構想土地制度改革

黃小虎

可參考國企改革的經驗，組建國有自然資源資產管理部門，代表國家對屬于全民所有的自然資源資產，行使所有者權利；同時組建自然資源監管部門，為各種所有制的市場主體提供服務并實施監管

搞建設要有錢，土地成了資產，不能像計劃經濟時期那樣搞“肉爛在鍋里”那一套了，因此征地賣地就成了唯一之選，土地財政就此形成

30多年來，經濟體制改革的基本取向，是建立與發展社會主義市場經濟。個體、私營、外資本身就是靠市場運作的，它們的發展屬于增量。而存量有兩塊：國企和自然資源資產。國企在計劃經濟中由政府直接投資、經營、管理；含土地在內的自然資源的資產屬性過去不顯現，不進入市場，由政府直接安排使用。

因此，建立與發展社會主義市場經濟，重點和難點就是這兩個“大塊頭”怎么改。

國企改革的指導思想是比較清楚的：政府不再直接經營、管理企業，讓國企成為獨立的市場主體，在競爭中使國有資產保值、增值，發揮公有制的主體和主導作用。盡管也有曲折和反復，但基本是沿著這個脈絡一路走下來。

與國企改革相比，土地等自然資源的改革思路，顯得不夠清楚，或者說是存在問題。自然資源的資產屬性顯現了，但這些資產的所有者權利由誰來代表，并沒有明確界定。在實際工作中，政府部門履行了所有者代表的經營職能，類似于計劃經濟時期政府對國企那樣，既管理又經營。為了保證政府的經營收益，還要對別人（主要是集體）的資產施加限制，甚至去經營別人的資產。

國企改革的路子，政府不再當“運動員”，專做“裁判員”；自然資源領域，政府既是“裁判員”，又是“運動員”，而且在運動場上越來越起勁。這是兩條截然相反的改革路徑。

歷史地看，政府經營土地是個必然的選擇。

經濟體制改革的核心是政府與市場的關系，30多年來，政府從生產領域和流通領域逐漸退出，但在建設領域仍然是投資的主角，特別是城市建設領域，仍然主要是政府投資甚至經營。這是因為在相當長的時期內，沒有其他市場主體能擔當這個責任，而建設是不能停頓的。這個責任，主要落在地方政府身上。

搞建設要有錢，土地成了資產，不能像計劃經濟時期那樣搞“肉爛在鍋里”那一套了，因此征地賣地就成了唯一之選，土地財政就此形成。賣地的錢不夠用，拿土地抵押貸款漸成風氣，土地金融也就出來了。現在的地方債，大多即屬于土地金融。

改革開放以來特別是近十幾年，城市建設取得輝煌成績，政府經營土地功不可沒，這是必須肯定的。

取得輝煌成績的同時，也在積累問題，而且越積越多。比如：侵害公眾利益，激化社會矛盾；嚴重浪費資源，使生態環境惡化；積聚財政、金融風險，醞釀經濟危機；政府行為扭曲，腐蝕干部隊伍等等。

這些問題是制度本身導致的，僅靠完善現有制度，不可能得到解決。因此，必須對制度進行根本性改革。

十八屆三中全會《決定》明確了改革方向，也指出了改革途徑：方向——發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府的作用；途徑——所有者權利與管理者權力分開和一件事情由一個部門來管。

根據《決定》精神，做出以下具體的改革設想：

（一）參考國企改革的經驗，組建國家特設機構：國有自然資源資產管理部門（委、部、局，下稱國自部門），代表國家對屬于全民所有的自然資源資產，行使所有者權利。

這種國家所有的權利與集體所有的自然資源資產權利，處于平等地位，都要接受政府的不動產登記部門的統一登記，接受政府的自然資源監管部門的統一規劃和空間用途管制，使用權進入市場流轉的，要辦理使用權登記和變更登記，還要接受工商、稅務、證監會等部門的統一管理。

有些自然資源資產，如重要礦產資源和水利資源的有償使用，由中央國自部門直接管理；有些資產如國有土地使用權的劃撥、出租、出讓、入股、聯營，以及一般性礦產資源和水資源的有償使用等，可由中央國自部門責成或委托地方國自部門管理。

另外，基礎性、公益性建設需要征收農村集體所有的土地或其他自然資源資產，可由國自部門與集體和農民協商，參照市場價格公平補償。全民所有的自然資源資產的收益，屬于全體人民，應當上繳中央財政納入基金管理，按規定用途統一安排使用。因此，國自系統宜實行垂直領導體制。

國有自然資源資產的保值、增值，是國自部門的一項職責，但不一定是最主要的職責。其最主要的職責應當是在政府相關部門的監管下，使自然資源得到合理利用和切實保護。所謂合理利用，包括用全民所有的自然資源保障民生。例如，對于保障性住房和普通的自住性住房，應該無償提供土地。

