我國涉訴信訪：困境成因與完善路徑

摘 要 目前，我國正處于社會轉型期，社會問題接踵而至，群眾維權方式趨于多元化，涉訴信訪問題備受關注并成為我國司法與行政的一大頑疾，信訪機構設立繁雜、權責不明，行政機關越位嚴重影響司法獨立，過激手段上訪纏訪，以及解決機制的非終局化，都說明了我國涉訴信訪現狀面臨著嚴峻的困境，涉訴信訪法制化刻不容緩。涉訴信訪法制化有賴于司法獨立程度和社會公平正義。明確信訪專門機關極其權責，深入司法訴訟審判制度改革，重視司法執法隊伍建設，在法律框架內建立合理暢通的信訪渠道，倡導多元化糾紛解決機制，將涉訴信訪納入法治軌道，是促進糾紛解決社會和諧，樹立司法權威，增加社會公平正義度的必由之路。

關鍵詞 涉訴信訪 法制化 法治

作者簡介：竇安旎，云南大學法學院在讀碩士研究生，研究方向：民商法。

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-139-02

信訪制度是我國的一項政治參與和權力救濟的制度，而涉訴信訪不僅包括信訪，更涉及了訴訟。根據憲法和《信訪條例》的相關規定，涉訴信訪活動是指“公民采用書信、電話、走訪等形式，對于侵犯自己合法權利以及其他違法違紀行為，向各級有關機關、領導反映情況，提出意見、建議和要求，并依法應當由有關機關處理的活動。伴隨著司法改革的深入，將涉訴信訪納入法治軌道是法治社會的迫切需要和必然趨勢，這有賴于權力和權利的行使，司法的獨立和權威的保障，以及社會公平和社會認同程度。

一、我國涉訴信訪的現狀

“涉訴信訪制度的獨特之處在于其與法院訴訟活動的關聯性，針對的是人民法院審判和執行案件的行為或者結果，即通過已行或將行的法律途徑沒有或無法保障公民權益或實現其要求的時候，則通過信訪尋求法律外的解決途徑”①。我國憲法賦予公民信訪的權利，但在法律條文中并未明確規定信訪權利的行使和性質，在公民參政議政權、監督權與訴權三種權利屬性中界定不清。致使信訪權利的行使狀態模糊，功能繁多重疊，使社會主體對于該權利的理解和行使都有一定的歧義和難度，由此造成信訪制度的實施、信訪權利的行使混亂和群眾信訪困難。我國信訪制度的困境具體表現在以下幾個方面：

第一，信訪量激增，積案繁多。隨著法律的普及，人們的法律維權意識雖然得到提升，但對法律實體規則和程序規則的認知卻一知半解，便出現了只要對訴訟結果不滿意就上訪的情形。

第二，信訪渠道上層化，行政機關越位嚴重，威脅司法的獨立和權威。涉訴信訪因其與審判活動的不可分割的聯系.事實上已經承擔著解決糾紛的功能，它的目的在于通過司法系統外的權威來引起案件的再次關注和審理，繼而出現有利于當事人的判決。但因此就會導致“行政機關越位.直接介入司法審判，行政權與審判權發生功能錯位，信訪時常取代審判程序，訴訟制度面臨被顛覆的潛在危機”②的情形。而出于維穩，相關機關為了息事寧人，通常會看情況給予上訪人相對滿意的答復，變相助漲信訪的勢頭，致使信“訪”不信“法”、“大鬧大解決小鬧小解決“的思想蔓延，帶有濃厚行政色彩的涉訴信訪處理模式，有違法治精神和審判的內在要求，更嚴重影響了司法的獨立和權威。

