奧巴馬能從歷史學到什么？

美國外交戰略總是在“全球擴張”與“戰略收縮”之間搖擺。以此可以幫助我們預見從現在直到2016年的美國外交政策辯論的輪廓；在2016年總統大選中，外交政策將扮演什么樣的角色部分取決于奧巴馬在伊拉克和敘利亞的新政策結果如何

在2016年總統大選中，外交政策將扮演什么樣的角色部分取決于奧巴馬在伊拉克和敘利亞的新政策結果如何。如果他的局部干預成功，可能會讓兩黨的候選人都會支持他這種混合式的戰略

過去幾個月里，外交政策是美國國內爭論的最重要話題，并且很可能在奧巴馬剩余的任期內都是如此，對2016年總統大選產生重要影響。2012年的選舉中，全球事務根本不重要。但下一次就不同了。想要入主白宮的候選人需要認真思考他們將把什么樣的國家安全戰略擺在選民面前。

國際問題重新變得重要不僅僅關系到選舉。奧巴馬總統在第二任期內花在外交政策上的時間比以往更多，比人們預期的也更多。他主持了更多國際危機下的會議，做出更多艱難的決策，發表了更多的演講來解釋自己的政策，并且更努力去贏得國會的支持。他需要更多地擔心如何保持國家安全團隊的團結，并且比以往更加看重海外出訪以及與外國首腦的會面。

為什么會有這樣的轉變？當然有些只是巧合。經驗豐富的外交官和專家說，像現在這樣，諸多國際事件在同一時間變得如此迫切，這在歷史上似乎找不到先例。需要奧巴馬面對的事件清單如此之長，而且仍在增加：比如俄羅斯和烏克蘭，敘利亞和伊拉克，以色列和加沙，西非和埃博拉病毒，中國和美國的亞洲盟國，伊朗核問題等等。

然而，處于多事之秋的2014年，美國并沒有就自己的全球定位重新進行嚴肅的辯論。在我的新書《極至主義：從杜魯門到奧巴馬的美國》（Maximalist： America in the World from Truman to Obama）中，我嘗試將今天的辯論放在歷史背景中探討。我提出了這樣的一個問題：通過比較奧巴馬政府的政策與其他總統面臨類似問題時所做的選擇，可以學到什么？

我的回答是，奧巴馬總統和往屆很多總統有著共同點：將美國從代價高昂的國際介入中抽身。艾森豪威爾總統結束了上世紀50年代的朝鮮戰爭；尼克松總統70年代初結束了越南戰爭，老布什總統執政的90年代初見證了美蘇冷戰的結束。這些總統的做法都各不相同。奧巴馬總統的任務是從伊拉克戰爭中脫身，他也有自己的思考、議程和風格。

但比起差異，更加重要的則是這些總統的共同之處。正確地理解這些特點可以幫助我們更清楚地認識到當前政府的成功和失敗，也可以幫助我們預見從現在直到2016年的美國外交政策辯論的輪廓，當然這里面也包括中美關系。

戰略的鐘擺式變化

上面提到的幾位總統，他們的政策有六個關鍵的共同特點。第一點，也是最重要的一點，就是對待收縮的方式。在經過一段時間的國際擴張，他們相信美國需要更“可持續地”分配自己的精力。他們相信美國人民和經濟現狀都需要喘息。“收縮派”總統希望自己的政策能夠“長期”發揮作用（“長期”是他們最鐘愛的概念之一）。這意味著削減預算，將負擔轉移到盟國，與對手進行接觸，降低國際緊張，并軟化意識形態的分歧。這些總統通常想要收縮美國的全球義務。就像尼克松說的，美國要成為“天平上的一個砝碼，而不是唯一的砝碼”。

收縮派總統們的第二個特點是他們將制定外交政策的權力牢牢掌握在白宮手中。這一點常常被忽視。現在的情況就很明顯。戰略收縮的艱難抉擇并沒有被丟給官僚制度，更沒有丟給國會。總統和自己親密的幕僚們通常決心由自己制定大多數的政策。美國人民也欣賞這些總統收拾歷史爛攤子的魄力——艾森豪威爾、尼克松和奧巴馬都成功連任（未能實現連任的老布什是個例外）。

