瀆職侵權犯罪輕刑化問題研究

譚怡軍　丁向輝　鄧勇

瀆職侵權犯罪是一種特殊的“統治階級內部的犯罪”，此類犯罪的主體是國家機關工作人員，他們一旦濫用職權或者玩忽職守，勢必削弱國家職能，破壞政府形象。然而，我國司法實踐活動中出現的瀆職犯罪輕刑化問題，給社會造成了極其不良的影響，這直接削弱了法律的威懾、教育作用，加大了瀆職侵權案件偵辦的難度。本文從職務犯罪輕刑化的成因、危害、對策入手，立足檢察機關的監督職能展開論述，力爭為解決職務犯罪輕刑化問題提供一些務實而具有可操作性的建議。

一、瀆職侵權犯罪案件“輕刑化”的原因

1、立法不完善。法定刑偏低，不能充分發揮刑罰的威懾作用。歷史上法家學派主張用重刑治國，強調刑罰的威懾功能，韓非說：“重一奸之罪，而止境內之邪……是以上設重刑而奸盡止”，商鞅說：“刑重而必得，則民不敢試，故國無刑民”，立法上規定某種犯罪應處什么程度的刑罰，這向全社會提供一個犯罪與刑罰的對價表，使欲犯罪者不愿為犯罪付出高昂的代價，會望而卻步。因此，法定刑給犯罪分子提供了一個價目表。從現階段瀆職犯罪高發的態勢來看，適當提高法定刑是當前懲治和預防瀆職犯罪的必然要求。

2、量刑檔次有待提高，量刑幅度應適度縮小，明確量刑標準。量刑檔次、量刑幅度和法官的自由裁量權息息相關，在法定最高刑相同的情況下，量刑檔次越少，量刑幅度就會越大，法官自由裁量的范圍也會相應的加大，量刑幅度過大為法官濫用自由裁量權提供了條件。適度的增加量刑檔次，縮小量刑幅度，有利于合理的限制法官的自由裁量權。

3、法官自由裁量隨意性大。法官對犯罪人定罪判刑后，必須根據其犯罪情節和悔罪表現，認為“適用緩刑確實不致再危害社會的”才能適用緩刑。從法理上講，這是適用緩刑的實質要件和核心內容，而如何判斷“適用緩刑確實不致再危害社會”，法律未作進一步規定，而由法官根據案情進行預測，法官的個人因素和外部影響往往導致不同的預測結論。量刑規則的缺失，往往導致司法實踐中一定程度的重定罪輕量刑的傾向，這造成審判實踐中宣告緩刑的隨意性比較大，從而導致過多地適用緩刑，法官的自由裁量隨意性加大，影響了量刑標準的統一和公開、公正。

4、主觀認識不足。社會公眾特別是一些國家機關工作人員和領導干部，對瀆職侵權犯罪的嚴重危害性，以及懲治瀆職侵權犯罪的重要性和必要性的認知程度還不夠高，相當多的瀆職侵權犯罪案件被忽視、被容忍、被“諒解”。這給以黨紀代替政紀、以政紀代替法律責任留下了自由選擇空間，事實上也縱容了變相的“官當”做法。瀆職侵權犯罪的本質是對國家權力的褻瀆，直接危害的是國家權力的公信力，它比貪污犯罪侵害的對象更廣泛，對國家公權力的褻瀆也更為嚴重。不僅使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失，而且嚴重損害黨和政府的形象及威信。

5、法外因素的干擾導致的輕刑化

瀆職犯罪受地方法外因素的干擾較大，一方面，司法機關在人、財、物上受制于地方黨委政府，很難獨立行使司法權；另一方面，一些領導干部主觀認為，瀆職犯罪是一種“不揣自己腰包的腐敗”，“只要不揣腰包”就不是犯罪，對懲處瀆職犯罪不理解、不支持，為瀆職人員法外說情，偏袒庇護，干擾司法機關的正常活動，對涉嫌瀆職犯罪的人員以黨紀政紀處理了事，不移交司法機關，造成了大量的以罰代刑情況的出現。這些法外因素也是推動瀆職犯罪輕刑化的重要原因之一。

