參與與賦權：環境治理的地方創新

林卡 易龍飛

內容摘要 基于多元社會主體和利益相關者理論，對嘉興環境治理公眾參與的實踐經驗進行探討和評估，探析各行動主體參與機制的實現方式可以發現，盡管嘉興模式的建立由政府驅動，但由于政府在環境治理過程中給予了社會組織和公眾很大的空間平臺來發揮他們的作用，最終形成了由公眾行使的社會監督建議權與政府掌握的行政權之間互相配合的共治體系，也揭示了中國威權主義背景下政府與公眾良性互動的實現途徑——構建多元協商的共識型治理體制來展開利益討論，建立對話和溝通的制度性渠道。

關 鍵 詞 社會管理 環境保護 城市發展 嘉興模式 共識型決策體制

作 者 1 林卡，浙江大學公共管理學院教授、博士生導師、浙江大學社會保障與風險管理系主任；2 易龍飛，浙江大學公共管理學院博士生。（杭州 310058）

基金項目 中歐環境治理項目、社會創新項目

在當今中國，環境污染問題已經引起全社會的普遍關注。近年來中央政府大力倡導生態文明建設，把環境指標納入地方政府考核的指標體系，并在考核中實行環境一票否決制度。這一措施強化了地方政府和官員的環境意識，迫使其把推進環境治理工作視為政府施政的一項重要內容。當然，基于不同的自然環境和社會條件，各地政府在確立環境治理的重點工作時側重點各不相同。有的放在城市規劃和環境整治的工作中（如城市拆遷）；有的放在對于企業排污和大氣排放的管理（如空氣質量信息發布）；也有的通過增強社區互動來強化對周圍生態環境監督的有效性（如設立河長制等形式）；還有的通過支持環境組織的社會活動來推進環境治理（如培育環境保護聯合會）。在以上種種措施中，無論各地環境治理的重點如何不同，強化社會公眾在環境治理過程中的參與是一個最為基本的任務。

環境治理的目標不僅僅要通過政府的管理活動來實現，更要通過社會組織、民間團體和居民的互動來實現。對于“治理”問題展開討論，利益相關者分析是有效的工具。它能夠回答人們（或社會群體）為何參與，參與的驅動力和參與的成效等一系列的問題。在對于企業經營的分析中，利益相關者理論認為企業追求的是利益相關者的整體利益，而未必是企業的整體利益，因此企業的經營活動是企業管理者為綜合平衡各個利益和要求所進行的管理活動。[1]在對于環境治理過程的分析中，介入這一進程的各種社會組織和社會群體（包括政府部門、企業、社會組織、周邊的社區居民等群體）都是影響環境政策進程的利益相關者。[2]由于人們對于環境治理活動的參與，并不僅僅出于保護環境的良好意愿，更在于這一參與可以給人們帶來的利益得失。利益相關者的分析強調參與各方的利益會有可能彼此沖突，但也有可能達成相互協同互惠雙贏的成果。[3]因此，有效的社會治理就要協調各種利益關系，追求實現不同主體利益訴求的相互平衡以減少利益沖突。

環境治理中如何克服四種“失靈”

為了研究各方利益主體在環境治理中的作用，闡釋自上而下的管理模式所具有的局限性，我們可以對目前環境管理中存在的種種問題進行反思。在目前的學術討論中，存在“市場失靈”、“政府失靈”、“社會失靈”和“（公眾）參與失靈”這些概念。這些“失靈”討論的是機制運作的問題，但從利益相關者分析的視角看，這些“失靈”也意味著在機制運作過程中相應的社會主體未能發揮有效的作用。（表1）

以環境治理為例，“市場失靈”意味著一些企業在市場競爭中的逐利活動常常使市場機制失去資源配置的有效作用。一些企業在履行社會責任（環境責任）方面有許多缺失，甚至把企業發展所造成的環境污染的代價轉嫁給社會來承擔。也有一些企業在投資開發、生產銷售和提供商品服務等環節上，忽視對于企業發展的環境后果的關注，在改進生態環境方面缺乏投入，導致人們質疑企業生產經營活動所造成的環境污染對公眾、社區、社會的負面影響。這種狀況的形成既與企業的行為和動機有關，也與企業所面臨的社會壓力有關。只有真正對于企業行為形成社會壓力，才可以矯正“市場失靈”的狀況。

