推進國家治理制度的現代化

內容摘要 ?從制度的視角來審視鄧小平同志的精神遺產，主要有以下幾個方面：高度重視制度改革在社會轉型中的功能和作用，并確定改革的主要對象——舊制度;在內容上，其推行的制度是具有民主和法治為基本價值的，并通過改革實踐用新制度來革舊制度的命;在制度改革的路徑上，形成了一套富有操作性和可行性的實踐邏輯;這些實踐邏輯具有高度的實踐智慧特征。這一理論遺產的智慧值得我們在深化改革進程中學習與運用：必須在新的起點上繼續推進改革;注重制度建設;積極利用各種方式來推進制度創新;注重漸進式改革路徑的合理選擇。

關 鍵 詞 ?制度 制度遺產 ?民主 ?法治 ?實踐智慧

作者 ?孫建偉，上海杉達學院法學系講師、法學博士，《東方法學》編輯部編輯。（上海 201209）

基金項目 ?教育部人文社會科學青年基金項目“城鄉統籌與農村宅基地置換中本土化的制度資源研究”（12YJC820091）

今年是鄧小平誕辰110周年，在緬懷這位共和國偉人的同時，從制度的視角來重新審視鄧小平的精神遺產，對我們今天的深化改革、推進國家治理體系和治理能力的現代化有重要的啟示。

改革的主要對象——舊制度

當時鄧小平所面臨的改革對象有很多，如意識形態領域的保守與僵化、傳統封建官本位和人治思想以及黨內個別領導人的專斷，等等。這些思想和行為邏輯的慣性的確很強大，但是這些行為或思想的表現形式也是很分散的、泛化的，而將這些因素組合起來的卻是制度本身。或者說，這些封建官本位和人治思想等因素獲得制度上的合法性，一旦這些陳腐的因素形成制度以后，其具有的破壞作用比這些因素本身更加巨大。制度問題比作風問題更重要。不良的作風一旦固化為制度，對黨和國家產生的危害就越具有根本性和頑固性，因為被這些不良作風塑造的制度披上了形式意義上的國家合法性的外衣。正是在這個意義上，我們說如果一個不好的制度，其所具有的破壞性和影響力是最為現實的、最為直接的和最為普遍的。因此，在此基礎上，確定舊制度為當時改革主要對象。或者說，抓住舊制度進行改革無疑就抓住了改革的“牛鼻子”。

正如鄧小平同志所說：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。……領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”[1]從制度層面上而言，這段話具有兩層含義：一是舊制度所具有的危害或破壞具有根本性、全局性和持續性，只有抓住對舊制度進行改革不放，才能真正實現對傳統治國理政存在的缺陷和問題進行革新，進而實現國家治理能力和治理體系的現代化變革。另一層含義則是我們革除舊制度的方式方法也必須從制度層面著眼，用制度來革制度的命。制度革新側重點不是意識形態的爭論，而是通過制度實踐來進行革故鼎新、除舊布新。因此，在這個意義上而言，鄧小平同志提倡在制度變革的過程中“若無必要，請勿爭論”。他說：“不搞爭論，是我的一個發明。不爭論，是為了爭取時間干。一爭論就復雜了，把時間都爭掉了，什么也干不成。”其中蘊含著制度變革的重點是務實地去干事業，而不是側重于口若懸河地進行“爭論”。

鄧小平深諳在制度變革過程中舊制度本身的強大，并承載著各種傳統文化的慣性，如何推進制度層面的革命？鄧小平同志認為必須用新制度來革除舊制度。他語重心長地說：“不是用扎扎實實、穩步前進的辦法，去解決現行制度的改革和新制度的建立問題，從來都是不成功的。”[2]