第三，信訪機構自身存在缺陷，機構設置繁雜重疊，負擔功能較多，權責得不到具體落實。 “根據《信訪條例》，在執行主體方面僅規定‘各級人民政府、縣級以上各級人民政府工作部門，而依照我國現行憲法規定，受理信訪是所有國家機關，包括各級人大極其常委會、人民政府、人民法院和檢察院的法定義務，因此導致我國信訪機構的設立出現數量龐雜、名目繁多、隸屬關系不統一等情形。一方面，從中央至地方，各級黨委、人大、政府、立法機關、司法機關以及政府相關職能部門，均設有信訪工作機構”③，信訪機構管理混亂，沒有合理的信訪管理制度和統一的處理機制，使責任落不到實處；另一方面，“根據《信訪條例》規定，信訪事項實行“三級終結制”，即同一信訪事項經過三級行政機關進行辦理、復查、復核做出決定后，信訪人仍以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理，但是現實當中由于上級機關擔心矛盾上移，往往對信訪人提出的復議或者復核請求不愿直接答復，而是再一次轉交給下級機關復查”④，致使踢皮球的情況屢見不鮮，事情卻從未解決。

最后，非理性信訪泛濫，方式極端、行為過激。主要表現為越級上訪、纏訪等，在非常時期譬如兩會召開的時期，使用哭鬧上吊自殘等非常手段，使案件重新得到關注，以達到自我目的，嚴重影響社會秩序與和諧。

二、我國涉訴信訪困局的緣由

目前我國信訪困境的原因，包括以下幾個方面：首先，法律賦予公民信訪權利，但是卻沒有具體規定此項權利如何正確行使，致使社會主體和信訪群眾對此項權利理解歧義，甚至有權利濫用的情況發生；其次，我國司法尚處于改革階段，此項權利尚未完善，“很多法律都缺少可訴性，譬如我國憲法，同時大量行政法律規則也不具有可訴性，而在可訴性程度較高的私法中，由于立法自身的沖突和缺陷，尤其是立法中原則性有余，系統化不足現象的存在.以及政策與法律的沖突等都直接抑制了私法的可訴程度，影響了訴訟的實現”⑤。因此，法院可立案范圍較小，致使一些案件難以立案從而不得申訴。第三，目前，我國處于社會轉型時期，矛盾接踵而至，而司法環境還有待改善，對于審判制度，我國實行兩審終審的審理體制，因此絕大多數案件均在基層法院解決，而在龐大的基層司法行政隊伍中，司法執法人員的素質良莠不齊，因此影響了案件審理的公平程度和社會認同度。第四，相對于訴訟，信訪門檻低，成本小。在案件審理的過程當中，訴訟費的繳納為立案起訴的必要條件。而司法實踐中，存在當事人難以承受訴訟費而放棄起訴的情況；還有在審理過程當中，使用高額訴訟費變相壓制上訴，當事人雖不信服，但是迫于高額上訴費以及律師費，被迫屈從于一審判決的情況屢見不鮮。因此在訴訟糾紛解決機制不完善的前提下，涉訴信訪作為一種成本低廉，形式多樣而又能相對高效的達到目的保障權利的方式，必然會受很多人的青睞。第五，法檢兩院和人大關系因素。按照《憲法》規定，我國的“一府兩院”即政府、法院、檢察院均由人大產生，對人大負責，受人大監督，似乎他們都是相對獨立的，但在現實中卻差強人意。雖然法院的審判權、檢察院的法律監督權，政府無權直接行使，但是兩院的人員編制以及工資經費等等都是由政府管理，這就造成兩院的財政權被政府掣肘的局面。兩院比政府在行政級別上低了半格，管轄范圍也差了很多，可以說是一府獨大，給人造成政府是領導兩院是行政下屬的印象，這樣就很影響司法獨立，由此造成行政、司法混淆，行政機關越位，有時甚至會出現司法腐敗，影響案件審理的公平正義和審判機關的公信力。

