論行政補償訴訟適用范圍

摘 要 隨著實踐深入，我國行政補償范圍不斷拓展，一方面是極大的保障了當事人的基本權益，監督和制約了行政機關的行為；另一方面，由于我國行政訴訟的受案范圍中行政補償一直沒有納入，在當事人出現對行政補償訴訟不服情況的時候，缺乏司法救濟的途徑。本文就從行政補償訴訟的適用范圍為著眼點，通過討論行政補償范圍，探究行政補償訴訟和行政補償之間的關系，以及對行政補償訴訟適用范圍的標準的確立。

關鍵詞 行政補償 行政補償訴訟 適用范圍

作者簡介：邱小英，天津市和平區人民檢察院未檢科干部。

中圖分類號：D926.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-118-02

行政補償是國家對行政主體合法的行政行為給相對人合法的權益造成損害所進行的給付救濟。行政補償以制度來約束政府限制和剝奪私人財產權的一種法治傾向為本質，也是現代法治國家行政法制的一項重要內容。

我國關于行政補償方面的立法主要散見于各部單行法規之中：形成了以《土地管理法》、《國家建設征用土地條例》、《土地管理法實施條例》為內容土地征用補償的規定。后來國家又相繼頒布了《森林法》、《漁業法》、《野生動物保護法》等一批涉及到了行政補償的法律法規，形成了核心為土地征收補償的行政補償法律體系。2004年的憲法修正案中明確規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！边@是我國憲法在關于私人財產權保障發展史上的一個里程碑，長期以來我國憲法缺失補償條款的不足進行了彌補，奠定了行政補償其在憲法上的依據。

但是，由于我國關于行政補償的規定具有分散性的特征，且缺乏對程序操作的具體規定，更沒有涉及到對行政補償不服救濟制度，導致出現對行政補償行為不服的時候無法得到有效的救濟的情況，甚至出現一些關于對補償不滿的惡性事件，集中暴露了對行政補償不服缺乏救濟途徑惡劣影響。目前對于具體行政行為不服的救濟途徑有行政復議、行政訴訟以及國家賠償，對于行政補償的不服還缺乏一個有效的救濟途徑，本文試圖將行政補償納入訴訟的范疇，從其適用范圍為角度來分析，探討行政補償與行政補償訴訟之間的關系。

一、行政補償訴訟的內涵

行政補償訴訟是指補償權利人和補償義務人因行政補償發生爭議，權利人通過尋求司法救濟的渠道，由法院對補償爭議進行審理并裁決的制度，是組成行政補償制度的重要組成部分，同時也是司法對行政機關的行政補償行為實施有效監督的一種方式。如果在行政補償制度中缺乏行政補償訴訟制度，補償權利人就會失去司法救濟渠道，勢必會導致權利人因公共利益使權利受損就無法得到及時公平的回復，行政在補償活動中的專橫和恣意妄為，不利于社會的穩定與和諧。

行政補償訴訟的特征表現為以下幾個方面：

（一）行政補償訴訟的受案范圍限定

實踐中行政補償糾紛的種類眾多、范圍廣泛，但并非所有的行政補償糾紛都能進入訴訟程序，尋求司法訴訟途徑的解決。這是因為行政補償的復雜性和司法審查的當下性。如某地區因遭遇高致病性禽流感，方圓幾里的大批的活家禽被撲殺，國家對被撲殺的家禽及其農民的基本生活給予行政補償。由于涉及涉及到撲殺的范圍廣，補償的內容雜，如果將其納入司法審查范圍，必然會影響撲殺的效率與進度，導致禽流感病毒的大面積傳播，不利于社會的大局利益。司法審查難以因禽流感撲殺家禽補償中的問題也由司法權的有限性決定。對此類行政補償的爭議通過行政機關的層級監督，行政監察的專門監督以及權力機關的監督來予以解決會更有效。