第三個共同特征：他們化解舊政策時候所獲得的政治支持，在他們面臨新問題的時候開始慢慢消失。他們發現，處理預料之外的新挑戰難度更大。艾森豪威爾希望能在第二任期內緩解冷戰的緊張局勢，卻由于蘇聯及其盟國的咄咄逼人而無法實現。尼克松也是這樣，第一任期內他試著重建美中關系，緩和美蘇關系，來減少美國從越南撤軍所造成的影響。但第二任期（以及其后任福特總統和卡特總統任期內）美蘇緩和卻走向崩潰。原因主要是由于蘇聯的軍備擴張、蘇聯對國內異見人士的壓迫加劇，以及在第三世界更積極的介入。

如果將奧巴馬第二任期的外交政策遭遇的問題和這些前任相比較，其實是很類似的。

“收縮派總統”嘗試應對新挑戰的同時，遭到的批評也在增多，而他們的回應方式也很類似。艾森豪威爾被指責說他做的不夠多，這讓他非常生氣，并且在自己的顧問、國會議員和記者面前都毫不掩飾。基辛格曾在尼克松和福特兩屆政府中都負責外交政策，當有人批評他的軍備控制戰略時，他稱這種指責“無知”。這就是這類政府的第四個共同特點：他們認為自己的反對者是無知的、邊緣化的極端主義者，因此對他們不屑一顧。這樣一來，他們往往忽視了這樣一個事實，即這些批評來自政治主流，甚至來自自己政府內部。

第五個共同特點是，這些總統通常被指責說沒能清楚地闡明自己的政策。這似乎令人吃驚，雖然艾森豪威爾、尼克松、福特、卡特、老布什都不是什么出色的公共演說家（有些甚至特別口拙），但奧巴馬卻有著出眾的演說才能。盡管口才出眾，但奧巴馬關于國際問題的演講卻往往跟這些前任一樣不盡如人意。就連一直都支持奧巴馬總統的《紐約客》雜志，最近也形容其外交政策聲明是“搞砸的演講集錦”。不過這其中的問題似乎更多是“收縮主義”本身——對美國人來說，弱化國際角色很難讓人振奮。

美國收縮戰略的第六個也是最后一個特點是它們往往以危機收場。上世紀50年代、70年代和90年代的美國首腦、外交官和專家以及一般民眾都認為，“長期”戰略在短期內削弱了美國，于是緊接著以更加積極的政策作為補救。這種改變的誘因有時是某一次的挫折，有時是多次的挫折。美國的對手有時候是一個，有時候是好幾個。通常政策的新方向是大選和新總統決定的。但即使在政權交替之前，政策制定者也不得不制定新的策略：艾森豪威爾在任內最后一年增加了國防開支，雖然他覺得沒有必要。類似的，卡特總統也是在最后一年不情愿地終止了幾個月前才剛剛談妥的美蘇軍備條約。后來的總統包括肯尼迪和里根都采取了更加激進、沖突性更強的政策。

總而言之，過去的政府都體現出美國戰略的鐘擺式變化：從激進到縮減，再到激進。美國人有時候會覺得冷戰時期的政策比較有延續性，但其實并非如此。政策幾乎每十年都會變動一次。冷戰后的年代也是如此。克林頓第一任期后期的外交政策和他上任第一年就非常不同。而小布什總統也由于“9·11”事件而在上任后幾個月內就改變了政策方向。

激進主義不再？

讀過我的書的人，或者聽過我闡述這個觀點的人，通常會問兩種問題。第一，這種政策的循環變化今后是否會繼續？有沒有可能美國的全球激進主義已經走到盡頭？第二，哪種方式更好，全球激進主義還是收縮主義？美國為何不能避免這些變化而采取一種更加連貫的戰略？