二、瀆職侵權犯罪的危害

1、不能充分發揮刑罰的威懾作用，難以達到預防瀆職犯罪的目的

從當今世界范圍看，雖然輕刑化是刑罰發展的必然趨勢，但是輕刑化不等于刑至輕，刑至輕和刑至重是刑罰的兩個極端。刑罰過輕，不能有效的對犯罪者本人造成威懾，從根本上說，刑至輕是對社會資源的浪費。因此，輕刑化必須是在實現刑罰的威懾功能，達到懲治和預防犯罪目的前提下的輕刑化。目前瀆職犯罪仍呈現出發案多、危害大的態勢，如果在這一背景下強調和提倡瀆職犯罪的輕刑化，將會走入刑至輕的誤區，而不能充分發揮刑罰的威懾作用，難以起到懲治和預防瀆職犯罪的作用。

2、損害法律權威，降低公信力

法律的威嚴與公正，應該體現在哪兒？“刑當其罪，罰合其責。”我們的國家公職人員肩負著公益供給和秩序維護的重任，其行使的職權一旦違規逾線，造成的社會危害遠遠超越普通公民。2010年3月28日的王家嶺透水事故，面對無辜死難的38位礦工兄弟，白白損耗的1億多救援資金，誰能說瀆職失察、漠視安全釀就的危害輕？倘若官員干部“一不小心”給國家、人民群眾帶來十萬、幾十萬，甚至上億的損失時，獲得的僅僅是判處緩刑或者免罪開釋，不能不說這是對法律面前人人平等法治原則的嚴重蔑視。

3、瀆職犯罪輕刑化，惡化反瀆維權的環境

深入剖析每一個瀆職侵權案件的背后，我們往往會發現都有一個龐大的犯罪嫌疑人關系網存在。出于對各自小集體利益的考慮，相關部門常常極盡隱瞞真相、極力開脫甚至消極干擾之能事，以圖大事化小，小事化了，人為增加了案件查辦的難度。而瀆職犯罪輕刑化的過度適用，無形之中帶給社會群體一個錯覺：錢可以贖罪，官可以抵罪。基層人民群眾對舉報瀆職侵權犯罪的積極性勢必受到影響，案件承辦人的工作積極性和主動性也勢必降低，整個瀆職辦案環境終將進一步惡化。

三、遏制瀆職侵權犯罪案件“輕刑化”的對策

從某種意義上說，瀆職犯罪是不揣腰包的貪污，但瀆職之危害猛于貪污。最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳處長關福金說得更加到位：“瀆職是社會不和諧的誘因”。因此，必須加大力度打擊瀆職侵權犯罪，有效遏制瀆職侵權犯罪案件“輕刑化”。

1、充分認識瀆職犯罪的社會危害性，從思想認識上重視瀆職犯罪輕刑化

“絕對的權力導致絕對的腐敗”。瀆職侵權職務犯罪造成的后果不僅擾亂了國家的正常工作秩序，也擾亂了社會主義市場經濟秩序和人民的工作生活秩序，更為嚴重的是侵犯了法律尊嚴。當前反瀆案件查辦的數量和質量與反瀆職侵權局支撐懲治職務犯罪“半壁江山”的重責不相適應，未能形成反瀆高壓打擊態勢。反瀆職侵權局管轄罪名達42種，占檢察機關管轄偵查的案件的79%.但反瀆案件立案數卻相當低，這充分說明了我們在思想上對反瀆工作的重視有待提高。

2、進一步完善立法和司法解釋

一是建議全國人大及其常委會適度提高瀆職侵權犯罪的法定刑。通過提高法定刑，可以使人們改變瀆職侵權犯罪是輕罪的觀念，樹立嚴格履行職責、依法行政的權威，提高人們對瀆職侵權犯罪的重視程度。二是建議最高人民法院和最高人民檢察院在共同調研的基礎上，根據實際情況盡快制定司法解釋，對瀆職侵權犯罪適用緩刑、免刑的原則和具體標準加以規范。瀆職侵權犯罪的危害后果固然多種多樣，但經濟損失類和人員傷亡類結果最為常見，立法上可以細化，明確規定多少數額的經濟損失和多少量的人員傷亡對應的量刑標準，以減少重罪輕判等現象。

