稅收增長受到抑制。

如圖5所示，2007～2010年，隨著房地產市場的快速發展，房地產稅收迅速上漲，2010年增速達67.5%。2011年，在限購、限貸等調控政策的影響下，商品房銷售額增速放緩，房地產相關稅收增長幅度快速回落，僅增長19.2%；到了2012年下半年，全省商品房銷售面積增加，銷售額也有所上升，進而帶動了房地產相關稅收的上漲，增速回升，達28.8%。可以看出，2011年是房地產調控最為嚴厲的一年，房地產稅收受其影響較大；由于調控政策遵循邊際效用遞減規律，2012年房地產稅收收入有所回升，在全省稅收收入中的比重達13.8%，對地方政府財政收入做出了較大的貢獻。在調控背景下，房地產稅收受調控政策的影響繼而影響到地方政府的土地財政收入。

（三）房地產開發商資金成本上漲較快

在調控政策的影響下，各大銀行緊縮銀根，尤其是減少對房企開發商的貸款。資本市場等融資渠道也改變了往日的態度，紛紛對房地產業設置了較高的門檻。這促使非銀行金融機構貸款活躍起來，由于其融資成本高于銀行貸款，房企融資成本壓力顯現。

2010～2011年，房地產調控密集出臺，政策限制商業銀行對房地產企業發放貸款。表2顯示，2011年和2012年銀行貸款同比增長僅為8.8%和7.3%，相比前幾年的增長幅度，跌幅較大。因而，房地產企業不得不從非銀行金融機構貸款，2011年非銀行貸款增長幅度達到97.3%。但非銀行金融機構的貸款成本要比銀行貸款高，這意味著房地產企業的融資成本提高了。同時，2011年與2012年總貸款（包括銀行與非銀行金融機構）同比增長幅度遠小于前幾年，也意味著房地產開發企業資金需求受到抑制。這兩方面的因素，影響了房地產開發企業對土地的需求，進而影響土地財政規模。

（四）湖南省地方政府融資成本上升

近年來，受調控政策的影響，地方政府及其融資平臺從各商業銀行獲得的信貸額度日益趨緊，導致地方政府融資轉向影子銀行系統。審計部門發現，2010年以來，地方政府以非金融機構貸款、信托等進行籌資，籌資利率高于同期銀行貸款利率，這表明地方政府融資成本上升，成本壓力增大。

地方政府融資平臺債務資金主要投向基礎產業和房地產業。如圖6所示，2009～2012年，房地產業和基礎產業信托利率增長較快，且呈平穩上漲趨勢。2013年，房地產信托收益率下降。一是因為國家采取寬松的貨幣政策，市場上貨幣的增多使得資金利率有所下降；二是因為樓市的回暖，房價溫和回升，投資投機者對樓市行情看好，風險情緒有所好轉。而基礎產業信托利率平穩上升，主要由于2013年是我國地方政府換屆年，換屆后政府往往投資熱情較高，重大基建項目仍是投資重點。

貸款、信托等融資方式雖然在一定程度上緩解了政府融資的難度，但隨著貸款門檻提高、信托利率上浮等，地方政府融資成本上升較快，債務積壓，債務規模不斷擴大（詳見表3）。

圖6 2008～2013年房地產和基礎產業信托利率變化情況

表3 2013年6月底湖南省地方政府性債務資金來源情況表 億元

審計發現，近年來湖南省地方政府性債務在融資方式上除了銀行貸款，還有BT、融資租賃、信托等新的舉債方式，舉債金額占比達54.7%，高于銀行貸款占比。這些新的舉債方式利率較銀行貸款高，債務量的擴大在一定程度上反映了政府舉債的資金成本上升。此外，平臺資金來源中的銀行貸款多以土地為質押物，在房地產業降溫的局面下，土地價值受到影響，土地質押獲得的貸款額度降低，這也是融資成本上升的一種表現；同時，銀行貸款多為中期、長期貸款，貸款期限有時縱跨幾屆，信貸風險可能會因為換屆而發生。這也使得商業銀行在發放貸款時越來越謹慎，地方政府進行土地融資的難度和成本不斷加大，促使其尋求其他資金來源以化解土地財政窘境。

四、結論與政策建議

通過對湖南省的分析，可見房地產調控對土地財政確實產生了較大的影響。尤其在調控力度較大的時期，地方政府可支配財力受到較大沖擊，對地方政府發展經濟產生了一定的影響。但房地產調控有其自身的局限性，不完善的財政體制、中央與地方不匹配的財權與事權、地方政府過度依賴的土地財政模式等，這都使得房地產調控面臨兩難選擇。為此，需在優化地方稅制、減輕土地財政依賴度等方面進行改革。