用新制度來革舊制度的命

革新舊制度必須要用制度來進行。新制度不僅本身可以直接對抗舊制度的慣性，而且新制度背后也凝結著現代民主法制和人權等思想和行為因素，以便通過制度這個平臺或載體對意識形態領域的陳舊內容、封建主義和傳統中糟粕的東西進行開戰。對此，正如鄧小平在回答意大利記者奧琳埃娜·法拉奇就如何才能避免諸如“文化大革命”這樣可怕的事情的提問時，鄧小平斬釘截鐵地說：“這要從制度方面解決問題。……我們現在正在研究避免重復這種現象，準備從改革制度著手。我們這個國家有幾千年封建社會的歷史，缺乏社會主義民主制度和社會主義法制。現在我們要認真建立社會主義民主制度和社會主義法制。只有這樣，我們才能解決問題。”[3]這段話為我們勾勒出了鄧小平用新制度革舊制度的命的思路和邏輯。

如何判斷鄧小平同志所進行的制度革新是新制度或具有生命力的制度？筆者認為，主要從以下幾個方面進行判斷和識別。

1.用現代民主制度來取代專制制度。民主政治制度是中國共產黨在革命時期和建設時期寶貴的制度資源。歷史和實踐反復證明，在堅持民主原則的前提下，搞革命、促建設則大多數情況下取得了勝利，反之則遭受失敗的重創。正是在這個意義上，毛澤東同志將其擺在關系黨生死存亡和未來國家興衰成敗的重要地位。早在革命時期，在回答黃炎培如何跳出其興也勃焉、其亡也忽焉的周期律時，毛澤東同志說：“我們已經找到了新路，我們能夠跳出周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈;只有人人起來負責，才不會人亡政息。”[4]這一論斷道出了中國共產黨人治國理政的精髓。但是，民主本身之所以具有防止“腐敗墮落”、“人亡政息”等根本性和全局性功效，絕不因為它僅僅是一個思想認識問題和作風建設問題，更重要的是如何通過制度建設讓其成為具有生命力的實踐指南和內心信仰的。

為什么要發展民主政治？其主要針對當時黨和國家制度，尤其是黨和國家的領導制度層面存在的種種弊端和缺陷。“改革并完善黨和國家各方面的制度，是一項根本的長期任務，改革并完善黨和國家的領導制度，是實現這個任務的關鍵。對此，我們必須有足夠的認識。”[5]這些制度缺陷表現在什么地方？鄧小平認為：“從黨和國家的領導制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現象，權力過分集中的現象，家長制現象，干部領導職務終身制現象和形形色色的特權現象。”[6]而這些弊端，反映在黨和國家的領導制度層面上則表現為權力過分集中。因此，必須“把發展政治民主、消除過分集權，作為改革黨和國家領導制度的核心內容和突出任務”[7]。正如鄧小平所指出的那樣：“當前這個時期，特別需要強調民主。因為在過去一個相當長的時間內，民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少。”[8]由于民主的缺失，“權力過分集中于個人或少數人手里，多數辦事的人無權決定，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等”[9]。因此，要想打破這種權力集中所產生的弊端，必須加強民主政治制度建設，以便肅清思想政治方面的封建主義殘余影響。他精辟地指出：“肅清思想政治方面的封建主義殘余影響這個任務，因為我們對它的重要性估計不足……現在應該明確……在制度上做一系列切實的改革，否則國家和人民還要遭受損失。”[10]

2.用法治來取代人治。針對當時黨和國家的領導制度的權力過于集中，對經濟、政治等領域造成的危害，鄧小平認為，不僅要高度重視民主政治建設，而且還要厲行法治，否定人治;否則，離開法治，民主政治建設也無法取得實效。在這個意義上而言，民主與法治是我國政治制度現代化車輪的兩翼。不可偏廢。“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變 ”[11]。其核心觀點就是要讓權力的行使者在法律制度的框架下進行。他批評過去那種把領導人說的話當作“法”，不贊成領導人說的話就叫做“違法”，領導人的話改變了，“法”也就跟著改變的現象。他認為國家政治建設不能把一個國家的命運“建立在一兩個人的威望上”，這“是靠不住的，很容易出問題”。為此，他帶頭廢止領導職務終身制，并推進主要領導職務任期制，努力避免那種把黨和國家的命運建立在一個人的威望上的不正常現象，為我國通過《憲法》和相關立法確立這一制度成果提供了政治基礎。這些論斷和行為表明其制度變革的實質就是要否定人治，厲行法治。

