重建中國的央地關系

張文魁

央地關系可能是未來中國出現風險或危機的最大一個來源。它需要機制的重建，而不是比例的調整。重建的邏輯或者主線是要確立央地間的水平分工關系，而不僅僅在垂直管理關系上做文章

一個十幾億人口的國家，政府分這么多層級，而且分這么多板塊（31個），每個板塊下面還有這么多層次，不可能不進行決策權的分配，所以理論上來講一定會出現科層性問題

過去很多年，在研究中國經濟時，我發現很多問題都涉及到央地關系。我個人越來越發覺，央地關系可能是未來中國出現風險或危機的最大一個來源。很多人擔心房地產泡沫、地方債等是否會引發風險或危機，其實這樣的問題中國政府有處理能力，也有處理經驗，更重要的是可以進行廣泛的、開放式的討論。但央地關系就不是這樣，一旦出現風險和危機，連預案都沒有。央地關系遠遠不止中央控制地方人事任免那么簡單，央地關系風險和危機也遠遠不是中央控制地方人事任免就可以解決。我有意識地看過一些研究中國的中央-地方關系的文獻，但對這些文獻不是很滿意，所以我自己就考慮能否從比較獨特的角度來研究央地關系。當然，央地關系并非中國所獨有，許多國家面臨類似的問題，但中國的央地關系雖不是獨有但卻是獨特。

議題的提出

可以從兩個方面引出中國的央地關系這個議題，一是中共十八屆三中全會關于全面深化改革的決定來引出這個提議，二是從現實矛盾來引出這個議題。

如果十八屆三中全會《決定》中關于涉及央地關系的內容比較多，那就說明這是一個重要議題，因為這已經進入了中央的議程；如果現實當中涉及央地關系的矛盾比較多，更說明這是一個真問題而不是學者無中生有、無病呻吟的偽問題。

先來看一下十八屆三中全會《決定》，其中并沒有專門章節來講央地關系，但千萬不要忽視，分散在不同章節中關于這方面的內容，比有些辟出專門章節進行論述的議題還要豐富。

比如，在加快政府職能轉變這一章中，就指出要進一步簡政放權，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理；加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責；優化行政區劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革。

在深化財政體制改革這一章中，提出要建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性；建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制；完善一般性轉移支付增長機制，清理、整合、規范專項轉移支付項目；深化稅收制度改革，完善地方稅體系；建立事權和支付責任相適應的制度；逐步理順事權關系，進一步理順中央和地方收入劃分。

在加強社會主義民主制度建設這一章中，提出要發展基層民主，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責機制。

在推進法治中國建設這一章中，提出要減少行政執法層級，加強食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執法力量。

在強化權力運行制約和監督體系這一章中，提出要推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化。

在加強生態文明制度建設這一章中，提出要形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度；健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有權職責；完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責；健全國有林區經營管理體制，完善集體林權制度改革。

在加強和改善黨對全面深化改革領導這一章中，指出要正確處理中央和地方、全局和局部關系，堅決維護中央權威。

上述內容還不是三中全會《決定》中涉及央地關系的全部，可見央地關系在未來全面深化改革進程中一定是一個重頭戲。但是認真研讀《決定》，就可以發現，大部分論述是原則性的，很多事情具體怎么做并不很清晰，譬如說中央和地方的事權和財稅關系如何理順，是事權更多地上收，還是財稅更多地下放，到現在為止還有很大分歧。有些事情，在中央和地方之間如何劃分才合理，也需進一步討論，譬如食品藥品安全，是中央政府管更合理還是地方政府管更合理？在美國，聯邦政府負有更大責任。還有一些比較含混的事情，如雙重領導，就非常含混。原則性、含混性的論述還不算什么大不了的，如果里面還有相互矛盾的地方那就麻煩了，改革就會在迷惑中失去方向感。實際上，我們至今為止還沒有提出一個理順央地關系的清晰框架，所以不能指望真正理順。

