淺析我國限期治理制度及其完善

張婷

摘 要 限期治理制度是我國環境法上一項重要的制度，也是我國環境管理重要的法律手段之一。自實施以來，對污染源的治理、改善環境的質量起到了積極的作用。但是，限期治理制度仍然存在缺陷和不足之處，導致在治理環境污染時存在客觀的困境。

關鍵詞 限期治理 制度 完善

一、限期治理制度的概述

（一）限期治理制度的概念

限期治理制度一般對污染嚴重的項目、行業和區域， 由有關國家機關依法限定其在一定期限內， 完成治理任務， 達到治理目標的規定的總稱。①狹義的限期治理包括污染嚴重的排放源（設施、單位）的限期治理、行業性污染的限期治理和污染嚴重的某一區域及流域的限期治理。廣義的限期治理，還包括由開發活動所造成的環境破壞方面的限期完成更新造林任務、責令期改正等。

（二）限期治理制度的歷史沿革

限期治理觀念是在1973年第一次全國環境保護工作會議上提出的，在這次會議上，《關于全國環境保護會議情況的報告》提出了“對污染嚴重的城鎮、工礦企業、江河湖泊和海灣， 要一個一個地提出具體措施， 限期治好”的要求。

限期治理由觀念上升為環境保護法律制度，是在1979 年的《中華人民共和國環境保護法（試行）》中規定。該法第條規定：“在城鎮生活居住區、水源保護區、名勝古跡、風景游覽區、溫泉、療養區和自然保護區，不準建立污染環境的企業、事業單位。已建成的，要限期治理、調整或者搬遷。”

限期治理制度確立于1989年修改后的《環境保護法》，在其后的《中華人民共和國噪聲污染防治法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等環保單行法中得以繼承。

（三）限期治理制度的內容

1、限期治理的對象

綜合有關環境保護法律、法規關于限期治理的具體規定，限期治理的對象主要包括：（1）嚴重污染環境的污染源；（2）在特定情形下超標排放污染物的污染源；（3）在生活飲用水地表水源一級保護區內已設置的排污口；（4）在規定的期限內未完成污染物排放削減任務的；（5）造成海洋環境嚴重污染損害的；（6）排放污染物超過國家或者地方規定標準，嚴重污染環境的。②

2、限期治理的目標

限期治理的目標是指限期治理所要達到的法律效果。制定限期治理的目標，一般應充分考慮以下幾方面的因素：（1）治理項目的類型和污染程度；（2）治理單位籌措資金的能力；（3）治理技術、方案的選擇及其可行性等。③

3、限期治理的期限

限期治理的期限即國家機關為治理者所設定的完成限期治理任務的時間。關于限期治理的期限，現行的環境保護法律暫時沒有具體的規定。1996年8月《國務院關于環境保護若干問題的決定》對限期治理的期限只提出了原則性要求，該決定強調指出：“限期治理的期限可視不同情況定為1～3年。”但是，在實踐中，確定限期治理的期限，應充分考慮污染源的具體情況及治理難度。

4、限期治理的決定權

《環境保護法》第29條第2款規定：“中央或者省、自治區、直轄市人民政府直接管轄的企業事業單位的限期治理，由省、自治區、直轄市人民政府決定。市、縣或者市縣以下人民政府管轄的企事業單位的限期治理，由市縣人民政府決定。”從該法條可看出限期治理的決定權在于人民政府。

二、限期治理制度存在的問題

（一）限期治理決定權分配不合理

從《環境保護法》第29條第二款的規定可以看出，限期治理的決定權在于有人民政府。首先，在實際操作中，政府往往會偏重于企業的經濟效益，并非環境效益。因此，政府往往會擔心影響國計民生而遲遲不做出限期治理的決定。這樣不利于該制度全面和有效地實施。其次，限期治理不分項目的大小，任何污染源的限期治理，都由同級人民政府決定，這樣會使得政府工作千頭萬緒，疏于行使決定權，造成限期治理制度流于形式。再次，各地的經濟和社會發展情況各有千秋，各級領導對環境保護工作的重視程度也千差萬別。同級政府決定限期治理容易產生地方保護主義，而這種地方保護注意客觀上會影響有關環保部門治理污染的積極性，也會使得限期治理制度在一些地方流于形式，從而無法有效的解決環境污染。最后，限期治理分級管理，容易造成污染治理上的條塊分隔，從而不利于流域性、區域性及行業性污染源的治理。

（二）限期治理的期限不明確

雖然，1996年8月《國務院關于環境保護若干問題的決定》對限期治理的期限只提出了原則性要求， 該決定強調指出：“限期治理的期限可視不同情況定為1～3年。”但是，1～3年期間彈性過大，會不利于加強對受污染者權利的保護，并且有的項目治理難度大，1～3年是無法完成治理的。從實踐來看，限期治理的周期都比較長，一般要晶粒一、二年或三、五年的時間，這主要取決于限期治理項目的規模和污染嚴重的程度。由于目前限期治理項目的類型眾多，各個排污單位的資金和技術力量都不各有千秋，并且各地區的污染情況也不一，因而對于限期治理的期限并沒有一個統一的規定。這樣缺乏統一的標準，只能交由執法機關自由裁量，具有很強的主觀色彩，容易因時、因地、因人而異，同樣的污染企業會因為處于不同的行政區域，或者決策者的認識不同等，受到不同的處理，從而影響企業的公平競爭，影響企業治理受污染環境的積極性，導致環境治療繼續惡化。