與此同時，鄧小平同志為了防止黨和國家主要領導者的權力過于集中進而帶來決策弊端，努力推進黨和國家決策模式的民主化和法制化。如有研究顯示：黨的十一屆三中全會后，在汲取“文革”決策體制高度集中于個人而頻發決策失誤的教訓基礎上，以鄧小平為核心的中央領導集體強調集體領導，最典型的莫過于中央政治局及其常委會成員組成的調整。如黨的十二大規定，中共全部經常工作的領導核心是中央政治局常務委員會，總書記作為中央政治局常委會的成員之一，負責召集政治局會議和政治局常委會會議，負責主持中央書記處的工作，重大決策均通過民主協商由集體討論做出。總書記“召集人”的定位與毛澤東時代中央主席有最后決定權的權力設置相比有了較大改變。通過這些制度改革推動決策類型從個人決策、非制度化決策轉向集體決策、依法決策。[12]

3.注重運用法治方式推進改革。從鄧小平整個改革的歷程看，我們可以反思什么是改革。從其改革實踐一系列的經驗總結中可以推斷出：改革就是把能解決問題的有效辦法合法化、制度化。正如他本人所言：“生產關系究竟以什么形式為最好，恐怕要采取這樣一種態度，就是哪種形式在哪個地方能夠比較容易比較快地恢復和發展農業生產，就采取哪種形式;群眾愿意采取哪種形式，就應該采取哪種形式，不合法的使它合法起來。”[13]正確的大政方針確定下來以后，問題不僅僅在于需要具備改革的魄力和勇氣，更重要的是能否找到始終一以貫之和持續推進改革的路徑。他非常清楚改革沒有完成時，只有進行時。而如何保證改革的連續性和持續性。鄧小平在世期間就明確表示，領導干部不搞改革開放就應該下臺。[14]與此同時，將改革開放上升到黨的基本路線和憲法法律的高度，并明確提出一百年不動搖。如他非常注重接班人對于支持改革開放的態度和立場，并將改革開放的基本路線上升到憲法層面，并注重用制度來保證改革開放的持續推進。30多年的改革開放歷程和成效表明，這些策略都取得巨大的成功。

如何進行制度改革

如何通過制度建設來推動舊制度的革新，并在吸收舊制度中合理內容的前提下改造舊制度，創新制度的實踐內容，則是推進制度改革的核心內容。

鄧小平同志高度重視制度變革，將其定位為“第二次革命”。制度革命的對象是僵化了的社會主義體制，制度革命的目的是：通過完善社會主義制度來解放生產力和發展生產力，又通過解放和發展生產力來進行社會主義制度的革新和發展（不是全盤西化），用我們今天的話說就是推進國家治理體系和治理能力的現代化。

從制度改革的立場來看，其制度改革的目的不是否定社會主義制度，而是完善社會主義制度。為此，鄧小平同志認為社會主義制度總體上是好的，但現在還不完善。“我們的黨和人民浴血奮斗多年，建立了社會主義制度，盡管這個制度還不完善，又遭受到了破壞，但是，無論如何，社會主義制度總比弱肉強食、損人利己的資本主義制度好得多。我們的制度將一天天完善起來，他將吸收我們可以從世界各國吸收的進步因素，成為世界上最好的制度。”其不完善的地方主要是社會主義制度的表現形式或具體制度出現了問題。

從改革的重點選擇來看，他將制度改革的重點定位在社會主義體制改革，即他在堅持和完善社會主義制度前提下，富有創造性地將社會主義制度作為一個制度體系來審視，即社會主義制度體系包括基本制度、具體制度和各類規章管理制度等三個層次，這三個層次的制度中，最需要進行制度革新的是具體制度。而這些具體制度在經濟領域表現為經濟體制，在政治領域則表現為政治體制。他認為只有社會主義具體制度完成了法治現代化，才能從根本上完善社會主義制度。因此，他強調要對社會主義體制進行根本性的、全面的改革。所謂根本性的改革即這種改革不是在舊體制內部進行枝枝節節的修補，而是從根本上實現體制的轉化;這種“改革是全面的改革，包括經濟體制改革，政治體制改革和相應的其他領域大的改革”[15]。

