制度反腐是依法治國進程中的主要反腐模式

林喆

歷史上的反腐模式主要有以下幾種：重法促廉、以德導(dǎo)廉或低薪（俸）清廉、高薪養(yǎng)廉、以法導(dǎo)廉。

一

重法促廉的理論依據(jù)是“以刑去刑”論。持這一論點者認為，對于觸犯法律者或罪惡之人，若不科以重刑而從輕發(fā)落或不了了之，勢必導(dǎo)致他再度犯罪或擴大原先的罪行，同時無法使受害人從這種懲罰中得到利益補償，因此唯有以重刑示之，方可杜絕或減輕犯罪行為的出現(xiàn)。中國戰(zhàn)國時期秦國的商鞅早就提出“以刑去刑”的主張。商鞅堅信“刑生力”，即重刑對于“禁奸止過”的作用。他指出，“以刑治則民威（畏），民威（畏）則無奸”，倘若罪重而刑輕，或者以重刑對重罪，以輕刑治輕罪，那么前者將“刑至事生，此謂以刑致刑，其國必削”，而后者將“輕者不止，則重者無從止矣”，因此必須“以刑去刑，刑去事成”。商鞅的重刑主義代表了先秦法家對于法律本質(zhì)及其社會作用的基本認識，它為后來的一些法律思想家所沿襲。如，韓非稱：“行刑，重其輕者，輕者不至，重者不來，此謂以刑去刑”;“威勢之可以禁暴，而德厚之不足以止亂”。甚至連主張以德治為本的儒家思想家荀況也贊同嚴(yán)刑重罰，稱“治則刑重，亂則刑輕”，認為重罪輕刑的結(jié)果只能是內(nèi)亂，“罪至重而刑至輕，庸人不知惡矣，亂莫大焉”。

中國奴隸制社會后期至封建社會初期，以重刑去惡幾乎成為歷代統(tǒng)治者立法的指導(dǎo)思想。秦律嚴(yán)刑重法，實行君主專制;漢律重令，與酷吏政治相配合。據(jù)載，漢武帝時，河內(nèi)太守王溫舒為治盜賊而殺人如麻，上任三月致使郡中豪猾“相連坐千余家”，“至流血十余里”，直殺得“郡中無犬吠之盜”。

封建皇帝所要防范的自然是民和吏，而吏乃是更為重要的控制對象。在高度集中、等級森嚴(yán)的龐大封建官僚機構(gòu)中，各級官吏握有大小不等的實權(quán)，高踞于百姓之上，雖受皇權(quán)制約卻完全可以利用封建體制的弊端擴張自己的權(quán)勢，為非作歹，對大一統(tǒng)的皇權(quán)構(gòu)成直接的威脅。在中國封建社會2000多年歷史中，皇親貴族及各級官吏貪污受賄、敲詐勒索、強取豪奪之類的現(xiàn)象層出不窮，擴張的權(quán)力及各種行為的劣跡激化著階級矛盾，并時時危及著政權(quán)的穩(wěn)定。這樣，每一朝代的統(tǒng)治者為了自身的利益，都不得不將治吏置于治國之首。法律在賦予官吏們以種種特權(quán)的同時，又對后者的所作所為予以嚴(yán)格的限制。封建法的兩大特征便是特權(quán)法和治吏法。

在漫長的朝代更迭的進程中，封建統(tǒng)治者為了自身利益，也曾進行過一些改革，整飭綱紀(jì)，以重法嚴(yán)懲貪官污吏，去除腐敗。

重法促廉是近代之前中外各國統(tǒng)治者常用的一種反腐敗模式，它是指以借用嚴(yán)刑苛法的方式達到官吏奉公廉正目的的理論或措施。它常以一整套嚴(yán)厲的法律制度（包括嚴(yán)厲的法律規(guī)定、嚴(yán)密的司法組織及嚴(yán)酷的司法人員）為其主要內(nèi)容。古代刑罰的殘酷令后人嘆為觀止，各類刑罰主要是生命刑、肉體刑和羞辱刑，這些刑罰的實施過程極為殘忍：它們在毀壞個人的肌體或毀滅其生命時，不僅竭力使被施刑者在肉體上處于極度痛苦之中，而且使其人格或精神在受辱中不復(fù)存在。如此懲治性的示范確實有其震撼人心的威懾力，每一酷制、酷吏、酷刑的運用都能在一定程度上遏制腐敗之風(fēng)，使貪官污吏的違法行為在一段時期內(nèi)有所收斂。然而，從歷史上看，重法促廉措施的反腐敗效果往往是暫時的。漢武帝實施嚴(yán)刑酷法，其結(jié)果則是：“酷吏未斷，奸軌不勝。”究其原因，除了由封建制度的性質(zhì)所致外，還在于這一措施本身所存在的弊端。

