反腐治本： 硬法制與軟文化相濟

浦興祖

一

當下中國的權力腐敗現象，我曾用十六個字來描述：久治不愈，居高不下，形勢嚴峻，后果嚴重。所謂“形勢嚴峻”，高層也十分清醒地意識到這一點。比如，將五年反腐目標僅定在“遏制蔓延勢頭”;又如，提出“先以治標為主，為治本贏得時間”。所謂“后果嚴重”，在我看來，腐敗若不能得到有效遏制，既會動搖執政黨和政府的合法性基礎，還會惡化整個社會風氣，也會使一些本來不錯的掌權者墮入深淵。

長期以來，本人一直在思索：腐敗怎么會走到這一步？恕我直言：反腐的決心下晚了。改革開放、搞活經濟伊始，腐敗現象日漸露頭，盡管反復強調過“一手抓改革，一手抓法制。兩手都要硬”。但實踐中，有人借助某些理論，說“一定程度的腐敗是經濟發展的潤滑劑”，有人擔心反腐會束縛改革的手腳;有人因利益勾連，“你中有我，我中有你”，互相袒護;有人怯于人脈關系、人情面子，姑息養奸。總之，像1989年5月鄧小平所批評的那樣，“腐敗的事情，一抓就能抓到重要的案件，就是我們往往下不了手”[1]。“下不了手”，即是下不了決心，腐敗就沒能被遏制在萌芽狀態，于是，一發而不可收。

1989年那陣政治風波使我們驚醒：“要聚精會神地抓黨的建設，這個黨該抓了，不抓不行了”[2]，“要扎扎實實做幾件事情，體現出我們是真正反對腐敗，不是假的……一定要取信于民”[3]。問題是，雖然開始下決心，但正如有些群眾所言，腐敗已經到了“成系統（陳希同）”，殺雞儆不了猴，殺猴也儆不了雞，“貪官的出生率大大勝過貪官的死亡率”，積重難返！我的判斷是：決心下晚了！沒有像當年一開國就及時“下得了手”，殺他兩個大貪官，震懾力立現。

“積重難返”，“返”的難度相當大。但是，為了黨和國家長治久安，為了民族復興、人民幸福，“積重難返”也得“返”！事實上，所謂“積重難返”，畢竟還不等于絕對不能“返”。關鍵看，能否把反腐決心下到底，能否有足夠的智慧與有效的舉措。我在香港考察過廉政公署。40年前，香港也曾腐敗到無以復加之地步，民眾信心幾近失盡。為使“香港”不至于墮為“臭港”，最高層被“逼上梁山”，痛下決心，建立廉署，反腐肅貪，終告化險為夷，絕處逢生，積重而返。這是個例證。

讓人欣慰的是，中共十八大后，新一屆黨中央明顯將決心下到了底，強力反腐，持續肅貪，所向披靡，令官員“不敢貪”的威懾力大大增強。但總體而言還處在治標階段。如何標本兼治，治本為主，盡力鏟除滋生腐敗的土壤，達至“不愿貪”、“不能貪”的境界，是個更為根本更為艱難的課題。通常的答案是：把權力關進制度的籠子！這是對的。但本人還有進一步的思考。

二

第一，把什么關進籠子？所謂“把權力關進制度的籠子”，無非意味著用制度管住權力。問題是，僅僅管住權力，夠嗎？不夠。原因在于，權力固然具有誘惑力，但僅其本身是不可能構成腐敗的。只有人，尤其是掌權的人，經不住誘惑，放縱貪欲，才會用貪欲驅動公權以私用，導致權力腐敗！概言之：貪欲+公權=腐敗。或曰：權力腐敗的實質是掌權者腐敗。故而，本人主張，應當更加全面更加直截了當地強調“把權力與掌權者關進制度的籠子”，也就是強調用制度管住人與權，重點是管住人，掌權的人，使之不能放縱貪欲，不能讓貪欲與公權勾連，不能用貪欲之手驅動公權以私用。“手莫伸，伸手必被捉。”這樣，權力腐敗便不易滋生。