（二）組建對國土范圍內所有自然資源進行監管的政府部門。通過政策引導、規劃管控、產權保護等，為各種所有制的市場主體提供服務并實施監管。其主要職能包括以下幾個方面：

第一，制定國土規劃，為經濟、社會、生態等的和諧發展，提供最基本的行動指南。

國土規劃的主要內容包括：

1.功能分區，如“珠三角”、“長三角”、環渤海等重點開發地區，及主要農產品產區、主要商品糧基地、主要生態環境保護區、主要礦產資源蓄積區等禁止或限制開發地區。現在由發改委主持編制的主體功能區規劃應納入國土規劃；

2.城鄉建設和人口的空間分布，如都市圈、城市帶、城市組團的布局，人口轉移的預測等；

3.重要生產力如能源、金屬冶煉、重化工及新興產業的地區分布；

4.重大國土整治（含土地、森林、草原、水域）項目安排；

5.公路、水運、航空立體交通網絡分布。

國土規劃與現行分管體制下任何部門的規劃都不相同，是涵蓋國土范圍內所有開發、保護、整治活動的綜合性中、長期規劃，也是國家規劃體系的最上位規劃。規劃編制工作宜由國務院領導牽頭協調，發改委、住建部、農業部和新組建的自然資源監管部門共同編制。編制完成后提交全國人大批準、頒布。

現行的國民經濟與社會發展五年規劃，屬于近、中期規劃，是國土規劃的階段性實施。有了這兩個規劃，現在的許多部門規劃和區域規劃就沒有必要保留了，少數必須保留的，要接受國土規劃的指導，與之銜接。地方各級的國土規劃，則是全國性規劃的延伸和細化。

我國目前的各類規劃，由政府組織編制，并允許政府按照編制程序修改規劃。結果，相當多數的地方政府在規劃頒布實施不久，就要求修改規劃，使規劃的嚴肅性和制約作用形同虛設。多頭規劃和多變的規劃，使市場主體無所遵循，無從預期，行為必然短期化。

新的國土規劃由人民代表大會審議批準，實際上是把規劃上升為法律，政府只有實施規劃的義務，沒有修改規劃的權力。這也為各類市場主體提供了基本的行動指南，有利于市場行為的規范。編制國土規劃，要遵循科學的程序并充分發揚民主，廣泛聽取各界和社會公眾的意見。

第二，依據國土規劃，實施空間用途管制。

依據國土規劃實施空間用途管制，既合理利用資源，又切實保護資源和生態環境，是新組建的自然資源監管部門最重要的日常工作。

所謂空間用途管制，就是要落實每一宗土地及其地上、地下的其他資源如何利用和保護。這就需要繪制大比例尺的規劃圖，因為比例尺太小，規劃用途只能落到較大的區域，難以落到每一宗土地上，不能作為日常用途管制的依據。現行分管體制下的部門規劃，只有鄉級土地利用規劃和城市規劃能落實到宗地上，未來可以通過統一技術標準、疊加相關信息，改造為能實施空間用途管制的基層國土規劃。

耕地保護，是空間用途管制的一項重要內容，必須堅持，但方法需要改變。應當看到，隨著政府的行政管理部門不再經營土地，隨著財稅體制的改革以及干部考核選拔制度的改革逐步到位，將使政府行為的動力機制發生根本改變，來自地方政府的占用耕地的壓力會大大減輕甚至消除。

地方政府不再當“運動員”，專心做“裁判員”，中央政府與地方政府的“貓鼠關系”也就不存在了。因此，現在以建設用地指標為核心的計劃管理辦法，也就沒有必要了。過去實行這種辦法，是不得已而為之，但效果卻是既吃力不討好，又勞民傷財。取消它，對所有人都是一種解脫。將來耕地保護的壓力，可能主要來自企業、民間利益集團和老百姓，對此應主要靠地方特別是基層政府，在空間用途管制的框架下，結合各地實際探索解決辦法。

除了行政手段，更應注重經濟辦法。中央政府部門主要是依據國土規劃，對地方執行空間用途管制的情況，進行檢查和指導，沒有必要像現在這樣管得過于具體了。

生態環境保護，也是空間用途管制的重要內容。其中，既包括對土地等自然資源的利用產生的生態變化進行監管，也包括對向大氣、土壤、水體排放污染物行為的管理，還包括生態環境的恢復治理。

第三，依據國土規劃，開展國土整治。

重大水利設施建設，城鄉建設用地和農業用地（含草原）的土地整理，生態用地（如水域、濕地、林地）的恢復、整理，地質災害的防治等，都屬于國土整治。由自然資源監管部門依據國土規劃統籌安排，組織社會有關市場主體參與實施。