首先，各種刑罰在實際操作時并不平等地施于每一個違法者，皇親貴族和重吏犯罪往往可以削官以抵罪。

其次，嚴(yán)法常以酷吏配之，后者集執(zhí)法和司法于一身，享有重權(quán)。執(zhí)法者權(quán)力的擴張勢必以個人權(quán)勢取代法的權(quán)威，從而難免出現(xiàn)曲法枉法、任意解釋或歪曲法意的情況，甚至給某些人挾私報復(fù)、排斥異己的行為以可乘之隙，加之懲治范圍常常涉及到違法者的家屬（中國古代刑法上的株連范圍可達至九族）。這些都不可避免地造成諸多冤假錯案的產(chǎn)生，使大量無辜者受難。而當(dāng)國家將如此沉重的連帶責(zé)任強加于犯罪者或過失者的家族、宗族、社團時，這種有失社會公平的懲治制度，只能加劇國家利益與家（宗）族利益之間的沖突。

再次，重法的政治基礎(chǔ)是集權(quán)主義專制制度。重法的實施并不以司法獨立為其前提，也不意味著提倡者或?qū)嵤┱邔Ψ缮鐣πУ闹匾暎鼘?quán)力主體行為的制約方式不是通過完善的行為規(guī)范、法律程序的途徑，而是依靠一種強權(quán)政治和高度集中的政權(quán)形式，以及嚴(yán)酷的法律制度;它依賴于行政責(zé)任和法律責(zé)任的追究，這種以加重責(zé)任來遏制權(quán)力擴張的辦法有其積極意義，能在某種程度上制約權(quán)力，但是酷法的存在否定或掩蓋了法的其他社會功能（如教化、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)等）的同時，將法的懲治功能無限擴大，從而使法律與官僚集團的根本利益居于尖銳的沖突之中，結(jié)果反而威脅到中央政權(quán)的穩(wěn)固。正是這樣，由皇權(quán)促成的重法的實施常常難以持久。

重法促廉模式的局限，決定了它難以被統(tǒng)治者作為一種具有恒定意義的反腐敗措施而持久地運用，尤其是在隋朝，禮全面入律，禮法合一成為中國封建法制體系的主要特點后，重法促廉作為一種反腐敗模式越來越失去其存在的意義，而成為封建統(tǒng)治者在朝廷腐敗風(fēng)氣蔓延時，整治官吏行為的一種應(yīng)急措施，或與其他反腐手段結(jié)合使用的補充手段。

二

以德導(dǎo)廉是一種以低薪（俸）制度和良好的倫理準(zhǔn)則，規(guī)范政府官員行為，倡導(dǎo)清明廉正之風(fēng)的理論或措施。也稱低薪（俸）清廉模式。

低薪（俸）清廉的理論基石有二：一是性善論，二是“以德去刑”論。前者認為，人性本善，惡行是后天環(huán)境影響的結(jié)果，因此要使人們避免惡行，關(guān)鍵在于去除人們的物質(zhì)欲望而喚起他們內(nèi)心的善念。如，中國古代哲學(xué)家孟子認為，人先天具有“善端”，它包括仁、義、禮、智四德，“惻隱之心，仁之端也;羞惡之心，義之端也;辭讓之心，禮之端也;是非之心，智之端也”。為政者若以德治為本，便能安民于天下。孔子竭力主張以德服人，反對以刑去惡，稱：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之。”“導(dǎo)之以政，齊之以刑，民免而無恥;導(dǎo)之以德，齊之以禮，有恥且格。”

