西部大開發中的生態損害法制建設

朱麗 倪婷

摘 要 人類社會經歷了從原始文明、農業文明、工業文明，向生態文明過渡階段，建設生態文明是當今世界所有國家和地區的必然選擇。西部地區是我國的生態屏障，西部開發要以生態環境建設為基礎。開發的同時必須防止生態環境退化與自然資源短缺導致的局部與全局、眼前與長遠利益之間的矛盾激化，預防西部地區生態環境的進一步破壞。

關鍵詞 生態損害 承載力 生態法制建設 生態補償機制

作者簡介：朱麗，新疆烏魯木齊市沙依巴克區人民法院助理審判員;倪婷，新疆烏魯木齊新疆財經大學法學院經濟法學2012級碩士研究生，研究方向：市場規制法、公司法。

中圖分類號：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-235-02

日常生活中，“生態指生物在一定的自然環境下生存和發展的狀態，也指生物的生理特性和生活習性”。 環境法學研究者認為，生態環境“指以整個生物界為中心，可以直接或間接影響人類生活和發展的自然因素和人工因素的環境系統。它由包括各種自然物質、能量和外部空間等生物生存條件組合成的自然環境和經過人類活動改造過的人工環境共同構成”。 竺效在其《生態損害的社會化填補法理研究》中將生態損害界定為“人為的活動已經造成或者可能造成人類生存和發展所必須依賴的生態環境的任何組成部分或其任何多個部分相互作用而構成的整體的物理、化學、生物性能的任何重大退化。

我國現行的《環境保護法》偏重污染防治，忽視生態環境保護。往往造成嚴重后果了才開始整治，所以生態環境遭受巨大破壞。在西部大開發時，一定不能走先開發后治理的老路，不能以犧牲生態環境資源為代價搞開發。我們在西部大開發中必須遵守生態規律，在其承載力范圍內開發、利用資源，從而保證當地生態環境的長久繁榮穩定。因此，本文將通過分析西部生態環境的特殊性，闡述西部大開發中生態損害的法制建設。

一、西部大開發與生態承載力

（一）西部地區的生態概況

1999年11月，中央經濟工作會議敲定對西部進行大開發的戰略決策。西部地區包括重慶市、甘肅省、青海省、新疆維吾爾自治區等12個省、自治區和直轄市。全區土地面積約687萬平方公里，占全國土地面積的71.6%。 西部地區由于受歷史、自然和區位等諸多因素的影響，總體發展水平與東部相比存在著較大的差距，近十幾年來，這種差距還呈拉大趨勢。在繼續加強東部沿海地區經濟發展的同時，必須盡快實施西部大開發戰略，逐步縮小地區間發展差距，加速實現全國各地區的共同繁榮和共同富裕。

我國西部地區地域遼闊，氣候條件差異顯著，地質條件很復雜。惡劣多變的自然條件使西部地區生態環境脆弱，生態承載力相對低下。受人為因素的影響，森林草原植被減少，水土流失、土地沙漠化、石漠化面積不斷擴大，生態損害加劇。西部地區是我國生態環境保護的重點地區和確保我國生態安全的關鍵地區，是我國解決沙漠化、石漠化、水土流失和沙塵暴等生態問題的主戰場，戰略地位極為重要。西部地區的生態環境變化直接影響到我國的經濟發展與社會安定，關系到我國的可持續發展。但長期以來，其重要性并未得到足夠的重視。 近年來，西部地區生態結構趨于單一，呈現生態服務功能持續下降，生態系統更不穩定，生態環境更加脆弱等問題，為此，在西部大開發過程中必須加強西部地區生態環境保護和建設。

（二）西部地區生態承載力

由于生態損害最初不像人身傷害、財產損害那樣立刻會引起注意，所以生態損害一直被人們所忽視。我們在實施西部大開發政策、改造自然的過程中造成了生態環境的一定退化，因此，我們必須認識到生態環境對人類活動的承載力的有限性。我們不能超出生態環境的承載力盲目建設，否則西部大開發的代價和未來將是慘重的。

承載力一詞最早是在生態學的研究中出現的，早期應用范圍也只限于生態領域，隨著土地退化、耕地減少、環境污染等問題的加劇，人類學家和生物學家將承載力概念應用于人類生態學中。 生態承載力是指生態系統的自我維持、自我調節能力，資源與環境子系統的供容能力及其可維育的社會經濟活動強度和具有一定生活水平的人口數量。 環境承載力（environmental bearing capacity，EBC）又稱環境承受力和環境忍耐力。是指某種環境狀態下，某一區域環境對人類社會、經濟活動的支持能力的限度。由于環境系統的組成物質在數量上存在一定的比例關系，在空間上具有一定的分布規律，所以對人類活動的支持能力有一定的限度。

當今存在的種種生態損害問題，大多是人類活動與生態環境承載力之間出現沖突的表現。我國西部地區經濟發展相對滯后，在西部大開發的同時必須加強對西部地區的生態保護，防止人為因素對西部地區造成生態損害。