“政府失靈”是指政府在公共物品和服務的提供，以及公共問題的治理上的無效和低效率。其通過政府在環境執法過程中的不作為或過度作為兩種極端表現出來：不作為的結果可能導致環境治理的低效率甚至是失效，過度作為的結果往往伴隨著行政權力的越位和濫用，也會對經濟的持久增長造成負面影響。在環境治理問題上，我們經常看到環境管理中存在監管不到位、相互扯皮的現象。這固然存在著環境監管工作量太大、涉及面較多、經濟成本高等客觀因素，也有民眾參與不足、專業管理人員缺乏、社會壓力（監督）缺失等原因。

抽象地說，第三部門對一些政府和市場都無法解決的社會問題可以起到重要作用，也可以對政府和市場提供的社會服務起到補充和輔助作用。但在實踐中，情況并不樂觀。在我國威權主義的背景下，社會組織在社會治理過程中所起的作用十分有限，包括動力不足、缺乏資源、無法監控、難以動員公眾。目前，社會團體和公民自身的力量都比較弱小，而且大多數的環保團體沒有足夠的能力贏得公眾對其行動的支持，從而造成環境治理過程中的“社會（組織）失靈”的現象，無法在環境治理方面發揮有效作用。[4]

“參與失靈”是指公民或個人在影響社會公共事務方面動力不足，行動能力有限，參與機會很少而導致的對于社會管理進程無法產生有效影響的現象。在環境保護領域，普通公眾既沒有被有效地組織起來從事參與對環境保護和治理的工作，也常常缺乏環境治理的參與意識，或者不具備相關的專業知識做出判斷，缺乏參與渠道。[5]只有當他們的環境權益受到侵犯時，才會采取抗爭性的方式來表達自己的環境訴求，這就打擊了公民在環境保護領域參與共同治理的積極性，發生“參與失靈”的現象。在上述四種失靈的狀況中，我們只有真正解決“參與失靈”這一關鍵問題，才能緩解其他三方面的“失靈”現象。

而要推進社會參與的進程，我們就要尋找和發現各地社會創新的經驗，通過社會創新來發現新的方式和途徑鼓勵公眾參與，提高環境治理的有效性，緩解各種主體失靈的狀況。這些經驗要能夠提升各類社會主體的參與程度（特別是社會公眾的參與程度），以便有效地防范由環境利益沖突而引發的各類群體性事件，并且具有可推廣性和可操作性。在此，筆者將以嘉興模式為例來評估公民參與環境治理的實踐經驗，探討地方政府的社會治理創新的意義。

嘉興市的環境治理實踐

嘉興市位于浙江省東北部，地處上海、杭州、蘇州三座江南名城的中間位置，是長江三角洲的重要城市之一。2013年，嘉興市區常住人口為455.8萬人，國內生產總值達3147.6億元，經濟總量位于全國城市前50位。與中國東部沿海地區其他較為發達的城市一樣，嘉興市在經濟發展的過程中環境污染情況也日漸嚴重，并日益成為阻礙當地經濟和社會可持續發展的瓶頸問題。自2011年起，嘉興市政府積極推進環境治理的公眾參與行動，取得了一些實踐經驗并引起了社會廣泛的關注。這些當地公眾參與實踐的做法不斷積累逐漸形成模式，稱為環境治理公眾參與的“嘉興模式”。

從市場失靈的視角看，嘉興市政府利用多種政策手段強化對于企業污染的監督，要求污染企業進行整改加大環保投入。針對在執法檢查過程中發現的環保信用不良企業或限期整改不到位的企業，嘉興市要求這些企業簽署面向全市人民的道歉信，并通過新聞媒體向全社會公開。在對于企業的監管過程中，政府環保部門邀請市民代表參與監督過程，在環境執法部門、公眾媒體和企業的介入下對企業的環境影響進行隨機抽查，并對執法對象的執法進行跟蹤檢查。這些實踐強化了政府政策和法規在環境治理中的指導和規范作用，也迫使生產企業接受社會監督，有助于解決環境治理中的市場失靈現象。

