淺析我國限期治理制度及其完善

張婷

摘 要 限期治理制度是我國環(huán)境法上一項重要的制度，也是我國環(huán)境管理重要的法律手段之一。自實施以來，對污染源的治理、改善環(huán)境的質(zhì)量起到了積極的作用。但是，限期治理制度仍然存在缺陷和不足之處，導(dǎo)致在治理環(huán)境污染時存在客觀的困境。

關(guān)鍵詞 限期治理 制度 完善

一、限期治理制度的概述

（一）限期治理制度的概念

限期治理制度一般對污染嚴(yán)重的項目、行業(yè)和區(qū)域， 由有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法限定其在一定期限內(nèi)， 完成治理任務(wù)， 達(dá)到治理目標(biāo)的規(guī)定的總稱。①狹義的限期治理包括污染嚴(yán)重的排放源（設(shè)施、單位）的限期治理、行業(yè)性污染的限期治理和污染嚴(yán)重的某一區(qū)域及流域的限期治理。廣義的限期治理，還包括由開發(fā)活動所造成的環(huán)境破壞方面的限期完成更新造林任務(wù)、責(zé)令期改正等。

（二）限期治理制度的歷史沿革

限期治理觀念是在1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)工作會議上提出的，在這次會議上，《關(guān)于全國環(huán)境保護(hù)會議情況的報告》提出了“對污染嚴(yán)重的城鎮(zhèn)、工礦企業(yè)、江河湖泊和海灣， 要一個一個地提出具體措施， 限期治好”的要求。

限期治理由觀念上升為環(huán)境保護(hù)法律制度，是在1979 年的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》中規(guī)定。該法第條規(guī)定：“在城鎮(zhèn)生活居住區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、名勝古跡、風(fēng)景游覽區(qū)、溫泉、療養(yǎng)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)，不準(zhǔn)建立污染環(huán)境的企業(yè)、事業(yè)單位。已建成的，要限期治理、調(diào)整或者搬遷。”

限期治理制度確立于1989年修改后的《環(huán)境保護(hù)法》，在其后的《中華人民共和國噪聲污染防治法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等環(huán)保單行法中得以繼承。

（三）限期治理制度的內(nèi)容

1、限期治理的對象

綜合有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)關(guān)于限期治理的具體規(guī)定，限期治理的對象主要包括：（1）嚴(yán)重污染環(huán)境的污染源；（2）在特定情形下超標(biāo)排放污染物的污染源；（3）在生活飲用水地表水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)置的排污口；（4）在規(guī)定的期限內(nèi)未完成污染物排放削減任務(wù)的；（5）造成海洋環(huán)境嚴(yán)重污染損害的；（6）排放污染物超過國家或者地方規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重污染環(huán)境的。②

2、限期治理的目標(biāo)

限期治理的目標(biāo)是指限期治理所要達(dá)到的法律效果。制定限期治理的目標(biāo)，一般應(yīng)充分考慮以下幾方面的因素：（1）治理項目的類型和污染程度；（2）治理單位籌措資金的能力；（3）治理技術(shù)、方案的選擇及其可行性等。③

3、限期治理的期限

限期治理的期限即國家機(jī)關(guān)為治理者所設(shè)定的完成限期治理任務(wù)的時間。關(guān)于限期治理的期限，現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律暫時沒有具體的規(guī)定。1996年8月《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》對限期治理的期限只提出了原則性要求，該決定強(qiáng)調(diào)指出：“限期治理的期限可視不同情況定為1～3年。”但是，在實踐中，確定限期治理的期限，應(yīng)充分考慮污染源的具體情況及治理難度。

4、限期治理的決定權(quán)

《環(huán)境保護(hù)法》第29條第2款規(guī)定：“中央或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定。市、縣或者市縣以下人民政府管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由市縣人民政府決定。”從該法條可看出限期治理的決定權(quán)在于人民政府。