（二）行政補償訴訟的原被告恒定

行政補償訴訟的原告只能是行政補償的權利主體，即行政補償過程中的的權益受損人，他們為公共利益作出了特別的犧牲，他們的合法權益受到了損害，他們就有就其損失請求國家予以補償的權利。行政補償訴訟的被告只能是行政補償義務主體，即負有行政補償責任的行政主體，該主體因公共利益的需要對權利人的合法權利造成了損害，但沒有及時合理的給予權利受損人補償，而被權利受損人到法院起訴要求給予補償的行政主體。

（三）行政補償訴訟的內容特定

主要是圍繞著圍繞公權力行使的合法性、補償標準的合理性、合公益性，補償時限的可接受性、補償方式的可行性等進行審理并裁決。

（四）行政補償訴訟是法院運用審判權解決行政補償糾紛

法院在行政補償的糾紛中處于中立裁判的地位，通過對行政補償的司法審查加強監督制約行政權力的，對相對人合法權益真正實現保護，從而達到行政補償正常運行，切實平衡對公私利益。

二、行政補償訴訟與行政補償范圍的關系

行政補償訴訟的范圍和行政補償的范圍并不是一個完全重合的關系，主要是由行政補償的范圍的繁復性決定的。

（一）我國行政補償的范圍及存在的問題

行政補償的范圍又稱為行政補償的對象，是指國家一般對哪些領域進行補償。這一范圍的寬窄直接關系到人民權利受到保護的程度，因此科學地對行政補償的范圍進行分析界定，對于清晰地行政補償的種類進行梳理，最大限度地保障行政相對人的權益都有著極為重大的意義。我國行政補償制度的建立是一個從無到有的過程，目前，其范圍并無統一的法律規定，而是由各個單行法律分別作出規定，主要有征收補償、征用補償、國家危險責任補償、因維護公共利益而受到損失的補償、信賴利益的補償、其他應當給付補償的情形幾個方面。

從立法上而言，我國規定行政補償的范圍比較廣泛，但總體上說來比較不成體系，零散的，各自獨立并針對作出的是不同行政部門的行政執法領域，集中在財產（土地或其他少數動產及不動產）的征用與征收方面，各規定之間缺乏密切的關聯與內在的和諧性。這種依靠單行法律、法規立法的方式不可能窮盡行政補償的所有事項，過于局限。

從行政補償的范圍涉及的內容而言，損失范圍上，一般也只是對直接損失與物質損失予以補償，沒有對間接損失與精神損失進行補償；國家一般對抽象行政行為、行政事實行為等其他合法行為引起的損失鮮有補償，只局限于對行政主體的合法具體行政行為造成的特別損失進行補償。

從對行政補償理論研究而言，我國關于行政補償的理論研究缺少成熟的理論支撐，目前的研究主要關注于行政補償的原則、理論、性質基礎等方面。對于行政補償范圍的還不太多研究，己有的又大多是對國家承擔補償責任的具體事項范圍的分析、探討研究，對于引起行政補償的行為的性質，與行政補償的損失范圍等沒有深入的研究。

（二）行政補償訴訟與行政補償范圍的關系成因

行政補償的范圍涉及到諸多領域，行政補償糾紛的范圍也較為廣泛，種類也紛繁復雜，倘若所有的行政補償糾紛都能尋求訴訟途徑解決，進入訴訟程序，將會影響到行政行為的進度與效率，反而不利于社會的大局利益；同時司法審查難以解決行政補償中的所有問題，也是由于司法權具有有限性的缺陷，。比如，三峽水利工程的建設，水庫將會淹沒湖北省4個縣、重慶市16個縣，需要進行大規模大范圍的移民，國家需要對受到影響的群眾進行行政補償。補償涉及到三峽庫區農民和居民的安置、房屋及附屬構筑物按照按現有的實物指標量依照宜府發[1995]83號文件的補償標準據實補償到戶到人、搬遷補助費、移民房前屋后的零星果木的補償以及過渡期生活補助費等。移民的數量龐大，補償內容繁復，補償的方式有直接的金錢補償、還有間接的給予移民在人、物、財的調配上給予優惠、分配住房、減免稅費等優惠，補償的方式多樣。如果將這一行政補償納入行政補償訴訟司法審查的范疇，必然會影響工程的效率和進度，不利于社會的整體利益的實現。司法審查可以監督行政主體是否依照制定的標準來進行補償，但是司法審查權沒有權力干涉已經依法進行補償的合理性問題，這是關于行政補償自由裁量權的問題。行政補償訴訟的審查標準不應該突破行政訴訟的“合法性”的審查標準。