嘉興公眾參與的模式也有利于地方政府在環境治理中提高工作成效，促使政府積極回應社會要求，在環境治理監管中避免隨意性和主觀性，打破“政府失靈”現象。通過公眾參與機制的創新，政府、企業、居民三方形成聯動機制（“聯動化”），提高了政府的環境管理成效，形成了各政府部門協作、社會共同參與的工作局面。這些聯動具體表現在政府部門與公眾的聯動、區域污染防治監督部門的聯動、環保基層組織與民眾的聯動等方面。比如，嘉興市政府的環保部門加大環境治理的力度，帶動公安、檢察院、法院等相關部門參與環保執法的實踐，消滅環境執法的“死角”地帶。這一機制的運作超越了“小環保”的視野，即把環境治理僅僅看成是政府環保部門的責任，突破了“條塊分隔、行業限制”的體制障礙。

嘉興模式的關鍵是通過發展社會組織來進行環境治理。近幾年，嘉興市成立了環保聯合會并建立了許多下屬組織，包括市民檢查團、專家服務團、生態綠色宣講團、環境權益維護中心和環境學會等民間組織機構。這些組織在環境治理過程中所起的作用是多樣的。生態綠色宣講團深入農村、企業、學校、社區和機關事業單位開展環境保護宣傳和生態文明宣講活動。維權中心主要展開環保法律、法規和政策的咨詢服務，并代理一些環境訴訟案件。市民檢查團的主要職能在于使公眾參與對環保信用不良企業、環境污染違法較重企業和重點整治污染企業的環境治理驗收工作。這些組織的成員來自市各級機關、各大專院校、綠色社區、綠色企業和環保事業等方面。迄今為止，嘉興市已經發展起300余名市民檢查團成員，80多名專家服務團代表，30多名生態綠色宣講團宣講員，市聯合會在下屬區縣成立了平湖、海鹽、南湖、秀洲、桐鄉、海寧、港區、經濟開發區等8個分會，[6]從而使嘉興模式的運作具有了組織基礎，有助于走出“社會失靈”的困境。嘉興市構建的以環保聯合會為龍頭、三團一中心為支撐的組織框架，形成了政府引導公眾參與的環境治理新格局。

針對廣大公民的環境參與，嘉興模式也形成各種機制讓老百姓在環境問題上能夠有發表意見的機會和渠道并影響決策進程。“圓桌會”制度就是民眾表達公眾利益訴求的重要渠道，它采用“圓桌會”的方式在百姓和政府之間構建意見交流平臺，通過協商和交流達成共識并形成政策建議。此外，嘉興市為賦予公眾更多的環境治理發言權，逐漸形成了“陪審員”制度，讓普通公眾參加環境問題的聽證會并發表意見，做“環境法官”，維護環境決策和環境審判的公平性。嘉興模式也鼓勵公民在環境監管方面積極參與，通過新聞發布會、環境規劃評審會、建設項目和“摘帽”企業論證會、行政執法通報會和治理方案懇談會等方式調動了群眾環境參與的積極性，給普通市民環境決策的機會[7]，從而很好地回應了“參與失靈”的問題。

一般而言，在對環境參與問題的討論中，當環境污染問題僅僅作為一般的公共問題而不涉及地方的特殊利益考量時，公眾參與動機往往較弱，環境意識淡薄。嘉興模式所展示出的公眾對于環境治理參與的經驗表明，公眾的參與狀況除了與自身專業知識有關以外，也取決于對他們的賦權狀況，以及公民在環保問題上與政府部門的制度化聯系機制的強弱。只要具有賦權和平臺，公民作為這一進程的主體行動者就能夠積極地行使其賦權進行環境治理工作，也可以通過建設更多的社會組織來開展行動，避免社會失靈的現象。這種狀況也有助于對市場—企業主體和政府組織主體的活動形成相應的社會壓力，打破市場失靈和政府失靈的困境。