二、限期治理制度存在的問題

（一）限期治理決定權(quán)分配不合理

從《環(huán)境保護(hù)法》第29條第二款的規(guī)定可以看出，限期治理的決定權(quán)在于有人民政府。首先，在實際操作中，政府往往會偏重于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，并非環(huán)境效益。因此，政府往往會擔(dān)心影響國計民生而遲遲不做出限期治理的決定。這樣不利于該制度全面和有效地實施。其次，限期治理不分項目的大小，任何污染源的限期治理，都由同級人民政府決定，這樣會使得政府工作千頭萬緒，疏于行使決定權(quán)，造成限期治理制度流于形式。再次，各地的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況各有千秋，各級領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)境保護(hù)工作的重視程度也千差萬別。同級政府決定限期治理容易產(chǎn)生地方保護(hù)主義，而這種地方保護(hù)注意客觀上會影響有關(guān)環(huán)保部門治理污染的積極性，也會使得限期治理制度在一些地方流于形式，從而無法有效的解決環(huán)境污染。最后，限期治理分級管理，容易造成污染治理上的條塊分隔，從而不利于流域性、區(qū)域性及行業(yè)性污染源的治理。

（二）限期治理的期限不明確

雖然，1996年8月《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》對限期治理的期限只提出了原則性要求， 該決定強(qiáng)調(diào)指出：“限期治理的期限可視不同情況定為1～3年。”但是，1～3年期間彈性過大，會不利于加強(qiáng)對受污染者權(quán)利的保護(hù)，并且有的項目治理難度大，1～3年是無法完成治理的。從實踐來看，限期治理的周期都比較長，一般要晶粒一、二年或三、五年的時間，這主要取決于限期治理項目的規(guī)模和污染嚴(yán)重的程度。由于目前限期治理項目的類型眾多，各個排污單位的資金和技術(shù)力量都不各有千秋，并且各地區(qū)的污染情況也不一，因而對于限期治理的期限并沒有一個統(tǒng)一的規(guī)定。這樣缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，只能交由執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量，具有很強(qiáng)的主觀色彩，容易因時、因地、因人而異，同樣的污染企業(yè)會因為處于不同的行政區(qū)域，或者決策者的認(rèn)識不同等，受到不同的處理，從而影響企業(yè)的公平競爭，影響企業(yè)治理受污染環(huán)境的積極性，導(dǎo)致環(huán)境治療繼續(xù)惡化。

（三）限期治理法律責(zé)任規(guī)定不完善

就我國現(xiàn)有的環(huán)境法律體系而言，對于違反限期治理的法律責(zé)任僅規(guī)定了由政府責(zé)令停產(chǎn)治理或關(guān)閉，處罰手段單一，強(qiáng)制力弱，可操作性不強(qiáng)，有的企業(yè)甚至將被限期治理作為大肆排污的保護(hù)傘；而且現(xiàn)有法律規(guī)定的均是單罰制，僅對企業(yè)本身進(jìn)行處罰，對其法定代表人和相關(guān)負(fù)責(zé)人缺乏約束，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能對企業(yè)形成有效的威懾。限期治理制度及其相應(yīng)的法律責(zé)任中如此低的懲罰嚴(yán)厲性，必然影響到這種制度在制止環(huán)境違法行為中的實際效果。④

三、限期治理制度的完善

（一）統(tǒng)一規(guī)范限期治理的決定權(quán)

按照法制統(tǒng)一性的要求，限期治理決定權(quán)也應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)定一個部門行使，以免出現(xiàn)混亂。在法律上應(yīng)確立環(huán)保部門為限期治理的決定機(jī)關(guān)。由環(huán)保不分行使限期治理決定權(quán)，不僅實現(xiàn)了權(quán)責(zé)統(tǒng)一，還有利于提高行政效率。限期治理制度是我國環(huán)境管理的重要制度，要使環(huán)境保護(hù)行政主管部門正真履行管理職責(zé)，就應(yīng)賦予其法律上的權(quán)利，管理才能得到正真落實。其次，環(huán)境行政主管部門是專門監(jiān)督管理環(huán)境保護(hù)工作的部門，其工作人員擁有環(huán)境保護(hù)的專業(yè)知識，相比政府擁有無可比擬的技術(shù)優(yōu)勢， 也更了解當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染狀況，有利于及時發(fā)現(xiàn)異常情況和違法行為，提高了行政效率。