低薪（俸）清廉并不排斥法制的規(guī)范作用，它也常常借助法律的力量推行清廉措施，但是它既不將法律推向極端，也不僅僅只是依靠法制的力量實現(xiàn)反腐敗的目的，而是主要采取道德教化、思想教育、信仰理想的灌輸?shù)确绞剑蛞允ト藱?quán)威的感召力和清官的示范作用，乃至行政命令去抑制和整治官吏的腐敗行為。

低薪（俸）清廉模式宣傳一種獻身精神或敬業(yè)精神，努力培養(yǎng)官吏們的盡職、忠職的責(zé)任心。由于這一模式實施上的低成本，故而極易為各個時代的統(tǒng)治者所提倡。在現(xiàn)代社會之前，中國封建社會曾出現(xiàn)過諸如包青天（包拯）、海青天（海瑞）和況青天（況鐘）之類的清官典型，及隋文帝、唐太宗、康熙這些提倡節(jié)儉、懲治貪吏、力扶清官，且身體力行的君主，然而，就他們所處的那個時代的官吏隊伍的整體情況來看，除了隋文帝在位的24年間，確實可稱得上是以低俸清廉方式治腐外，在實踐中幾乎沒有出現(xiàn)過真正意義上的這類模式。

在封建專制制度下，欲圖在龐大的官僚機構(gòu)內(nèi)從上而下地推行一種清廉自守的為政之道，形成奉公守法的廉潔之風(fēng)，確實是相當(dāng)困難的。封建政權(quán)所維護的是封建貴族和大地主階級的利益，而后者并不以清心寡欲、勤儉為民的目的為其內(nèi)容，封建皇帝力圖以自身的表率或少數(shù)清官的榜樣示范百官，使他們的奢侈行為有所收斂，這只是封建皇帝減輕朝廷與人民群眾之間矛盾的一種權(quán)宜之計，它出自于統(tǒng)治階級的根本利益需要，而非其本然的要求。唐太宗早期處處以身作則，倡導(dǎo)儉樸之風(fēng)，反對鋪張浪費和官吏的橫征暴斂，努力減輕人民的徭役負擔(dān)，從而形成為朝23年政治清明的貞觀盛世;但他也未能將此舉堅持始終，其晚年的奢侈使早期反腐敗的成果毀于一旦。

低薪（俸）清廉以去除官吏的物質(zhì)貪欲，提倡為公眾、集體或國家服務(wù)的榮譽感為其基本條件，它的真正實現(xiàn)基于一種崇高的理想和堅定的信仰，及普遍的社會道德風(fēng)尚的形成。這些只有在現(xiàn)代社會中才有可能實現(xiàn)。

現(xiàn)代文明，包括共產(chǎn)主義道德規(guī)范的出現(xiàn)，為低薪（俸）清廉模式的實施提供了必要的精神和制度前提。當(dāng)用馬克思主義信仰和共產(chǎn)主義理想武裝頭腦的中國共產(chǎn)黨人，將鏟除中國土壤上的剝削制度作為自己的革命目標(biāo)時，人們清楚地認識到了私有制和私有觀念對于革命的腐蝕作用。在中國革命戰(zhàn)爭年代的紅色根據(jù)地建設(shè)時期，無論是在江西，還是在陜北，或其他根據(jù)地，中國共產(chǎn)黨和她的杰出領(lǐng)袖們始終將反腐倡廉作為黨的組織建設(shè)和思想建設(shè)的重要任務(wù)。戰(zhàn)爭年代的艱苦條件（物質(zhì)的匱乏、敵對勢力的強大、根據(jù)地范圍的有限等）使得清廉為政這一模式成為當(dāng)時反腐倡廉的主要形式之一。毛澤東一生都視廉政建設(shè)為黨的生存和發(fā)展的主要問題。毛澤東和他的戰(zhàn)友們以自己的模范行為為全黨和全軍干部做出了榜樣。美國記者斯諾在他的《西行漫記》中，曾對當(dāng)時陜甘寧邊區(qū)政府及其官員們的廉潔風(fēng)貌作過詳細而生動的報道。