第二，用關鍵的管用的制度構筑籠子。制度的籠子要真正管得住人與權，必須要求構筑籠子的材料即制度是嚴密的、剛性的。不嚴密，無異于“牛欄關貓”;欠剛性，便只是“彈性籠子”。因此，有了制度籠子，仍需經常診斷制度，發現其漏洞、弊病，及時對癥下藥，以保證其嚴密、剛性。香港廉署“預防貪污處”的功能正是如此，我稱之為“制度醫生/醫院”，我們可以借鑒。還需要重視的是，用以構筑籠子的制度不在多，而在于選取那些關鍵的、管用的制度。比如，許多國家與地區的實踐已經證明，官員財產公開制度對于反腐敗是關鍵的、管用的。我們反腐倡廉的制度不算少，包括實行已久的財產（內部）“申報”制度等，恰恰千呼萬喚不見這一關鍵的、管用的財產公開制度。黨和政府必須頂住“特赦貪腐”、“新老有別”的論調，兌現“零容忍”、“無特權”的諾言，毫不猶豫地盡快在“申報”基礎上推出官員財產向全社會公開的制度。與此相配套，應推行現金限流制度，使人無法藏匿巨額的現金而逃避申報與公開;還應嚴格網絡流通制度，使任何資金的動向在網上留下痕跡，以便審查。

第三，科學配置權力的制度更應得到重視。構筑制度的籠子，當然要發揮制度對于權力以及掌權者的有效監督功能。不過，監督的有效性必須以權力配置的科學性為前提。我們應當重視健全監督制度，但本人認為，更應當重視的是科學配置權力的制度。因為，沒有科學的權力配置，就不會有有效的監督。進而言之，缺失科學配置的權力往往容易走向過分集中，而掌握了過分集中的權力，公權私用的機會就愈多、可能性就愈大。一些地方黨政一把手紛紛落馬、國家發改委官員接連倒地，蓋出于此因。

如果說，當年鄧小平等提出政治體制改革，力主改變權力過分集中的不合理配置，實現集權與分權的適度與均衡，更側重于吸取“文革”教訓，避免因過分集權而阻斷決策民主化、導致決策重大失誤。那么，在今天看來，克服權力過分集中、實現權力科學配置的價值還在于以釜底抽薪的手段減少權力腐敗。

有觀點認為，權大不要緊，只要有監督。請問，當權力過分集中于被監督者時，監督者還能擁有多大的監督權？當監督者權力明顯小于、弱于被監督者權力時，“雞蛋”能有效監督“石頭”嗎？當紀委書記的烏紗帽掌握在同級黨委手中時，他能有效監督同級黨委成員尤其是主要領導人嗎？人們注意到，十八屆三中全會《決定》強調“規范各級黨政主要領導干部職責權限，科學配置黨政部門及內設機構權力和職能……加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督”，以及提出“改革黨的紀律檢查體制”等，明顯含有以科學配置權力達至強化有效監督的意蘊，是十分正確的。不過，這些“意蘊”都需要通過深化政治體制改革，通過制度創新，方能成為構筑籠子的制度材料。

第四，“法內制度”更具有剛性。凡稱得上“制度”，總該有一定的約束力。但“法內制度”由國家力量作后盾，誰違反了，得由國家力量加以追究與懲處，其約束力較“法外制度”更具剛性。當年的鄧小平，今天的習總書記均提到“使民主制度化、法律化”[4]。可見，光“制度化”還不夠，其或許只是法外制度，還須“法律化”，以法律規定制度，即法內制度，這有利于提升制度的剛性。據此，編織籠子的制度材料更應是法律、法制、法內制度。換言之，應把權力與掌權者關進法律/法制的籠子，依法治腐。在全黨全國既高度重視反腐敗，又高度重視“法治中國”建設（十八屆四中全會是一大標志）的大背景下，制定一部具有權威性、可操作性的《反腐敗法》（或《預防與懲治腐敗法》），不僅勢在必行，而且正逢其時。