（二）明確限期治理的期限

限期治理的時間周期主要取決于限期治理項目的規(guī)模和污染的嚴(yán)重程度，一般而言，該周期與項目的規(guī)模和污染的程度是成正比的。那么，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目的規(guī)模和污染的程度來對限期治理的周期進(jìn)行劃分。比如說，對小型項目可以規(guī)定1年的治理期限，中型項目1.5年，大型項目2年，項目的大小可以根據(jù)污染的程度和企業(yè)的規(guī)模大小來確定。這樣的規(guī)定就能考慮不同類型的治理項目的實際情況，也便于行政執(zhí)法從而限制了決定限期治理的自由裁量權(quán)。當(dāng)然，如果在治理期間，由于天災(zāi)或第三人過錯等非治理主體主觀故意的的因素，導(dǎo)致不能按時完成治理的，筆者認(rèn)為治理主體可向相關(guān)的行政機(jī)關(guān)提出延長治理期限的申請，又或者行政機(jī)關(guān)自行進(jìn)行變更。因為，從行政行為的角度來看，任何行政機(jī)關(guān)對其作出的行政行為，發(fā)現(xiàn)其本身不合法、不合理、不適當(dāng)或者情況發(fā)生了變化使得原已作出的決定無法實施或?qū)崿F(xiàn)，都有權(quán)變更其已經(jīng)作出的決定。限期治理決定作為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為之一，其有自由裁量確定的限期治理期限，當(dāng)然也有其變更。這種變更，可以由行政機(jī)關(guān)自行變更，也可以更具行政相對人的申請而變更。 ⑤

（三）完善相關(guān)法律責(zé)任規(guī)定

就目前的環(huán)境法律體系而言，關(guān)于違反限期治理的法律責(zé)任的規(guī)定，都呈現(xiàn)出其懲罰手段單一、強(qiáng)制力弱，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能對企業(yè)形成有效的威懾。加強(qiáng)對限期治理的強(qiáng)制力度，懲罰力度，才能真正有效的消除、減輕污染，保護(hù)和改善環(huán)境。首先，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將罰款納入必須處罰的范圍，并明確規(guī)定關(guān)閉或停業(yè)的情形。另外，目前相關(guān)的法律規(guī)定都僅僅是對企業(yè)本身的懲罰，而對企業(yè)的法定代表人和相關(guān)負(fù)責(zé)人都缺乏約束，這往往會導(dǎo)致限期治理無法完成，并且導(dǎo)致限期治理制度流于形式。因此，應(yīng)當(dāng)針對企業(yè)的法定代表人或者相關(guān)負(fù)責(zé)人規(guī)定必要的制裁措施。

四、結(jié)語

限期治理制度在減輕或消除污染源、改善我國環(huán)境質(zhì)量狀況起到了積極地作用，然而該制度不足與缺陷也凸顯出來。該制度產(chǎn)生于環(huán)境保護(hù)的實踐，同時又需要在實踐中不斷完善。我們應(yīng)當(dāng)正確地運用限期治理制度，吸收其他國家可利用的相關(guān)制度，樹立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念，建立相關(guān)體制，從而進(jìn)一步推動社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

注釋：

①韓德培.環(huán)境法學(xué)[M].北京法律出版社，1998.

②楊興，胡燁.限期治理制度探析[N].湖南工業(yè)大學(xué)，2009.

③陳漢光.環(huán)境法基礎(chǔ)[M].中國環(huán)境科學(xué)出版社，1994.

④劉超.存廢之間：限期治理制度的績效考察[J].云南大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版），2008，（02）：78-81.

⑤王燦發(fā).中國環(huán)境行政執(zhí)法手冊[M].中國人民大學(xué)出版社，2008：25.

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