戰(zhàn)爭年代中革命政府廉潔風(fēng)氣的形成固然與當(dāng)時的環(huán)境相關(guān)，更重要的則是由無產(chǎn)階級政黨的性質(zhì)及其奮斗目標(biāo)所決定。在國際共產(chǎn)主義運動史上，勤勞、樸素（或清貧）、廉潔、守職幾乎是無產(chǎn)階級領(lǐng)袖（如列寧、毛澤東、周恩來、胡志明、雅魯澤爾斯基）的共同特點。此外，在不少國家中也曾出現(xiàn)過類似清廉的民族英雄、政治或宗教領(lǐng)袖，如甘地、霍梅尼、蒙塔澤里、佩德羅·阿基雷、科·阿基諾等。他們身先垂范、嚴(yán)于律己的行為，對于反腐倡廉制度的建立和實施起到了很好的示范作用。

低薪（俸）清廉作為現(xiàn)代社會反腐敗的一種措施或模式，有其難以克服的局限性，這主要表現(xiàn)為：其一，低薪（俸）清廉模式實現(xiàn)的內(nèi)在動力是個人品質(zhì)的自我完善。權(quán)力者對職業(yè)或組織、社會、國家（即權(quán)力的實質(zhì)主體）的忠誠是他嚴(yán)守職責(zé)的必備條件，它的形成和維持主要不是通過物質(zhì)利益的刺激，而是通過精神（榮譽感、責(zé)任心、信仰、理想）力量的激勵。然而，物質(zhì)利益的誘惑是主體權(quán)力擴張的重要誘因，倘若權(quán)力者個人的物質(zhì)需要始終不能得到滿足，那么一旦出現(xiàn)可以利用手中的權(quán)力去實現(xiàn)其物質(zhì)需要的機會，權(quán)力者有時很難輕易放棄，此時，僅僅依靠某種道德感或信念去抑制權(quán)力者利用該機會的欲望，其力量是不足的，難以獲得置身于物欲或市場經(jīng)濟中的官員們的普遍響應(yīng)。功利主義的動機在與信仰、道德的抗衡中往往易于占據(jù)上風(fēng)，尤其是當(dāng)周圍物質(zhì)誘惑較大時更是這樣。

其二，這一模式對于干部個人道德品質(zhì)的要求較高。在和平環(huán)境中，特別是市場經(jīng)濟的條件下，提倡在一種清貧的或樸素的生活狀況和工作條件下忠于職守，一般難以受到眾多的公務(wù)人員的歡迎，而依賴于少數(shù)領(lǐng)袖人物的清明廉正的示范行為或典范行為，并不能構(gòu)成對權(quán)力腐敗行為的威脅，也不可能直接遏制腐敗大面積的發(fā)生。

三

高薪養(yǎng)廉是一種以對國家工作人員或公務(wù)員實行高薪制，來保證其廉潔奉公行為的反腐倡廉的理論或措施。其理論基石是性惡論。它認為，人趨樂避苦的本性，使人可能產(chǎn)生不擇手段滿足個人欲望的內(nèi)在行為趨向。當(dāng)一個人擁有一定的公職權(quán)力，而依據(jù)這一權(quán)力可以滿足自己的某種需要時，他是難以抵御公權(quán)私用的誘惑力的。高薪養(yǎng)廉論否定了那種將官吏的清廉行為視為可以通過信仰、理想教育、政治思想工作而建立起來的觀點。它指出，道德的內(nèi)化必須通過必要的物質(zhì)力量促成，高報酬、高待遇是吸引人才和保證官員隊伍廉潔的重要條件。

上個世紀(jì)80年代以來，高薪養(yǎng)廉的思想為越來越多的國家所接受。許多國家通過優(yōu)厚的物質(zhì)待遇保證政府官員享有較優(yōu)越的生活，使他們不至于為了某些蠅頭小利而舍棄已享有的地位和待遇。但是從實踐中看，這一措施的實行遇到的最大障礙或引發(fā)的問題至少有兩個方面：其一，高薪制的實現(xiàn)基于一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，即國家必須具備能夠支付政府公務(wù)人員高薪金的財力，而對于第三世界窮弱國家或擁有龐大的官員隊伍的國家來講，則無力承擔(dān)沉重的行政費用;其二，高薪制的建立易于加深社會分配的不平衡狀態(tài)，政府官員高薪與非政府人員低薪的對比及其二者之間差距的加大，極易使普通公眾的心理失衡，產(chǎn)生不平等的感覺，從而在激勵大量人才涌向政府部門的同時，可能遭到公眾非理性的譴責(zé)或攻擊。