這些問題都很好，也值得認真回答。首先來談談循環的問題：是否可以預計，美國將迎來新一輪的激進主義外交政策？很多資深分析家認為，世界以及美國政府的戰略思維都已經發生了巨大的改變，不大可能出現新一輪的美國超級激進主義（最有趣的論述之一是羅伯特·卡根發表在5月《新共和》雜志上的一篇長文《超級大國永不退休》。奧巴馬本人據說也讀過這篇文章）。

認為美國在世界的角色將就此弱化的觀點不是沒有道理。比如有人認為經濟是個關鍵因素。美國占全球GDP的份額已經不及冷戰年代，并且一直在縮小。根據國際貨幣基金組織的估計，1981年里根當選總統的時候，美國占世界經濟的25.1%；2001年，這一比重為23.7%，而今天則下降到19.2%。美國和中國經濟增長速度的不同顯然是這種變化的最重要因素。

很多觀察家認為公共輿論將會讓外交政策變得更加克制。調查顯示，美國人不再認為美國的“領導地位”是解決重大國際問題的唯一途徑。雖然最近的調查中，認為美國應當在海外更加有所作為的人數有所上升，但大多數人仍然希望美國不要過多參與。政治家們非常關注這類調查。很多人已經得出結論，認為更多的國際參與，特別是涉及到軍事行動的國際參與，不會得到選民的支持。

除了公眾，美國的外交政策精英，包括曾經支持激進主義的前高官、專家、智庫和資深評論員，現在可能都改變主意了。經常能聽到這樣的論述：國際問題不像以前那樣容易受美國影響了。很多人認為，世界太“亂”，無論是意識形態、經濟、政治還是文化的多元，都讓美國無法繼續發揮過去那種“世界領袖”的作用。

15年前，當美國的影響力處在最高點時，白宮的工作人員曾經半開玩笑地說克林頓是“世界總統”。這當然有點夸張，但今天，這樣的玩笑連想都不敢想。如果說冷戰時期的國際政治是兩極對立，冷戰結束后是單極世界，現在則常常被稱為是“無極”格局。很多人認為，一個更加無序的世界需要美國政策保持謹慎。

經濟、公眾和精英輿論、全球政治性質的變化等因素可能都會阻止美國回到政治激進主義。但歷史告訴我們應當謹慎對待這種預測。在過去幾次收縮主義的時期，也都出現過類似的論述。在上世紀50年代晚期、70年代中期和90年代初，美國經濟都處在衰退狀態；增長前景充滿不確定性，無法維系一個激進的外交政策。公共輿論也不確定，民意調查告訴政客們，選民已經厭倦了全球參與。而最重要的是，專家們都宣布世界變得非常復雜，美國必須重新思考自己的戰略。美國需要以一種不那么激進，不那么野心勃勃的方式來追求自己的利益。

現在斷言奧巴馬政府以及接下來的政府會采取什么樣的政策還為時過早。但可以肯定，我們將就這些政策展開激烈的辯論。有很多跡象表明這種辯論已經開始，并且在兩黨內部都會造成分化。

如何尋找中間道路

在共和黨內，很多候選人會要求共和黨保持里根時代的外交政策傳統。幾十年來，里根代表了共和黨對高軍費開支、外交激進主義和強烈的意識形態目標的主張。他的這些主張在共和黨選民和共和黨精英層都有著廣泛擁躉。但這些主張也受到前所未有的挑戰，特別是很多政治家認為，公眾已經厭倦了戰爭，而且正是里根的主張才導致小布什那些失敗的政策。

這也是為什么參議員蘭德·保羅——共和黨2016年總統大選的可能候選人之一——試圖“再定義”里根，將他描述為一名不愿將過多精力投向海外的謹慎的總統，而不是全球激進主義。這顯然是在試圖重新調整共和黨的方向，而同時也不需要拋棄里根這枚招牌。我們不知道這種做法是否能夠成功。