（一）改革土地出讓金制度，優化土地出讓收入的分配格局

改革中央與地方對土地出讓金的分配比例，減少地方政府對土地出讓金的留成。其根本辦法是提高農村土地集體產權地位，允許農地直接上市；集體土地所有者應可以直接參與土地的出讓，打破地方政府對土地一級市場的壟斷地位；由土地的市場價值決定征用補償標準，維護失地農民的合法權益，形成市場競爭的格局，推動城鎮化進程的健康發展。

（二）優化財稅結構，開征物業稅

推動財政體制改革，完善中央政府的專項轉移支付制度，規范專項轉移支付的地方財政配套辦法；建立健全中央與地方的利益共享機制，適當增加地方政府在財政收入中的分擔比例，扭轉地方政府因財力不足而對“土地財政”過度依賴的局面。重視物業稅的征收，并在保有階段進行征收。可將現行的房地產相關稅收與費用合并為統一征收的物業稅，對土地及附屬物等不動產征收的房地產稅可以成為基層地方政府穩定的收入來源，這有助于逐步降低地方政府對土地財政的依賴。

（三）創新房地產業融資模式，降低房企的融資成本

房地產業是資金密集型行業，在進行項目開發時所需資金一般較大。單純依靠銀行等渠道無法有效解決融資問題。因此，除了原有商業銀行、信托公司及保險公司等融資渠道，還要拓寬其他合法融資渠道。例如，政府可以利用海外資金，降低海外企業進入中國房地產業的限制,吸引更多的海外資金投入到我國房地產業中；也可以通過收購小公司或強強聯合的方式積累房地產開發資金；積極培育資本市場，培育專業化房地產金融機構，實現融資市場格局的多元化，提高房地產金融資產流動性、安全性，降低房地產企業的融資成本，提高融資效率。

（四）促進地方財政收入來源的多樣化，減小對土地財政的依賴

為了降低地方對土地財政的依賴程度，中央政府應當鼓勵地方政府積極培植新的財政收入增長點，并且嚴格控制其土地征收、出讓數量。推動產業結構調整，逐步尋找、培育和擴大新的稅源，提高各類型企業的營業稅在財政收入中的比重。同時，加大對第二、三產業的扶持力度，增加其對地方財政的貢獻度。逐步降低土地出讓收入在地方財政收入中的比重，減小地方對土地財政的依賴性，最終實現“土地財政”模式的轉變。

注釋

①當然，調控政策對土地市場的影響有一個時滯，比商品房市場慢1年左右。

[1]易毅.現行體制下我國“土地財政”問題的解決[J].經濟師,2009,(5):24-25.

[2]陳志勇,陳莉莉.土地財政:緣由與出路[J].財政研究,2010,(7):29-34.

[3]李中.土地財政成因分析及破解路徑——基于稅收征管視角[J].邵陽學院學報,2013,(2):51-54.

[4]岳桂寧,陳莉莉,王春花.地方政府“土地財政”問題研究[J].開放導報,2009,(3):47-52.

[5]盧洪友,袁光平,陳思霞,盧盛峰.土地財政根源:“競爭沖動”還是“無奈之舉?”——來自我國地市的經驗證據[J].經濟社會體制比較,2011,(1):88-98.

[6]張雙長,李稻葵.二次房改的財政基礎分析——基于土地財政與房地產價格關系的視角[J].財政研究,2010,(7):5-11.

[7]周彬,杜兩省,“土地財政”與房地產價格上漲:理論分析和實證研究[J].財貿經濟,2010,(8):109-116.

[8]陳瑩瑩.調控中克服地方政府“執行失靈”的法律機制構建[J].政法論壇,2012,(12):148-149.

[9]婁成武,王玉波.國土地財政中的地方政府行為與負效應研究[J].戰略與決策,2013,(6):1-3.

[10]應娟.從財政收入結構看我國地方政府應對房地產調控的彈性[J].債券,2012,(4).

[11]張建林,奚玉美.我國房地產稅收調控存在的問題及其完善措施研究[J].財經論壇,2012,(9):41-42.

[12]張正良.樓市調控撬動“土地財政”[J].企業觀察家,2011,(6):56-58.

[13]周衛,李文興.對我國地方政府土地融資債務情況的研究[J].價格理論與實踐,2013,(7):85-86.