官員政治退出制度亟待完善

周尚文

黨的十一屆三中全會以來，我國廢除了實際上存在的領導干部職務終身制，普遍實行領導干部任期制度，取得了明顯的效果。黨的十八大實現領袖集團的整體交替，得到國內外的廣泛關注和好評，體現了中國特色政治體制改革又邁進了一步。

世界上任何國家，古往今來，都存在領袖和領袖集團交替問題。中國古代王朝實行世襲制，解決這個問題有比較順利平穩的，也有充滿刀光劍影、險象環生的。現代西方國家，大多實行政黨政治、民主憲政，以法律和制度來規范這種交替。比起世襲制來，自然要進步得多。如在四年或五年一度的總統選舉中，雖然也存在各種賄選、舞弊的丑聞，但一般說來，程序較為公正透明，游戲規則較為完備。不過，有識之士都承認，這種制度也存在許多缺陷，如綁架民意、選舉成本高，等等。而在一些民主制度并不完善的發展中國家通過選舉實行政權交替，則常常出現派系混戰、社會失序、甚至發生暴力沖突等局面。許多國家與地區（如近年來中東阿拉伯國家）的亂局都與沒有解決好這個問題有關。我國堅定不移走中國特色社會主義道路，堅持一黨執政的基本政治制度，不搞西方國家那樣的多黨制、輪流執政，這是歷史的選擇，也顯示了中國社會主義政治制度的特色和優點。

建立正常和健全的領袖集團交替制度，是中國共產黨長期執政、有效執政的重要環節。所謂領袖和領袖集團交替制度，包含兩方面內容，一是原有領導人如何平穩地政治退出，避免政壇和社會動蕩;二是新領導人如何選擇和順利過渡。兩者有很大關聯性，這里主要探討政治退出的問題。

“政治退出”（political exit），是政治學上的一個術語。泛指政界人士退出政治活動的條件和方式，通常是指執政黨的領導人及各層級領導干部退出原有權位的條件和方式。在多黨制下，西方國家領導人的政治退出，一般是由選舉和政黨輪流執政來完成的，也有由于領導人自然死亡、退休或其他方式來實現的。

毋庸諱言，自上世紀初葉蘇維埃俄國誕生以來，社會主義國家沒有解決好這個問題。列寧是蘇俄的開國元勛，建國初期無比復雜的斗爭環境，加上整個領導集團成員尚處于年富力強的年齡，領袖人物正常交替問題沒有提上日程，可是當列寧突患重病意識到這個問題的緊迫性時，為時已晚，他已無力解決這個問題，不得不抱憾離世。列寧逝世后，斯大林成為黨的最高領袖近30年直至病逝，開創了社會主義國家領導人職務終身制的先例。赫魯曉夫出任蘇共總書記后，試圖對政治退出制度有所改革，提出“干部任期制”、“干部輪換制”等舉措，并在黨章上規定蘇共主席團（即政治局）委員一般只能連續當選三屆，每屆任期為四年，但這條規定彈性較大，難以落實，領導人仍有很大變通的空間，赫魯曉夫只是由于1964年被迫下臺而未終身任職。后來勃列日涅夫任職18年直到病故，沿襲了終身制。安德羅波夫、契爾年科兩任總書記都在任職期間去世。戈爾巴喬夫上臺后，1988年蘇共第十九次代表會議討論黨章修改時重新提出這個問題，雖然最后通過決定，黨和國家領導職務任期不得超過兩屆（10年），但仍留下尾巴，只是后來蘇聯發生劇變，戈爾巴喬夫任期未滿被迫下了臺。此外，包括中國在內的其他社會主義國家，也在相當長一段時間實際上存在領導職務終身制。

中共十一屆三中全會吹響了改革開放的號角，鄧小平在1980年所作的《黨和國家領導制度的改革》一文明確指出，要廢除干部領導職務終身制，“對各級各類領導干部職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當的、明確的規定，任何領導干部的任職都不能是無限期的”。改革開放30多年來，我國在這方面已經取得不少進步，一是廢除了實際上存在的領導干部職務終身制，普遍實行領導干部任期制度;二是規定了不同崗位領導職務的年齡限制，實行較為規范的離退休制;三是結束了個人指定接班人的做法，黨和國家領袖集團的交替已形成某些不成文的制度性安排。不少高層領導干部在任期屆滿時帶頭“裸退”，獲得人們的廣泛好評。所有這些，說明我國已在建立官員政治退出制度問題上邁出重要的一步。

然而，我國目前還沒有真正建立較為完備的政治退出制度，這方面還存在諸多問題，突出表現在：

1.退而不休。一些干部尤其是較高級別干部到了退休年齡，或尋找種種理由延長留任原職時間，或離開正式領導職位，卻以各種形式干預現任領導的工作，特別是在人事任免和政策制定方面施加有形、無形的影響。這種現象招致許多干部群眾的反感，也往往束縛現任領導的手腳，阻礙新干部的成長和創新能力的發揮。

2.一定級別的領導干部年屆退休而需退出領導崗位時，組織部門常常要為這些干部作“過渡性安排”，從一線轉到二線，到人大、政協過渡一、二屆，這樣一來，政治退出的進程相當漫長、繁雜，更嚴重的是，這樣做幾乎成為一定級別干部的潛規則，干部之間還要攀比，搞平衡。