更進一步，理順央地關系到底是建立在什么樣的邏輯之上？這樣的基礎性問題不研究清楚，就具體問題講具體問題，不可能理解問題的核心是什么，解決問題的根本思路是什么。我們現在暫且把那些邏輯性、核心性的思考按下不表，來審視一下現實當中涉及央地關系的矛盾。

首先就是所謂的“國有資產”的權屬、權利、權力在央地間的劃分。大家會說，國有資產不就是一切歸國家嘛。事情哪有那么簡單。現在國內出現了十分嚴重的“泛國資化”的傾向，什么都算成是國有資產，而國家又分為多級政府、多套體系，這不得了。就說自然資源吧，自然資源包括土地、礦產、水等等，現在據說還包括空氣、陽光等等。舉例來說，2012年6月，黑龍江省頒布《黑龍江省氣候資源探測與保護條例》，其中規定企業探測開發風能及太陽能資源必須經過氣象部門批準，而且探測出來的資源屬國家所有。這不過就是氣象局自己給自己立一個條例。這種傾向是危險的。

拿土地來說，城市土地是國有，農村土地是集體所有。城市土地的國有，到底是13億人擁有并享受它的收益，還是某一個省、某一個市幾千萬人、幾百萬人或者是一個縣幾十萬人來占有、使用、享用其收益？大家知道，關于土地的權屬、權利、權力是分割得很厲害的，規劃、指標以前是在省里面，后來一些大的規劃、指標等權力收到中央了，但是享有收益的權利、收益的使用在市里，管這叫“國有”，名不符實。在一個現代國家，實體性財產，特別是土地等不動產，即使是公有的那些財產，要么是中央政府所擁有，要么是哪一級地方政府所擁有，要么是哪一個大學所擁有，等等，此外還有很多私人擁有的財產，財產權歸屬清晰。對于那些無主的東西比如山間清風、江上明月等，監管框架和職責也很清楚。可是，我們對這些不是很清楚，所以各級政府各個部門都可以去搶占，就看誰更能搶占，最后就比誰的權力大，那就不叫理順關系，而叫比強權。

現在有建議說，可以建立一個自然資源國資委來統一管理自然資源等國有資產，這是講自然資源歸全民所有，是“大國有”，是最頂層的國有概念。即使“大國有”可以做得到，那使用收益的權利和資產處置的權利，對于不同的資源來說是不一樣的，也不可能都是“大國有”，還是需要在不同層級進行分割。更何況，是不是所有的自然資源都應該是國有而且是最頂層的“大國有”？或者，國有自然資源的所有的權能是不是都放在最頂層？這個也是很大的問題。

國有企業的資產也存在權屬、權利、權力的央地間劃分問題。實際上，有一些所謂的國有企業只是某一個縣財政投資形成的企業，但也歸為國有企業。從理論上來說，中央政府隨時可以把它收歸國有，盡管它是縣財政投入而來。當然，現在不這么干了。而如果是鄉財政投資形成的企業，它就不是國有企業，而是集體企業，原則上不能收走。其實某一個縣可能比某一個鄉的人更少、財更少。現在全國國有企業的資產，中央占一半，地方占一半，地方上擁有的企業也叫做“國有”，其實非常不妥。也許有人覺得這些很理論化，其實不然。前些年財政部、國資委、證監會和全國社保基金理事會等下文件要求充實社保基金，即國有企業上市時要出售一部分存量國有股，收入要交給全國社保基金理事會來充實社保基金。這個想法是對的，但如果是一個縣財政投資形成的國有企業，改制上市后也要賣出一部分存量股份，所得不歸縣財政，而是交給全國社保基金理事會了。這很能說明問題。

政府的資產與負債、財稅連在一起，從而間接地與公共管理、公共服務連在一起。如果“國有資產”在央地間分不清，那債務、財稅、公共管理和公共服務在央地間也就難以理清了。下一步還要編制中央和地方的資產負債表，這些東西有哪些內在聯系，就可以看得更清晰了。