地方創新模式的可持續性與可推廣性

那么嘉興模式為什么會具有這些特點，它是怎么建立的，可持續性如何，要采取什么政策手段推進其發展？從利益相關者的視角來進行闡釋，我們要聚焦于各類社會主體在此過程中所起的作用。

在嘉興模式的形成和推進過程中，地方政府一直起著主導作用。作為起因，2008年嘉興市水資源保護情況在浙江省年度排名中落在最后，這使當地環保部門在政府工作績效和環境質量排名下承受著巨大壓力，促使其把加強水污染防治作為環境保護工作的重點并成立了環境污染整治領導小組。[8]在此背景下，市環保部門官員也在環境治理方式創新方面進行大量探索，逐漸形成與民間組織聯合治理的新思路。在其后發展公眾參與機制的建設中，環保局一直扮演著規劃者、指導者和推動者的角色。可見，地方政府社會創新的驅動力起到重要作用。當地環保部門的官員意識到，政府可以在環境法律法規的設立、政策的執行、環境監管和環境改造等方面推進各項工作，但政府的作用不是萬能的。社會組織也積極配合政府的環境治理工作，并從中得到了快速的發展，發揮了他們對企業環保行為的監督作用，也使得參與者對于政府的環境決策擁有了更大的發言權。社會媒體也積極介入這一過程，并鼓勵志愿者和廣大公民加入到環境保護的活動中去。

可見，嘉興模式的成功之處在于政府與社會組織的密切合作，使雙方之間形成了一定的依賴關系。通過自上而下的方式來扶持社會組織從事環境治理工作，這或許是在中國威權主義背景下推進公民社會發展的現實道路。威權主義的社會背景下，社會組織數量少，難以樹立自身的社會權威，公民社會較為軟弱；公民政治參與和社會參與的主動性十分有限，參與機會少，而且由于利益的差別過于分化，其很難為了社會公共利益而采取共同行動。比如，基于社會公益的民間環境組織大多規模很小，能力有限，自立性差，公眾對于這些公益組織的參與程度也十分有限。因此，通過政府來發動、組織公眾，并使之介入到環境治理的實踐中去，在這一進程的起步階段將起到決定性作用。嘉興環境治理的地方經驗，正有助于理解威權主義背景下中國發展環境民主的基本路徑。

當然，在公眾參與機制形成后，我們也要關注這一機制的可持續性。在這一機制的運作中，先前被認為是發展推進力的政府主導因素會逐漸變成阻力。在嘉興模式中，社團的獨立性和自主性都較弱，而且社團組織工作的開展取決于政府的工作要求和財政上的支持。這種依附性導致社團組織的長遠發展缺失內部驅動力，嚴重威脅著社團發展的可持續性。同時，由于社團組織作用的發揮常常主要來自政府的賦權而非自身所贏得的社會權威，其所奉行的自上而下的工作模式導致社團的公眾基礎較為薄弱，無法很好地反映民情。[9]而社區組織在環境治理中所發揮的作用亦十分有限，其在協調居住地企業與居民或非政府組織環境利益沖突方面的作用也很小。因此，嘉興模式成敗的關鍵很大程度上取決于社會組織能否廣泛參與，政府與社會組織的“友好關系”是否可持續，以及社會組織自身能否取得可持續的財政資源和社會資源，使之成為“社會良心”的代言人并進而充任“社會權威”的角色，從而具有一定的自主性。而要發揮好政府與非政府組織的協同作用，必須要關注以下幾個方面：

一是相互尊重。盡管嘉興環境治理模式的創新是由政府策劃和推進的，但政府不能僅僅把社會組織當作是工作的幫手和利用的工具。政府組織對待非政府組織要以平等之姿態給予尊重，并要基于不同的視角和立場進行對話，從而使各自的功能形成互補，提升環境治理的成效。通常來說，非政府環保組織的力量較弱、社會地位較低；但是非政府組織也具有自己獨特的優勢，即能夠從民眾的視角來觀察問題。因此，地位的平等是政府組織與非政府組織有效溝通和互動的前提。