綜上所述，涉訴信訪法制化有非常大的必要性，問題的解決刻不容緩，對于法制化路徑，更需要探討和完善。

三、我國涉訴信訪的法制化路徑

“信訪表達渠道的高層級化、表現形式的非理性化、解決機制的非終結化、解決形式的“批條”化，表明我國信訪法治化的進程尚處于立法虛置化的困境之中”⑥，尋找信訪法制化的困境與出路 ，完善路徑具體包括以下幾個方面：

第一，設置信訪負責機關，明確權限和程序，在法治框架內建立暢通的信訪渠道以及有效的信訪終結制度。第二，雙管齊下，深入司法改革，增加法律的可訴性和行政行為的可訴性，擴大法院的受案范圍，放低訴訟門檻，改善訴訟制度，使案有所訴，公民的正當權利能夠得到最大程度的維護。第三，改革審判制度，實行三審終審并賦予當事人程序選擇權。三審終審即當事人不服一審判決可以上訴，而當當事人對二審的判決不服時，可以在規定期間內通過二審法院請求再上一級的法院進行三審，或者當事人不服一審判決，可以對是否進入二審或者三審程序的選擇做出自己的決定。目前，世界上大部分國家均實行三審終審。譬如日本《民事訴訟法》281條和331條規定，德國《民事訴訟法》556條之一規定，我國臺灣地區與2003年修訂的《民事訴訟法》，均突出了飛躍上訴制度，不僅能夠提高司法效率，節省司法資源，更能賦予公民更多的選擇自主權，利于實現社會公平正義，從而提高社會公信力，樹立司法權威。第四，堅定司法獨立，實現司法機關垂直管轄。政府、法院、檢察院均由人民代表大會產生并受其監督，兩院的財政和公務員編制均受制于政府管理，實現司法機關的垂直管轄，使司法人員編制獨立，財政獨立，脫離政府掣肘，才能達到真正的司法獨立。第五，改善司法環境，嚴格法官選拔，提高司法工作者自身素質，謹慎再審程序的啟動，嚴格規范自由裁量權的行使。第六，注重多元化糾紛解決機制，倡導調解。在法院的主持下，通過當事人的自愿協商而非法官依法裁判來解決糾紛，讓糾紛解決途徑更加人性化，降低訴訟的對抗性，協調各方訴求，促進當事人之間互諒互讓、友好合作，圓滿解決糾紛，從根本上實現公平正義的提高社會認同度，樹立法律權威，使權力和權利在法律框架下高效協調運行。第七，充分運用聽證會、公開審理等形式，注重案件審理過程的透明度和公開化，提高案件審理透明度，同時利用網絡、報紙、電視等多媒體形式加強社會輿論監督，不僅監督司法機關，更監督信訪者。同時，對于非正常信訪和無理纏訪的情況，必要時候可移交治安機關依法予以懲罰。

涉訴信訪制度在保障民權以及維護社會的穩定中發揮重要作用，而涉訴信訪法制化更是深入司法改革促進社會和諧的必要組成部分。反思信訪的立法現狀以及現實問題，只有立足于國情，明確信訪機關權責，建立暢通信訪途徑，將責任落實到實處，多個環節合并運作，多管齊下，將糾紛解決機制多元化，才能夠從源頭上預防和減少矛盾糾紛，從而實現社會公平正義。同時，信訪和司法也要互相配合，推進整個民主法制的進程，盡最大的努力保障公民權利，只有這樣才能使我國的涉訴信訪真正走出困境。

注釋：

①李延舜. 涉訴信訪法治化的路徑選擇.行政與法.2011.

②李宏勃.法制現代化進程中的人民信訪.清華大學出版社.2007.

③馬小芳.當前我國信訪制度的困境與對策探析.中共樂山市委黨校學報.2010.

④高小勇.信訪法治化的困境與出路山西省政法管理干部學院學報.2008（4）.

⑤李延舜.涉訴信訪法治化的路徑選擇.行政與法.2011.

⑥高小勇.信訪法治化的困境與出路山西省政法管理干部學院學報.2008（4）.