現在說，地方債務地方自己負責，這實際上并不能堵住地方政府放肆負債，并不能堵住道德風險，為什么呢？地方政府可以自己還債，但是中央政府可以給地方政府注入各種國有資產、各種自然資源的收益使用權，還可以財政轉移支付來幫忙，或者可以承攬地方上的一些支出責任，這樣邊界就全模糊了，硬約束就全消解了。

即使不涉及所謂的“國有資產”的權屬、權利、權力的劃分，我們哪怕把自然資源、國有資產、財政稅收這些完全由中央集中管理，所有的地方作為中央政府的派出機構、辦事機構，做一個十足的單一制國家，就沒有央地關系這個問題了嗎？否。

從管理學的角度來看，它也會存在科層體系的科層失靈和管理困境問題。蓋瑞·米勒在《管理困境》里提到“Sen吊詭”（Sen Paradox），即任何一個組織只要把決策權分配給一個以上的子單元，要么會出現行為不一致，要么會出現低效率。一個十幾億人口的國家，政府分這么多層級，而且分這么多板塊（31個），每個板塊下面還有這么多層次，不可能不進行決策權的分配，所以理論上來講一定會出現科層性問題。現實中也是一樣，我們看到了很多行為不一致或者低效率的情況。組織管理學有類似的概括，如帕金森定律等等，這也會給央地關系帶來很大困擾。

這在毛澤東時代就多次發生，就是出現所謂“一收就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的惡性循環。

思考的方法

無論是從十八屆三中全會的《決定》，還是從現實的糾結，都引出央地關系這樣一個真問題，那么就要認真思考這個問題。

思考的方法有兩種：一個是理論的思考方法，另一個是經驗的思考方法。可以從一種理論出發，拿現狀對照這種理論所描述的合理狀態，覺得離它有多少距離，然后照這個合理狀態去改革，這就是理論的思考方法。當然，容我解釋，這個所謂的理論不是完全憑空想象的烏托邦，很多理論也是來自于實踐經驗的總結，帶有經驗的成分，有其合理性。比如巴里·溫加斯特和道格拉斯·諾斯寫的一些文章，就認為：聯邦制是一個比較好的央地關系的構架。中國的一些學者也有研究，盡管都對中國的實際問題作了很多分析，但是他們可能是對照了某種理論所描述的合理框架、合理目標來講中國改革的目標。

經驗的思考方法是直接從現實問題出發來分析問題的根源和解決的方案。約翰·洛克在《人類理智論》中提到，對一些社會設計，不應該把判斷建立于天生理念之上，而要把判斷建立于經驗之上。他覺得這可能更可靠。這里面當然有功利主義的成分在里面，但實際上分析越到后面，越可以與理論思考接軌，以克服經驗主義的局限性。

我不排斥理論的思考方法，但為了更謹慎起見，下面會更多地從經驗的思考方法來討論中國的央地關系，最后的分析還是會與理論思考接軌。一開始就從理論和理念出發，難以讓人信服，因為類似的議題，要么缺乏足夠的實驗樣本和足夠收斂的實驗數據——對于這一研究，樣本可能就是幾十個國家，而且也不收斂，有的是這樣有的是那樣，沒辦法通過計量的方法做嚴格的相關性分析；要么純粹的理論推理像笛卡爾的方法，也缺乏非常嚴格的邏輯體系基礎。

思考的四個視角

以經驗的方法，可以如下四個方面建立視角：第一是財政、事責、行政權視角；第二是國有企業和國有資產視角；第三是公共物品提供視角；第四是民主治理視角。這四個視角基本上都是來自于經驗觀察和感知。

前文已提及國有資產和國有企業在現實中給央地關系帶來的困擾，并觸及到與此相關的財政問題。民主治理的視角看起來帶有一點理論思考的色彩，其實不然，這不是一個理論問題，而是一個不可回避的現實問題，你可以說民主治理是一種理念，而且是來自于西方的理念，但無法否認這是民眾的一個現實要求。