二是互惠。由于政府組織和非政府組織各自基于不同利益，因而要真正實現雙方的協同行動，就必須保證雙方都能在這種共同行動中受惠，從而構建起合作的基礎。然而在許多情況下，政府往往忽視非政府組織的利益，導致雙方的合作關系不可持續。

三是賦權。社會組織在環境行動中往往會因為缺乏其所具有的相應賦權，故無法進行環境治理的決策或參與決策過程。這就要求政府部門對非政府組織予以賦權，使他們的參與能夠達成成效，而這一成效正是激勵非政府組織持續參與的動力。

四是建構互動的機制。政府與非政府組織的互動能夠協調雙方的利益關切，這一機制能夠形成廣泛的參與空間，使非政府組織獲得多樣的參與機會。因而，這一互動機制的建立也是非政府組織與政府組織協同行動的基礎。

五是自主性。在非政府組織與政府組織的合作過程中，雙方具有各自的訴求和利益，都需要以自主性為基礎來確保各方利益，避免挫傷其中一方的利益和參與積極性。在環境治理的參與過程中，要避免一方對另一方的勉強和迫使，使參與各方獨立承擔起責任。

只有很好地回應上述五個方面的問題，才能在兩者間形成真正的伙伴關系。因此，在發展和完善嘉興模式的過程中，要培養社會組織的自我運作能力，增強其自主性，讓環保社會組織真正回歸民間。同時，要進行充分的賦權，確立他們在環境治理中的主體地位，共同行使權威，共同承擔責任。還要通過恰當的制度安排和政策手段賦予公眾和社會組織充分的參與權，形成多元化的治理模式以化解“官民”分歧。

還需強調的是：其一，各地政府組織要能夠與民間環保組織進行有效的溝通并保持良性的互動，并與社區組織形成伙伴關系，實現公共管理方式由單向度的政府管理轉向社會治理。其二，還要強化社會組織在圓桌會制度、公民陪審團制度和點單式環境監督執法制度等中所具有的權利，充分利用社會媒體增強社會組織和公民參與環境治理的積極性。通過社會組織深度介入環境治理活動，使社會組織成員在這一過程中得到賦權和增能。

威權主義背景下社會治理新方式

為了應對日益嚴峻的環境壓力，我們需要構建現代環境治理體系的新格局，強化社會制衡的機制，避免片面地使用大量行政控制手段（采用收費、罰款等）來管理，充分利用社會力量來發揮作用，這也是環境治理工作所追求的目標。在此，有的學者倡導用“社會制衡型環境治理”來取代“政府直控型環境治理模式”，使政府由對于環境問題的直接管理者轉變為中介。[10]但對于如何實現這一轉變，并沒有找到明確的路徑。一些地方政府對于鼓勵社會群體參與環境行動方面存在著矛盾的心態：一方面期望民眾的環境參與，另一方面又擔心社會組織不好管理，容易失控以釀成社會問題。因此，盡管中央政府大力倡導各種社會主體參與到環境治理的工作中，并在2014年修訂的《環境保護法》設立專門章節來確立“公眾參與”的權利，但要把這些規范性要求落實到政策行動和實踐過程中尚需時日。

由此，嘉興模式的探索具有獨特的意義。它通過自上而下的方式來培育社會組織，鼓勵公民通過參與到這些環境社會組織中來介入環境治理進程，從而這些社會組織在政府和公民之間建立起有效的溝通。即公民參與環境治理可以通過與社會組織的互動來間接實現，政府各部門與環保組織的有效互動機制可以避免環境風險，并消除環境治理過程中的各種障礙。這種視野要求政府把非政府組織看作合作的伙伴而非對手。[11]