3.少數領導干部在位時利用手中的權力和人脈資源，為自己退休后安排好出路，大搞權力期權化，比如為自己及家屬劃出一方“經營”領域等等。《公務員法》規定，擔任領導職務的公務員在離職三年內，不得到與工作業務直接相關的企業或其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動。但這條規定在現實中很難做到，原因之一是難以判斷哪些企業或營利性組織與原工作業務“直接相關”，在重視講人情的我國社會，很多人遇到這種事只會“眼開眼閉”，致使這一規定形同虛設。

4.退休后仍享受各種特權待遇，這種現象在高級干部中相當普遍。這些待遇有內部規定，對號入座，令百姓反感又無奈。有一位從副部級崗位退休的朋友告訴我，他除了享受相應級別的醫療待遇外，仍享有專車使用、專用辦公室及其他待遇。應當看到，隨著生活水平的提高和醫療事業的發展，人的平均壽命不斷延長，享受這種特殊待遇的群體人數日增，繼續占用大量公共資源，也使國家財政不勝負擔。

5.更有甚者，有些領導干部在位時貪贓枉法，退休后利用某些制度疏漏繼續搞貪腐行為。

產生上述問題，有歷史的原因，也有利益、觀念方面的原因，但制度缺失是根本性的。因此，要解決這些問題，建立和完善官員政治退出制度，還是一項相當繁重而緊迫的任務。

黨的十八大報告指出，“要把制度建設擺在突出位置”，我們不照搬西方政治制度模式，但可以借鑒人類政治文明有益成果，充分發揮我國社會主義政治制度優越性。建立和健全政治退出制度，似可以從以下幾個方面入手。

第一，對“從政”應有一個新觀念。中國人的傳統觀念里，從政就是當官，當官者就高人一等，有權有勢，可以權謀私，欺壓百姓。共產黨執政后，教育干部要為人民服務，做社會的“公仆”，可是許多人內心深處仍是傳統觀念作祟。近年來考公務員熱潮不退，也與這種傳統觀念有關。其實，在長期執政的條件下，公務員，包括走上各級領導崗位的公務員，已經與革命戰爭年代和新政權建立初期的“革命干部”有重大區別。如今，與從商、從教、從藝一樣，從政也是一種職業，也必須遵守相關的職業操守和職業道德。我國公務員法規定，從國家主席、總理到基層政府辦事員，職務崗位不同，但職業都是公務員。政治退出，主要針對擔任領導職務的公務員從政界退出而言，由于他們在位時掌握大小不同的權力，所以對其任免、進退、考核、監督和退出后的去向要有專門的制度規定。“戀棧”本質上是戀權。不可否認，從在職到退出，會有一個“心理適應期”，但領導干部要帶頭破除舊觀念，盡快適應“失去權力”的狀態，樂于并善于安排好退出后的新生活。

第二，健全政治退出的相關法律和規定。如前所述，黨的十六大以來，領袖集團的交替已有一些制度性安排，但黨章對黨的領導集體成員的任期尚未作出明確規定。2004年憲法規定國家主席、副主席、國務院總理、副總理、國務委員連續任職不得超過兩屆，即10年，可是，黨章對中央領導集體成員的任期沒有明確的規定，即便內部有一些不成文的規約，但沒有制度性約束，也不便監督，地方各級黨政領導干部有關任期也不明確。在一黨執政的條件下，從嚴治黨，必須以制度來保證，必須不斷修改和完善原有一些不適應新情況的規章制度。30多年來，隨著我國政治改革的進展和干群覺悟的普遍提高，已經有條件對不同職務的領導人實行任期制和輪換制。事實上，這兩項制度都在實施，只是缺乏透明度和法規剛性，致使常常出現延宕或變通。今后，黨的高層領導人的任期如何與憲法規定的國家領導人任期相銜接，也是需要改進的。

第三，清理和規范各級退休人員的養老待遇。參照國外經驗，從國家利益出發，可以對黨和國家領導人退休后提供必要的安全、醫療保障條件外，其余各級領導干部退休后一律按不同標準領取養老金，取消辦公用房、公車、秘書、服務人員等特殊待遇。對領導干部退休后按不同級別規定養老金數額，一律以貨幣形式發放，不再提供任何額外物質性或服務性待遇，取消各種隱性補貼。需要考慮的是，領導干部在位時除領取正常工資外，還有各種津貼收入，退休后養老金待遇可適當高一些，但必須公開透明合理。所有這些，都要有明確的制度規定，取消各級領導干部退休后的各種特權和特殊待遇，是防止和鏟除特權階層的必要舉措，也是縮小社會貧富差距的重要內容。

特別值得注意的是，對于一些有貪腐劣跡的官員，政治退出不是避風港，只要違法違紀屬實，同樣要受到追究和處置，這方面也要有明確的制度規定。

完善官員政治退出制度，有助于提高黨的執政能力，防止特權階層的滋生和擴大，減輕國家財政負擔，遏制腐敗和不正之風蔓延，增強執政合法性和人民群眾的信任度，是推進政治體制改革的重要一步。