先來看一下財政，這比較好分析，因為這有權威的數據。財政部的數據顯示，2013年，全國財政使用的收入總量為130292.64億元，支出總量為142292.64億元；其中，中央財政使用的收入總量為61173.77億元，中央本級支出20471.75億元，地方本級收入68969.13億元，加上中央對地方稅收返還和轉移支付收入48037.64億元，地方財政調入資金149.74億元，地方財政收入總量為117156.51億元，地方財政支出119272.51億元，加上地方政府債券還本支出1384億元，支出總量為120656.51億元。

可以看出，全國財政收入總量中，中央占47.0%；全國財政支出總量中，中央占14.4%。也就是說，中央所承擔的事責（相對事權這個詞匯來說，我認為事責更為確切）和提供的公共服務只占14.4%，85%以上的事責和公共服務是由地方各級政府來承擔。但是，政府收入的近一半卻是由中央政府收取，它轉移給地方政府使用。所以，基本上可以判斷中央政府不直接干事，不直接承擔事責，不直接提供公共服務，除了外交、國防等少數事責和公共服務，它更多是作為組織學中金字塔的最頂層進行管理，行使頂層管理的行政權力。這就是中國事責和公共服務的行政權力的現狀。

中國這么大，大量的政府收入的現金流首先直接流向中央然后流向地方，實際上就是央地財政失衡。中央收入的大部分是用于轉移支付。且不說轉移支付的分配是否合理、是否腐敗，從效率上來說，錢的分配能不能及時？從效果上來說，真正需要錢的地方是不是給了呢？財政資源過度集中在中央，事責過度分散在地方，會導致嚴重的財政扭曲：財政資源配置效率低下和政府效能低下并存，而且容易產生官員腐敗和道德風險（包括地方債務風險）。

同時，事責、行政權在中央和地方之間的分配既不清晰也不穩定。比如，工商行政管理、食藥監管，實際上分不清是垂直還是不垂直，公安也一樣。以工商行政管理的事責和行政權為例，它既包括商事登記——公司注冊等，也包括反壟斷，還有市場秩序的維護如打擊假冒偽劣。在大部分國家，商事登記肯定是在地方，這個沒法垂直也不需要垂直；而反壟斷，一個縣的工商局和鄉的工商所怎么去反壟斷？沒有這種做法。打擊假冒偽劣、維護市場秩序，它可能也是更高層的事情。至于公安包括交警、片警等，是很當地化的事情，而一些大的刑事案件，如跨地區、跨省的地方詐騙等，就不是當地化的事責。

這些情況的存在，導致行政行為失范和行政效率低下并存。而且，在一個金字塔的體系中，問責制度是單向化的，永遠是上面打下面的板子，這當然是剩余收益權和剩余控制權不對稱，其實更容易導致道德風險。

國有企業和國有資產的視角也很有意思。所謂的國有資產、國有企業，到底是國有、省有、市有、縣有？實際上分不清楚。我一直呼吁分級所有，每級有自己歸屬清晰的財產權利是一個好事。因為產權不清楚，一些財產權利衍生出來的處置權變異為行政審批權。一個地方國資委監管的國有控股的上市公司的國有股要轉讓，或者它的母公司要改制（也相當于國有股轉讓），也要到財政部來審批。所以，產權不清晰多可怕！這就是政府自己帶來的很多行政的麻煩。中國有14萬多家國有企業，10萬家是地方國有企業，但就是不許分級所有，實際上誰也不負責任，誰也沒有權力。十八屆三中全會要深化國有企業改革，地方政府有權決定對地方國有企業進行什么樣的改革、多大力度的改革嗎？不知道。如果一個地方國有企業一直在爛下去，地方政府可以低價賣掉這個國有企業嗎？不知道。