當然，嘉興模式更大的意義在于為我們提供了經驗，使我們通過環境參與問題的討論來思考更為深入的問題，思索“政府對社會賦權增能”這一理念，創新社會體制，改進治理方式。在此，一個基本的問題就是如何在威權主義的背景中推進公民社會的發展。在以往的討論中，人們常常把威權主義的背景看作公民社會培育和成長的障礙，但對于這種成見需要進行細致的考察。嘉興模式的經驗表明，中國社會所具有的威權主義背景也可以強化地方政府和當地社會組織的聯系，并形成功能互補。我們要避免把政府組織和非政府組織放到兩個對立面看待，其相互聯系取決于兩者的關系和利益的協同性。事實上，地方政府可以強化社會組織在社會管理、環境治理、民生改善方面的推進作用。

嘉興公眾參與的社會實踐展示了地方政府可以通過社會創新的努力來發動、組織并激勵公眾參與到環境治理的過程中。現階段，強化和發揮社會組織在社會治理中的作用，體現了國家社會治理轉型的趨勢和要求。自上而下的管理模式已不能適應公眾對社會治理多元化、具體化和細微化的需求，我們必須在主體、手段、方式等方面做出創新。在許多情況下，公民環境參與的意識和動機并不缺乏，真正缺乏的是組織公民有效參與的渠道和平臺，以及保證政策執行效果的制度和機制。因而我們要在發展政府與政府與社會的多樣化關系中促使社會活力的釋放，實現賦權增能雙贏發展。

嘉興模式的經驗也展示了社會創新與制度設計的意義。嘉興模式是地方政府進行社會創新的一個個案。比如，在進行地方治理的進程中，嘉興民眾創立了“道歉書”等實踐形式，并力圖把它規范化并形成制度，成為環境民主的一些基本實踐形式；通過圓桌會、咨詢會等形式建立對話機制，充分激發社會組織的活力。目前，中國環境民主的發展還十分有限，各種制度創新的實踐比較缺乏。這些來自于民間的地方創新實踐所具有的活力，對于提升環境治理的成效意義很大。

當然，嘉興模式的運作也存在種種問題。比如，有些企業積極地與地方環保部門合作參與到環境治理的實踐中，也有些企業對于環境議題并不熱心。這種行為狀況實際上依賴于它們與政府部門的關系：與政府關系較為密切的大中型企業對環境治理的參與較為積極；中小企業則常常躲避市民檢查團的檢查，與政府聯系甚少，政府對其環境行為的監管力量也不到位。同時，我們常常聽到兩方面的抱怨：一是公眾的環境參與不足，一些人只有當環境污染損害到自身的利益時，才積極行動起來參與或配合環境治理工作。二是一些公眾在參與環境訴求中，基于眼前利益或局部利益而不是社會公眾利益而提出非理性要求。只有通過構建多元協商的共識型治理體制來展開利益討論，建立對話和溝通的制度性渠道，才能實現國家與社會組織的雙向互動，并達成共同目標。

總之，基于多元社會主體和利益相關者理論，對嘉興環境治理公眾參與的實踐經驗進行探討和評估，并闡釋各行動主體參與機制的實現方式。盡管嘉興模式的建立由政府驅動，但政府在環境治理過程中給予了社會組織和公眾很大的空間來發揮他們的作用。在該模式下，社會組織和公眾配合政府行政權的正當行使，并與政府一起推進環境保護事業的發展。這些實踐結果形成了由公眾行使的社會監督建議權與政府掌握的行政權之間互相配合的共治體系，也揭示了中國威權主義背景下政府與公眾良性互動的實現途徑，及其對于改變政府社會管理方式所具有的內涵。

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[7]浙江法制報.“點單式”環保執法給了市民監督權. http：//www.jepb.gov.cn/news/172/9d0ad0796b568715463fa10d 7ae81c31cc407b0d.html，2010.1.28.

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[10]夏光.論社會制衡型環境治理模式. 環境保護，2014（14）.

[11]劉新宇.社會管理創新背景下深化社會組織環保參與的研究.社會科學，2012（8）.

編輯 李 梅