（三）限期治理法律責任規定不完善

就我國現有的環境法律體系而言，對于違反限期治理的法律責任僅規定了由政府責令停產治理或關閉，處罰手段單一，強制力弱，可操作性不強，有的企業甚至將被限期治理作為大肆排污的保護傘；而且現有法律規定的均是單罰制，僅對企業本身進行處罰，對其法定代表人和相關負責人缺乏約束，遠遠不能對企業形成有效的威懾。限期治理制度及其相應的法律責任中如此低的懲罰嚴厲性，必然影響到這種制度在制止環境違法行為中的實際效果。④

三、限期治理制度的完善

（一）統一規范限期治理的決定權

按照法制統一性的要求，限期治理決定權也應該統一規定一個部門行使，以免出現混亂。在法律上應確立環保部門為限期治理的決定機關。由環保不分行使限期治理決定權，不僅實現了權責統一，還有利于提高行政效率。限期治理制度是我國環境管理的重要制度，要使環境保護行政主管部門正真履行管理職責，就應賦予其法律上的權利，管理才能得到正真落實。其次，環境行政主管部門是專門監督管理環境保護工作的部門，其工作人員擁有環境保護的專業知識，相比政府擁有無可比擬的技術優勢， 也更了解當地的環境污染狀況，有利于及時發現異常情況和違法行為，提高了行政效率。

（二）明確限期治理的期限

限期治理的時間周期主要取決于限期治理項目的規模和污染的嚴重程度，一般而言，該周期與項目的規模和污染的程度是成正比的。那么，筆者認為應當根據項目的規模和污染的程度來對限期治理的周期進行劃分。比如說，對小型項目可以規定1年的治理期限，中型項目1.5年，大型項目2年，項目的大小可以根據污染的程度和企業的規模大小來確定。這樣的規定就能考慮不同類型的治理項目的實際情況，也便于行政執法從而限制了決定限期治理的自由裁量權。當然，如果在治理期間，由于天災或第三人過錯等非治理主體主觀故意的的因素，導致不能按時完成治理的，筆者認為治理主體可向相關的行政機關提出延長治理期限的申請，又或者行政機關自行進行變更。因為，從行政行為的角度來看，任何行政機關對其作出的行政行為，發現其本身不合法、不合理、不適當或者情況發生了變化使得原已作出的決定無法實施或實現，都有權變更其已經作出的決定。限期治理決定作為行政機關的具體行政行為之一，其有自由裁量確定的限期治理期限，當然也有其變更。這種變更，可以由行政機關自行變更，也可以更具行政相對人的申請而變更。 ⑤

（三）完善相關法律責任規定

就目前的環境法律體系而言，關于違反限期治理的法律責任的規定，都呈現出其懲罰手段單一、強制力弱，遠遠不能對企業形成有效的威懾。加強對限期治理的強制力度，懲罰力度，才能真正有效的消除、減輕污染，保護和改善環境。首先，筆者認為應當將罰款納入必須處罰的范圍，并明確規定關閉或停業的情形。另外，目前相關的法律規定都僅僅是對企業本身的懲罰，而對企業的法定代表人和相關負責人都缺乏約束，這往往會導致限期治理無法完成，并且導致限期治理制度流于形式。因此，應當針對企業的法定代表人或者相關負責人規定必要的制裁措施。

四、結語

限期治理制度在減輕或消除污染源、改善我國環境質量狀況起到了積極地作用，然而該制度不足與缺陷也凸顯出來。該制度產生于環境保護的實踐，同時又需要在實踐中不斷完善。我們應當正確地運用限期治理制度，吸收其他國家可利用的相關制度，樹立循環經濟發展觀念，建立相關體制，從而進一步推動社會、經濟和環境協調發展。

注釋：

①韓德培.環境法學[M].北京法律出版社，1998.

②楊興，胡燁.限期治理制度探析[N].湖南工業大學，2009.

③陳漢光.環境法基礎[M].中國環境科學出版社，1994.

④劉超.存廢之間：限期治理制度的績效考察[J].云南大學學報（法學版），2008，（02）：78-81.

⑤王燦發.中國環境行政執法手冊[M].中國人民大學出版社，2008：25.

參考文獻：

[1]韓德培.環境法學[M].北京法律出版社，1998.

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[3]何亮.我國限期治理制度的問題與對策初探[J].商品與質量，2011（1）.

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[5]彭洪真.淺論限期治理制度亟待完善的原因與意義[J].華章，2012（19）.

[6]楊葉，鐘廷嬌，張碧蓉.評析我國限期治理制度的改善[J].法制與社會，2011（1）.

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[8]韓立釗，王同林，姚燕.淺析我國限期治理制度的完善-從實際操作的岑某出發[J].中國人口·環境與資源.2012（3）.

[9]王明友，張福興.限期治理制度中存在的問題及法律對策[J].北方環境，2000（4）.

[10]淺議我國環境保護中的限期治理制度及其完善[J].環境大視野，2005（2）.