另一方面，國有資產、國有企業與財政又是聯系在一起的，因為政府的融資平臺本身就是國有企業，而且國有企業的資本收益也可能通過國有資本經營預算的方法來充實財政。同時，財政資金有一些也會流向國有企業，比如上市公司補貼等。最終，央地財政關系也不可能清晰，也不可能真正界定責任。

公共物品提供的視角與前面論述的事責密不可分，在這里把它單列出來。政府就是要提供公共物品，否則要政府干嗎？公共物品涵蓋非常廣泛的范圍，從基礎設施到生態環境、治安、教育、衛生、社會安全網、福利、安穩和諧的社會氛圍以及更好的創業環境、更大的商業吸引力和文化吸引力等等。如果某一個地方政府，它不一定在意商業吸引力很大，而是在意文化吸引力很大，這也可以。所以，公共服務很多內容都是很當地化的，這些當地化的公共服務的取舍決定，又與后面將要論及的民主治理有關。

在這里，特別想引起大家一起來思考：涵蓋范圍很廣的、多種形態的、多種偏好的公共物品提供，不同層級政府之間到底是垂直管理關系還是水平分工關系？這很重要。

從上面的財政數據來看，公共物品主要是地方政府來提供，地方政府又分好幾層，主要是省以下的地方政府來提供。例如，在很長一段時間，連養老都沒有實現省級統籌，長期是省以下的政府來提供。醫療、教育、治安就更不用講了。如前所述，除了外交、國防等少數事責和公共服務之外，中央政府基本上不直接提供公共服務，它更多是作為組織學中金字塔的最頂層進行管理。也就是說，國內的現狀是，不同層級政府，主要是垂直管理關系，而不是水平分工關系。上面一級政府的主要工作是管下面層級政府，而不是直接面向民眾提供公共服務，當然也不承擔相應事責。

水平分工關系是什么意思？就是一堆公共物品擺在這里，不管是中央政府還是省政府、市政府、縣政府，都排隊各拿各的，然后送貨上門，送到千家萬戶。在這樣一個分發公共物品送貨上門的體系當中，各級政府是肩并肩的水平關系。這點很多人不理解。在美國等國家，聯邦政府不是州政府的上級，它們的人民有很多人并不認為聯邦政府和州政府是什么上下級關系，主要是各自提供適合讓其提供的服務，主要是一個分工關系。當然，我認為這也不是絕對的。一般來說，上級政府和下級政府還是存在管理和被管理的關系，因為越是覆蓋范圍廣的公共物品，越是在上面，但是最后會落到下面，所以上面對下面有約束力。但是，至少水平分工關系是比較明顯、比較多的。

垂直管理關系，就是上級給下級指派任務，對下級進行考核和獎懲，包括前面說的問責、打板子，當然上面也要把下面的人事任免權控制在手里。水平分工關系就是不同的任務讓不同層級分別承擔，都承擔比較多的服務和事責，對應這個服務和事責有相匹配的行政執法權，同時還要與本級的財政收入能力相匹配。

中國現在已經開始有水平分工這個意識了，確實很好，比如很多人提到基本的養老保險應由中央政府直接承擔。當然，外交、國防早就是這樣的，這個都理解，永遠都是這樣。但是，這還遠遠不夠。比如，許多人覺得中國教育這盤棋很難搞。怎么改？招生制度不改，考試制度怎么改？考試制度不改，應試教育體系怎么改？所以還是招生制度要改，但是怎么改？大家都說難。其實換個角度來看，也不難。中央政府有國立大學，省政府有省立大學，市政府有市立大學，再有些國外的大學進來，再有些私立大學進來，多樣化了，中央政府就管國立大學招生的方式，這些大學可以在全國統一試題，這就不涉及北京的分數和湖南的分數不一樣。省立大學有省立大學的招生方式，本省的土著居民（長期在當地交社保的）就是優惠多，這沒什么可說的，市立大學也是這樣。這樣的話，這盤棋就下活了。