所有行政補償的范圍并不屬于行政補償訴訟，但這并不是說除此之外不再有其他的救濟途徑來糾正行政主體實施行政補償行為過程中問題。權益受損人可以行政機關的層級監督、行政監察的專門監督以及權力部門的監督來予以解決。所以只有一部分行政補償紛爭能夠通過訴訟途徑解決，是由行政補償訴訟采用“合法性”的審查標準決定的其在受案范圍上有限定性。

三、行政補償訴訟適用范圍的標準之理論建構

行政補償訴訟是把行政補償這一行政行為納入司法審查的范疇，是對行政訴訟受案范圍擴展的有益補充。筆者認為在行政補償訴訟的審理規則及證據規則應當準用行政訴訟的有關規定。

行政補償訴訟中法院處于居中裁判的角色，對補償義務人和補償權利人之間因行政補償發生爭議進行裁量。參照行政訴訟，“以事實為根據，以法律為準繩”的總原則，并具體確立了 “主要證據充分”的事實審查標準和“被告對具體行政行為的合法性負舉證責任”的舉證原則?？梢娝痉▽彶闄嗟膶彶榉秶窒抻趯κ聦嵳J定，對事實是否合法進行審查，法院自身并不能認定事實。只是依據行政機關在行政程序中認定事實時所應遵循的行政程序法、特別是行政證據規則對行政機關的事實認定不進行“再現沖突情景”式的“事實審理”，不獨立認定事實，而進行“合法性審查”，即“事實審查”。也就是對行政行為的“合法性”進行審查。行政補償訴訟審查的范圍主要是基于行政補償行為作出之時所認定的事實根據以及作出相應行政補償行為的規范依據。

筆者認為，確立行政訴訟的適用范圍標準應該包括以下幾點：

（一）有明確的事實和法律依據

法院在對行政補償訴訟案件進行審理的時候，主要依據就是在行政補償程序中，行政機關遵循的行政程序法所的認定事實，以及作出該行政補償時所依據的法律規范來進行裁判。

（二）不涉及對行政權行使程度的審查

法院作為司法機關，應當對行政主體作出的行政補償的是否合法的問題進行判斷裁量，對于行政機關在合法范圍內自由裁量的行為不應當進行干預，這是對行政權的尊重，也是各司其職的要求。若是對行政自由裁量權行使的不服，比如在三峽工程移民中，部分移民被就近安置到了房屋稍顯陳舊的A區，部分移民被安置到了稍遠但房屋較新的B區，若這部分住進稍顯陳舊A區住房的移民對這一行政補償不服，不能提起行政補償訴訟。因為行政機關在這一行政補償行為中顯然是行使了自由的裁量權，并且也沒有顯失公正。當事人若是對這一行政補償不服，可以尋求向行政機關復議或者其他途徑反映解決問題，沒有必要且不應該將所有本來能化解在行政機關內的問題全部推向司法，司法審查的局限對這樣的問題也無能為力。

（三）權衡公益與私益，司法介入不應影響正當行政行為

司法的介入啟動相應的程序需要經歷一段時間。比如，非典期間，政府出于防止非典的擴散，要求部分娛樂和餐飲場所暫停營業給予行政補償或是出于控制疫情的需要，臨時征用醫院周圍的賓館作為醫護人員休息的場所而給予相應的行政補償，相應的當事人若是對行政補償的行為不服，提起訴訟，啟動司法程序，拒拒絕執行政府的暫停營業的決定或是征用的決定，很可能會導致行政主體不能較好的采取控制疫情的措施，延誤了控制疫情的工作，不能較好控制疫情的進一步傳播，影響了社會公眾的利益。對于此類行政補償應該衡量公私利益之間的權重，司法的介入不應當影響到正當的行政行為，對此類具有緊急性、迫切性的行政行為作出補償不服，可以直接尋求行政機關上級的監督以及行政監察的專門監督來保障自己的合法權益。