從總體上看，高薪養(yǎng)廉不失為反腐敗的一種積極措施，但是僅有高薪制而不對享受高薪的公務(wù)人員附加相應(yīng)的責(zé)任，高薪制便有可能導(dǎo)致私欲或權(quán)力的擴張，出現(xiàn)“越富越不負責(zé)任”、“越富權(quán)力越大”的現(xiàn)象。從各國高薪養(yǎng)廉的實施過程看，新加坡等國高薪制的成功之處在于，除了高薪制外，還建有嚴(yán)明的法律制度，它們對政府人員的公務(wù)行為和私人經(jīng)濟行為所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)或責(zé)任作出了明確的規(guī)定，并對違法行為予以嚴(yán)厲的法律制裁。如新加坡反貪污法規(guī)定：被賄賂的公職人員有權(quán)（這種權(quán)利或權(quán)力實質(zhì)上也是一種義務(wù)）逮捕向他行賄的人，將后者扭送到最近的警察局，否則在沒有充分理由的情況下，他將被視為犯罪，并處以500美元以下的罰款或6個月以下的有期徒刑，或兩者并處。

四

以法導(dǎo)廉是一種運用法的手段，在社會內(nèi)部形成以法制為主要手段的多層次監(jiān)督機制的反腐倡廉的理論和措施。它與重法促廉模式的主要區(qū)別在于：它強調(diào)法在社會各種治廉手段中的主導(dǎo)地位，力圖以法制為中心建立不同層面的權(quán)力制約機制，形成一種內(nèi)在的權(quán)力制約機制;重法促廉也將法制視為治廉的主要社會控制手段，但是它更注重法的懲治功能，強調(diào)唯有以嚴(yán)刑酷法才能保證官吏的清明廉正。

現(xiàn)代社會反腐敗的基本模式是以法導(dǎo)廉。以法導(dǎo)廉實質(zhì)上就是制度反腐，其關(guān)鍵是強調(diào)必須在社會結(jié)構(gòu)中形成一種內(nèi)在的以法律為主導(dǎo)的制約機制，使公職權(quán)力在其運行的一些重要環(huán)節(jié)上受到應(yīng)有的制約。相較于這一模式的建成而言，我們現(xiàn)在還缺失很多工作。首先是應(yīng)盡快出臺《反腐敗法》。

《反腐敗法》自上世紀(jì)90年代以一號文件的形式提出后到現(xiàn)在仍未出臺。它至少包括以下內(nèi)容：第一，官員財產(chǎn)申報公開制度;第二，接收禮品、接收饋贈的最高限額;第三，禁止官員從事第二職業(yè)的規(guī)定;第四，官員離任以后禁入領(lǐng)域的規(guī)定;第五，回避制度;第六，關(guān)于國內(nèi)反腐敗權(quán)威機關(guān)的確認與分工，及它們相互的關(guān)系;第七，關(guān)于公務(wù)人員違法行為法律責(zé)任的規(guī)定;第八，關(guān)于紀(jì)檢部門的法律地位的確定。至于干部每年一度的考核制度、重大事項匯報制度、黨政干部的問責(zé)制度及其復(fù)出的嚴(yán)格規(guī)定，可以進入黨規(guī)。零零碎碎的規(guī)定我們都有，但是需要把這些規(guī)定全部整合到《反腐敗法》當(dāng)中，作為一部法典確定下來。

盡快出臺《反腐敗法》是我們今后幾年中反腐倡廉工作最重要的任務(wù)。考慮到中國國情，可以先出臺兩個過渡性的文件：一是出臺由中央前后制定的黨規(guī)匯輯而成的《國家公職人員行為道德典》;二是出臺《國家公職人員腐敗犯罪行為懲治條例》。

制度反腐是當(dāng)代中國依法治國進程中的主要反腐模式，以法律的手段反腐敗是實現(xiàn)政治清明、干部清廉的根本保證，是將權(quán)力關(guān)進籠子里的唯一途徑。