從制度改革的路徑來看，選擇了一種破解難題的試點式漸進的改革。在改革所面對的阻礙上，鄧小平所面對的難題雖然和我們今天所面對的難題不可同日而語。但是，無論是在難題的數量上和難度上一點也不比我們少。當時的鄧小平推行改革所面臨的難題在于改革的對手不僅僅是一個人或一群人，而是如何破除舊體制中制約國家發展和富強的障礙：從以階級為綱的主導路線到意識形態的禁錮，從嚴重脫離我國國情“一大二公三純”的公有制結構到高度集中的計劃經濟體制，從思想上的盲目崇拜到運動式批斗式的社會管理等等，這些障礙都表明當時的改革面臨著極大的政治風險和社會風險，如何吃透形勢，并逐步破解這些體制、機制等的障礙，需要一種大智慧和大手筆。面對這些難題，鄧小平同志并沒有被問題所嚇倒，也沒有回避問題本身，更沒有急于求成，而是采取一種實事求是的態度，分析問題的本質，找到一種避重就輕的方式，即通過漸進式或試點式的改革探索，在思想上重新樹立實事求是的思想路線，在突破點上首先從農村土地問題或經濟領域開啟，在國家治理和社會治理上逐漸強調制度化的模式來推進，等等，這些大手筆正如黑格爾所言：“慢慢地、靜悄悄向著它的新的形態發展，一塊一塊拆除了它舊有的世界結構。”[16]

從制度改革的創新模式來看，采取一種推陳出新、兼容并包的方式。在改革創新的過程中始終面臨如何對待傳統、如何對待國外制度文明、如何對待基層實踐探索等基本問題。因為改革創新本身就是一個吐故納新、海納百川的實踐探索過程。如何利用這些因素來推動改革創新？筆者認為鄧小平同志找到改革創新的正確模式，為開創偉大的改革時代提供了經典范式。一是，在面對傳統制度遺產時，其是在堅持社會主義道路的基礎上，堅持實事求是的立場，重新客觀評價了毛澤東同志晚年存在的問題，成功地結束了當時人們思想上的混亂，并成功捍衛了中國共產黨的權威，為進一步推動改革提供了思想保障和政治保障，從而使得一些傳統合理性要素在國家現代化進程中獲得了新生。二是，在面對國外制度文明時，堅持兼容并蓄的心態。“我們除了吸收國外資金、先進技術外，還要學習國際上的管理經驗。”[17]從而為推動我國的改革探索吸納、融合外來文化提供了契機和機制。如改革開放后我國在法治建設過程中大量借鑒了市場經濟國家較為成熟的制度成果便是明證。三是，在對待基層實踐探索方面，鄧小平同志非常尊重基層群眾的首創精神。以農村土地承包責任制的確立為例，其實早在19世紀60年代，針對當時的自然災害所帶來的生存危機時，浙江省溫州市永嘉縣就開始探索實行分田包干制，但是由于當時的上層建筑基于意識形態等方面考量而禁止這種實踐探索。而鄧小平當政后，并沒有一味否定這種基層探索，而是在試點的基礎上，讓實踐來突破當時意識形態等方面的禁錮。盡管當時主導的政治權力和政策反對農村土地家庭承包責任制，但是鄧小平非常強調和尊重基層群眾的實踐探索，試圖用這種基層創造來削弱或瓦解當時既有正式政治構造本身存在不合理或不正常的因素。