3、積極行使檢察機關量刑建議權，從實體正義上減少瀆職犯罪輕刑化

刑事訴訟法雖然規定檢察機關有權對法院量刑畸輕或畸重的判決提出抗訴，但這種監督方式屬于事后的監督。檢察機關對刑事訴訟除了事后的抗訴監督，還需要進行事前的監督。而檢察機關對案件提出的量刑建議正是對法院量刑權的一種事前監督，可以有效防止法院量刑權偏離其合理范圍。在審判活動中，公訴部門應對案件適用刑種、刑期等多方面提出盡量具體的要求，一方面履行審判監督職能，另一方面也起到讓群眾參與監督的作用，讓量刑程序陽光化。

4、減少辦案阻力，強化法律監督

瀆職侵權犯罪的犯罪主體特殊，類似行政訴訟中作為被告一方的政府機關，在諸多外來因素的影響下，無論是檢察機關還是審判機關，都可能來自各方的干擾，行政訴訟案件審判中的“異地管轄”、“提高審級”、“指定管轄”等減少阻力的方法，對檢察、審判機關查處、審理瀆職犯罪案件借鑒意義。同時，檢察機關要切實履行其監督職能，加強對法院適用緩刑、免刑的監督，要加大對職務犯罪案件審判活動的監督力度，將法院認定自首、立功確有錯誤和量刑畸輕的緩刑、免刑案件作為審判監督的重點，依法提出抗訴，對隱藏背后的徇私舞弊、徇情枉法行為要嚴肅查處。

5、加快建立偵查一體化工作機制，從監督手段上防范瀆職犯罪輕刑化

職務犯罪的被告人都是國家工作人員，在當地大多都是有職有權，關系網較深的人員，對他們的調查本就艱難，何況要處理他們，就更加困難且阻力重重了。面對艱巨繁重的反瀆工作形勢，創新辦案模式，改革偵查機制，加強檢察機關整體作戰能力，建立縱向指揮有力、橫向協作緊密的瀆職犯罪偵查一體化辦案機制，才是提高辦案效率和辦案質量，充分發揮檢察機關懲治瀆職犯罪的職能的一項重要選擇。

6、嚴格法官的自由裁量權，防止不當行使

有學者指出，刑法典關于緩刑適用條件過于籠統、抽象，特別是關于犯罪情節的規定不科學執行起來沒有明確的標準，具有較大的隨意性。在司法實踐中，不同的司法人員對免刑、緩刑適用的理解和把握程度各不相同，必然導致緩刑適用的隨意性。對此，人民法院對瀆職犯罪適用免刑、緩刑時要慎之又慎，對瀆職犯罪的社會危害性要站在國家和人民的高度上深刻認識，量刑時要充分考慮個案的危害后果和對社會造成的惡劣影響，嚴格把握瀆職犯罪的主觀惡性、悔罪表現等量刑情節，準確適用免刑、緩刑。

7、加強反瀆職犯罪工作宣傳力度

瀆職侵權犯罪被忽視、被寬容，與反瀆工作的社會認知度低有密切聯系。要通過召開新聞發布會、聯席會議和座談會、舉辦法制課、上街設點宣傳，發放宣傳資料、組織瀆職侵權法律知識競賽等多種形式，廣泛向群眾講解瀆職侵權法律知識，剖析瀆職侵權犯罪典型案例，提高社會公眾對國家機關工作人員瀆職侵權犯罪嚴重性和危害性的認識，并進一步增強反瀆職侵權檢察工作透明度，動員社會各界監督、支持、參與懲治和預防瀆職侵權犯罪。通過多渠道、多形式、多領域的宣傳，在社會上營造強大的輿論氛圍，取得社會的廣泛支持，積極爭取黨委領導、人大監督、政府的支持，提高反瀆職侵權工作的社會影響力和社會認知度，進一步改善執法環境。