三

第五，也應重視“軟文化”的功能。把權力與掌權者關進制度/法制的籠子，基于對權力誘惑力的警惕，更基于對掌權者貪欲的防備與外律。人非天使，都難免存有不同程度的貪欲，這是人類在進化中尚未完全褪去的“獸性”所致。承認這一點，才會重視對貪欲嚴加防備與外律，對權力與掌權者嚴加制約與監督。不過，經過長期進化了的人類畢竟有別于野獸，畢竟是“有理性的動物”。因此，除了需把掌權者關進籠子外，也需通過文化教育以啟發其理性，激活其內律。否定文化的功能，如同否定法制的功能一樣，都是片面的。

如果說，近代西方從“性惡論”出發，過于相信“以權力制約權力”、“把掌權者關進籠子”，那么，現代西方也開始重視文化的教化功能。比如，英國治下建立的香港廉署就設有三個主要的機構：除了“執行處”（查辦貪案）、“防止貪污處”（診治制度）外，還有一個“社區關系處”，其功能主要是向社會尤其是學校開展廉政文化宣教，讓人們認清貪腐的危害，爭取公民對反腐肅貪的支持。他們有這樣的邏輯：今天的大學生可能就是明天的公務員，今天的中學生可能就是明天的大學生，而今天的小學生則是明天的中學生。他們將不同形式的廉政文化宣教活動送到大學、中學、小學，乃至幼稚園，希冀從娃娃開始對青少年注入廉政文化的因子，從而讓未來的公務員有較好的內律能力、廉政素養，同時也可在全社會營造反腐倡廉的氛圍。

看來，反腐倡廉，離開法制，或離開文化，萬萬不能;只靠法制，或只靠文化，也萬萬不能。香港廉署這種“法制”+“文化”的反腐倡廉思路，令官員怯于外律（外力）“不敢貪”、“不能貪”，更能讓官員依靠自律而“不想貪”，有利于鏟除滋生腐敗的土壤，達至反腐治本的功效，顯然值得內地重視與借鑒。

第六，“軟文化”的自身優勢。什么叫“文化”？什么叫“廉政文化”？國內外學界對于“文化”的概念有著不同理解。或認為，文化是指人類在物質、精神等領域內所創造的各類成果之總和;或認為，文化僅指人類在精神領域內所創造的各類成果之總和。人們通常所說的“廉政文化”，大多側重于精神形態，主要指廉潔從政的觀念、意識、理念、價值取向等。作為精神形態的廉政文化，是反腐倡廉的“軟規范”、“軟力量”、“軟約束” （故稱“軟文化”），它不像法律、制度那樣，具有“硬規范”、“硬力量”、“硬約束”的剛性（故稱“硬法制”）。但是，軟文化有其自身優勢，即通過“潤物細無聲”的滲透力、影響力，往往能內化于人之心靈，更具深層性;往往能營造社會氛圍，更具廣泛性;往往能積淀為民族意識，更具恒久性。國人心中至今留有包拯、海瑞、于成龍等“清官”記憶，華夏大地至今回蕩著“清正廉明”、“公生明、廉生威”的余音，足見中華文明史上具有深層、廣泛、恒久優勢的廉政文化傳統之所在。

第七，建設四個“廉政文化圈”。近年來，國內除香港外的一些地區在推進法制建設、強化監督力度之同時，也重視探索與創新廉政文化建設，創造與積累了一些初步經驗。如，廉政價值觀與理念創新相結合;正面教育與反面警示相結合;強化重點與推向全面相結合;推動實施與監督檢查相結合。就上海而言，依我觀察，廉政文化建設實際上已形成三個“圈”，即：官員自文化圈、官場中文化圈、社會大文化圈。三個“文化圈”均值得重視，官員、官場兩個圈的必要性自不待言，而社會大文化圈的建設，一可形成反腐倡廉的社會氛圍，以削減權力腐敗的社會土壤;二可激發對腐敗“零容忍”的社會心理，以及對反腐倡廉的社會信心，爭取公眾積極監督官員，敢于舉報貪污，大力支持肅貪反腐。