民主黨內也有著這樣的辯論。忠實的民主黨人不太愿意批評奧巴馬的政績。但任何希望民主黨繼續執掌白宮的人都必須意識到，政府在外交政策方面的名聲在過去一年里已經傷痕累累，大多數調查表明公眾對奧巴馬處理外交事務的評價處在非常低的水平。

希拉里已經悄悄地在和總統拉開距離。她在今年春天出版的回憶錄里描述了自己和奧巴馬的一些分歧。8月的時候，她甚至告訴記者，美國需要把自己的國際位置放得更高一些。

那么，2016年民主黨的總統候選人就很可能會提出一個更激進的外交政策來拉攏選民。但這并不是唯一的可能。希拉里在8月接受采訪時就承認，除非經濟好轉，否則公眾不會支持美國持續參與國際事務。同時，挑戰希拉里的候選人批評她過于“鷹派”，輕易在海外動用武力。

在2016年總統大選中，外交政策將扮演什么樣的角色部分取決于奧巴馬在伊拉克和敘利亞的新政策結果如何。如果他的局部干預成功，可能會讓兩黨的候選人都會支持他這種混合式的戰略。但一旦失敗，就會讓有些候選人主張更加激進，而另一些人主張更加謹慎的外交政策。

目前來看，很多潛在的候選人似乎都認為本屆政府的策略會失敗。9月，總統表示將對敘利亞的溫和反對派提供軍事協助，請求國會的認同，當時就有好幾名可能競選總統的參議員，包括民主黨和共和黨議員，都投了反對票。他們還記得，當年奧巴馬之所以當選，一個重要原因就是因為他比所有的競爭對手都更加激烈地反對過小布什出兵伊拉克的政策。2016年總統候選人不希望到時候別人質問他們，當初為什么支持了一場失敗的戰爭。

當說到美國政策時常在激進主義和收縮主義之間搖擺的時候，常常涉及一個問題，對于美國來說，今后哪種方式更好。我認為這并不是個好問題。這兩種類型的總統都有過突破常規和獲得成功的時候，同時也都有過失敗。這樣我們怎么能決定哪種方式更好呢？如果兩種類型的總統都把自己的政策推向極端，難道不是應該都批評嗎？

因為激進主義和收縮主義總統都把政策推得過遠，明顯的解決方案或許是尋找一種避免重蹈覆轍的途徑。但美國外交政策的歷史告訴我們，找到一個適當的中間道路是困難的。幾十年來，深謀遠慮的政策制定者都沒能找到適當的戰略和極端的戰略之間的界線。他們的想法聽上去可行，但實際操作起來仍然是一塌糊涂。

如今我們別無選擇，只能從激進主義和收縮主義之間學習。從前一種類型的總統那里，我們可以認識到應當解決哪些問題，以及努力嘗試解決它們的重要性。而從后一種類型的總統那里，我們應當認識到有些問題是我們無法解決的，如何避免眼高手低，做無用功。收縮主義最重要的教訓就是決定優先事務。而激進主義最重要的教訓是避免陷入癱瘓。奧巴馬第一任期內，美國的政策制定者將重心偏向東亞，降低了歐洲和中東地區的重要性。在奧巴馬剩下的任期，他們將面臨的一個最大問題就是，他們能否在不改變優先順序的前提下，給美國的政策重新注入活力。

最重要的是，美國外交政策的歷史告訴我們，知道如何改變方向是多么重要。美國人重視政策的延續性，但是我們最敬仰的總統們都是能夠改變政策方向的那些人。在今天這樣波動不安的世界，很難想象會有某一種戰略能夠持久有效。如果政策制定者認為他們找到了這樣一條長治久安之計，那么很可能過不了多久，他們就不得不從頭來過。如果我們走運的話，未來兩年的美國政策討論或許會幫助我們重新出發。

史蒂文·塞斯塔諾維奇（Stephen Sestanovich）是哥倫比亞大學國際外交教授，美國外交協會高級研究員。他曾效力于克林頓和里根政府。他的新書《極至主義：從杜魯門到奧巴馬的美國》（克諾夫出版社，2014年）平裝版將于10月發行