第四，加強產權保護。

1.設定土地公有條件下的土地產權體系。在土地私有條件下，土地所有權與土地使用權、土地經營權、土地收益權等可以適度分離，但與土地處置權卻不可分離。我國是社會主義國家，在土地公有制條件下發展市場經濟，土地所有權不能自由交易，但使用權、經營權乃至收益權，都可以在限定的條件下進入市場，具有一定的處置權利。

因此，土地私有制的土地產權體系已不能適應我們的發展要求，需要重新設定一套土地公有制的土地產權體系。要明確界定土地產權的類別，及每一類產權具有什么樣的權能。例如，農地的承包經營權作為土地使用權的一種，享有收益權和一定的處置權，權利人可以把經營權流轉出去。而單純的經營權雖然也有相應的收益權，但處置權則進一步受限，只有抵押、擔保權，沒有轉讓權。

設定土地產權體系，對國有土地和農村集體所有的土地必須一視同仁，只要是同一類別的土地產權，不管是國有還是集體所有，都享有同樣的權能。只要是合法取得的土地產權，政府一律平等保護，不存在什么大、小產權之分。

2.開展不動產統一登記。現在，不動產登記局已初步組建。下一步，要把原來分散在各部門的土地、房屋、林地、草地、農地的登記工作集中起來，實行統一登記。為此，要按統一的土地分類標準對有關登記信息進行調查，明確產權類型和歸屬。

國外的地籍調查有兩種做法，一種是由政府組織調查；一種是由產權人自行委托中介機構調查，后者對調查結果承擔法律責任。第一種做法財政負擔重、耗時長，后一種做法易產生法律糾紛。為了推進土地統一登記工作，我國今后可以考慮不同地區采用不同方法。例如，有的地區由政府組織調查，有的地區由產權人委托調查，有的地區可兩種方法并舉。對委托調查的，調查結果還可由政府相關機關核查。這樣，可以加快土地登記進度，早日建立覆蓋全社會的國家地籍管理信息系統。

國外的不動產登記信息一般包括：土地面積、四至、建筑物（住宅、廠房、商場店鋪、倉庫等等）及其他附著物、權屬、歷史變更情況等，而對土地用途鮮有登記。其原因，可能是土地登記制度歷史悠久，而空間用途管制制度則產生于近現代。

但在我國，不動產統一登記剛剛起步，土地用途管制制度也建立不久，統一的空間用途管制制度更未形成，因此可以考慮把兩個制度結合起來，土地登記的內容除有關權屬的信息外，還應包括土地的空間用途信息。這樣，我國的不動產登記制度既可以保護產權，又可以促進土地空間用途管制制度的落實。

此外，土地的價格與土地用途關系很大，登記用途也有助于規范土地市場交易價格，測算不動產稅基及開發權補償標準。這些，既屬于政府的管理行為，也是政府為社會提供的重要服務。

第五，加強市場監管。

1.改革征地制度。公益性、基礎性建設需要把農村集體土地征為國有的，或者雖然是經營性項目，但農民愿意把土地轉為國有的，由國自部門與農村集體和農民就補償價格、安置途徑等平等協商，達成一致并落實到位后，經政府的資源監管部門批準才能實施征地。有關征地的法律規定，應由政府依照法定程序主導制定，政府的自然資源監管部門根據相關法律，對征地和被征地雙方實施監管，重點保護農民的合法權益不受侵犯。這里，征地和被征地雙方是權利平等的“運動員”，監管部門則是“裁判員”。這與過去政府既是“裁判員”又是“運動員”相比，是根本性的改變。

2.規范市場秩序。包括：

（1）制定各類自然資源資產市場交易管理規定。如土地使用權出讓、出租、入股、聯營管理辦法，土地使用權二級市場管理辦法，“三舊”改造管理辦法，不動產抵押、擔保管理辦法等等。

（2）建立不動產價格體系。如基準地價、標定地價、宗地地價、交易地價等。建立以地價為基礎的不動產價格評估制度。

（3）發展、培育各類代理不動產交易和不動產登記，評估不動產價格，開展地籍調查等中介機構，制定相關法律并依法加強管理，為市場交易提供服務。

（4）清理、歸并相關稅收，設立不動產稅（財產稅），作為地方政府的主體稅種。不管是國有的、集體所有的還是個人所有的不動產，均應照章納稅（法律規定減免的除外），收入主要用于地方政府為社會提供公共服務。

（5）地方的基礎設施建設，主要吸收社會資金參與。為此要制定相關辦法，合理分配收益。

作者為國土資源部咨詢研究中心咨詢委員