不過，本人以為，還需增加第四個“圈”，即對領導干部的“貼身人員”（如家屬、秘書、駕駛員等）也應經常開展具有針對性、多樣性、實效性的廉政文化專題教育，以便在官員身邊營造一個良好的廉政小環境。諸多案例證明，在權力腐敗與反腐倡廉方面，領導干部與“貼身人員”的互相影響效應，無論是正面的抑或是反面的，均不可忽視。因此，有必要將三個“圈”發展成為四個“圈”：官員自（廉政）文化圈—“貼身”小（廉政）文化圈—官場中（廉政）文化圈—社會大（廉政）文化圈。

第八，重視官員的不良心理因素。廉政文化建設，還應當重視官員的心理問題，引導其增強自我心理調適的能力。不少貪官在獄中往往悔稱自己“法制觀念不強”。其實，一些案例表明，有的領導干部對于明顯違法的受賄現象未必真是“法盲”。他們之所以敢于以身試法，陷入腐敗深淵，除了世界觀、人生觀、權力觀等出了問題外，還與他們不良的心理因素有關。例如，“攀比”心理。一些官員習慣于在收入或生活條件方面與他人作比較，不是與一般群眾比，更不是與貧困階層比，而是喜歡與老板、富人攀比。結果是頓覺“吃虧”、“不滿足”，心理失衡。這就讓某些瞄準官員權力的別有用心者趁虛而入，行賄成功。又如，“僥幸”心理。一些官員初次受賄時，心里是緊張的害怕的，擔心一俟敗露會釀成大禍。但是，這種“緊張”往往會被“僥幸”心理所取代，以為行賄者不敢泄露，家里人不會外傳，自己必定守口如瓶。于是，心安理得，若無其事，一切恢復如常，忘了“若要人不知，除非己莫為”的古訓。于是，便有了第二次、第三次……收受贓款的“膽量”。此外，還有“法不責眾”心理、“麻木”心理、“破罐破摔”心理等。

看來，如何矯正與調適官員的不良心理，各地廉政文化建設中應當作一些探索與創新。其實，心理問題本屬精神形態的文化范疇。

第九，文化法制化、法制文化化。反腐治本需要硬法制與軟文化，并不僅僅是指在平行意義上雙管齊下，將“外筑制度籠子”、“內注文化因子”兩種功能相加。還應當重視二者之間的交叉融合關系。也就是說：文化法制化、法制文化化。

所謂“文化法制化”，意即將屬于廉政文化的某些“軟規范”上升為法制，由“軟”轉化為“硬”。比如，美國1978年制定的、后經兩度修改補充的《政府道德法》，將原本應由官員自覺遵循的一些職業道德規范用立法的方式加以硬性規定，并由國家力量保障其推行。所謂“法制文化化”，意即增強官員及公眾對法制的認同與敬畏之心，逐漸使外在的法制亦內化為一種文化，一種法制文化。任何法律、制度，如果缺失官員及公眾的認同與敬畏，都有可能被“鉆空子”、“打擦邊球”，還有就是“看到黃燈搶著走，看到紅燈繞著走”。這樣，至少在一定程度上就起不到法制的規范作用，甚至會降低法制的權威性，也會給社會帶來某些混亂，或者，會大大加大執法、司法的成本，同時，又阻滯官員與公眾守法意識的提升。而文化法制化、法制文化化，才會在最大程度上使硬法制與軟文化相濟，以收反腐治本的成效。

參考文獻：

[1][2][3]鄧小平文選（第3卷）.北京：人民出版社，1993：297、314、297.

[4]鄧小平文選（第2卷）.北京：人民出版社，1994：146;習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話.人民日報，2014.9.6.