鄧小平的制度理論遺產給予我們的啟示

1.在全面深化改革的過程中，要注重制度建設。制度建設在深化改革中具有縱覽全局、協調四方的功能。歷史和現實一再表明：用制度來推進改革和治國理政要比非制度化的方式更為可靠和長久。這是因為用制度來推進改革和治國理政具有以下功能：“制度可以為經濟社會穩健運行提供可靠的保障機制;為引導社會行為趨善和理性的提供定紛止爭機制;以普遍性約束代替個別性調整進而減少治理的制度成本的高效運作模式;通過挖掘和激勵人性內在潛力實現創新的激勵模式以及作為社會公平正義防線的提供救濟機制”[18]。

2.在全面深化改革的過程中，要積極利用各種方式來推進制度創新。當前的改革已進入深水區。如何在利用各種方式來推進制度創新則是深化改革中基礎性和根本性的因素。改革開放30多年來我們一直在利用各種可行的和符合國情的方式推進制度創新。正如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中所強調的那樣：“必須以強烈的歷史使命感，最大限度集中全黨全社會智慧，最大限度調動一切積極因素，……推動中國特色社會主義制度的自我完善和發展。”在面對傳統時，我們不僅繼承和發揚了黨和國家治國理政的優良傳統，而且還積極地通過制度性改造，化舊為新，努力實現傳統制度的生長和更新。在面對外國的先進制度文明時，要堅持“學習別的民族、別的國家的優秀文明成果”。“永遠做一個學習大國。”根據本國國情，積極吸納和借鑒國外的制度文明成果。在面對基層實踐探索和創新時，倡導大膽闖，鼓勵試點，以敢于人先的精神推進各領域的制度改革。

3.在全面深化改革的過程中，要注重制度漸進式改革路徑的靈活運用。漸進式改革路徑蘊含大智慧。漸進式改革路徑經驗值得我們系統總結并加以完善。正如沈國明研究員所指出：“漸進式改革路徑的選擇是立足于我國對傳統中國的歷史包袱、有限的現實條件、后發現代化國家急于求成的焦急心態以及對改革所面對有形或無形障礙和阻力的充分估量等客觀現實，因此，不可能‘畢其功于一役，也不可能采取休克療法，更不可能一蹴而就。”[19]漸進式改革也存在這樣或那樣的問題，問題的關鍵不是說這種改革路徑存不存在問題或缺陷，而是我們如何通過進一步的制度改革來完善。如漸進式改革存在的改革的不徹底性，我們正通過深化改革來努力克服其本身的缺陷。

黨的十八屆三中全會已經吹響全面深化改革的號角，我們正在通過全面深化改革的實踐來推動整個國家治理能力和治理體系的現代化，進而推動社會主義制度的發展和完善。

總的來說，鄧小平從制度改革的立場、重點、路徑和創新模式等方面全面推進了制度改革，取得了卓越的成就。在今天，這一理論遺產啟示我們，在全面深化改革和推進國家治理制度的現代化過程中，一是要堅定改革的立場不動搖，堅定社會主義制度和黨的領導不動搖。二是要抓住重點領域、主要矛盾進行制度改革。三是要通過推陳出新、兼容并包的創新路徑和模式進行制度改革，合理選擇改革的路徑和方法。急于求成的焦急心態和對改革所面臨的阻力的不充分估量反而將會給深化改革帶來各種困難，拖延改革進度。四是要積極利用各種方式、爭取各方力量來推進改革，只有團結一切可以團結的力量，團結一切為實現中華民族偉大復興而努力奮斗的愛國者，廣泛凝聚共識，形成改革合力，并積極利用我國優秀傳統文化資源來推進改革，我國的深化改革和國家治理體系、治理能力的現代化才能更好地實現。

參考文獻：

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[14]傅高義.“誰反對改革開放，就讓誰下臺”內幕.讀天下，2013（22）.

[15]鄧小平文選（第3卷）.北京：人民出版社，1993：237.

[16]黑格爾，賀麟、王玖興譯.精神現象學.北京：商務印書館，1997：2.

[17]鄧小平年譜（1975—1997）（上冊）.北京：中央文獻出版社，2004：514.

[18]汪習根.論法治中國的科學含義.中國法學，2014（2）.

[19]沈國明.漸進的法治.哈爾濱：黑龍江人民出版社，2008. 編輯 阮 凱