二、西部地區的生態損害問題

（一）生態損害

我國西部地區生態損壞嚴重，生存條件不斷惡化，先天脆弱的自然條件固然起著很大的作用，但人類不合理的土地開發活動是加速生態環境惡化的主要原因和癥結所在。西部大部分地區社會經濟發展落后，迫于眼前的生存壓力，毀林開荒、陡坡種植，以犧牲生態環境為代價，為換取一時經濟發展的短視行為大量存在。脆弱的生態狀況和有限的環境容量，因人類的活動而遭到破壞，導致自然災害頻繁發生，危及人們賴以生存的環境。搞西部大開發目的就是要縮小東西部差距，鼓勵西部各族人民積極創造財富，而西部地區的生態環境是經濟增長的基礎和保障，西部地區生態損害嚴重已是一個不爭的事實，因此，在認識到生態損害的危害性后，必須因地制宜地治理和預防生態損害。

生態環境損害是因人為的環境侵害行為而導致的，是一種新型的損害。它不同于傳統的以生態環境為媒介的環境侵權損害，它是對生態系統的損害，其侵害客體和損害后果都有別于傳統損害。即侵害對象直接指向生態環境本身，而非以生態環境為媒介指向其他法律主體的人身或財產權益。 由于侵害客體是人類生存和發展所必須依賴的生態環境的任何組成部分，所以，侵害行為會通過侵害人類生存和發展所必須依賴的生態環境而造成自然界物理、化學、生物變異等嚴重后果。西部大開發建設的同時，必須盡全力防止因生態環境退化與自然資源短缺導致的局部與全局、眼前與長遠利益之間的矛盾激化，預防西部地區生態環境的進一步損害。

（二）造成生態損害的原因

造成西部地區生態損害主要是資源開發利用的不合理，人們缺乏生態環境保護的意識，開發行為缺乏相應的法制約束。具體表現在：

1.資源的不合理開發利用。首先，西部地區主要依靠粗放型的經濟發展模式，高投入、低產出，加大了自然資源的消耗，給生態環境造成了巨大的壓力;其次，由于相對落后的生產技術，進一步加劇了生態損害;此外，重資源開發、輕生態保護的做法也對生態環境造成了損害。由于急功近利地追求高速發展，使一些地方，部門和單位對資源進行高強度掠奪式開發，而對于生態保護和資源的永續利用置之不理。

2.保護意識低下。在西部地區，一方面，大多數干部群眾對環保工作重視不夠，導致企業常存在偷排現象;另一方面，一些企業為了片面追求經濟效益，使用本身不具備環保處理能力的設備或工藝，不愿意因環保投入而增加生產成本。

3.執法力度不夠。西部地區在生態保護方面存在著普遍的執法不嚴和有法不依現象。一些地方的環境監察隊伍在工作中做不到盡心盡力，使生態違法得不到應有的處罰和制裁。典型問題是不少地方存在以罰款代替執法現象，對重點保護企業不敢查，而且執法手段和技術水平落后，不能適應生態保護工作的要求。

三、解決西部大開發中生態損害問題

（一）加強生態法制建設

生態損害的法律救濟方式一般有消除危害、修復或賠償等，由于生態損害不易覺察的自身特點，使得人們在法律保護方面還有很大欠缺。近年來，生態環境問題已經成為制約西部地區經濟高速發展的瓶頸，如何在經濟效益和生態效益之間找到平衡就成了關鍵性問題。通過了解國外在治理這方面的先進經驗，會發現其實我們的薄弱點就是生態法制建設沒有跟上，導致人們對生態損害問題沒有引起足夠的重視。由于生態損害行為與其嚴重后果的出現有一個時間過程，開發者往往不顧及當地人民群眾的利益，只為自己的眼前利益而任意開發，所以生態損害法制建設必須具備一定的超前性，對一切可能或已經威脅到生態環境的行為均納入到調查、制裁的范圍內。從而提高當地居民的自我保護意識，使其在行使生態保護權利時有法可依。

我國環境保護法頒布二十多年來，法律的調整范疇基本上未發生什么重大的變化，依然是以環境污染防治法為核心的傳統型環境法體系。地方環境立法制定地方性環境保護法規和規章，是環境保護工作納入法治化軌道的主要手段，又是貫徹執行國家環保法律、法規和管理本地環境事務的保證措施。西部地區的生態環境立法必須突出地方特點，強化生態損害者的責任，加強權利義務原則在環保法中的體現。生態損害責任要向行政責任與刑事責任相融合的行政刑法方向發展，將現行大量的行政處罰上升為具有刑事責任性質的處罰。

（二）調整經濟結構

實施西部大開發戰略是適應世界范圍結構調整，提高我國國際競爭力的迫切要求，長期以來西部地區工業形成了以能源和原材料工業為主的耗能耗水、污染密集型的企業。這種“資源高耗能、污染高排放”的經濟結構，加之生產技術和污染防護措施落后，是造成西部地區城市生態損害嚴重的主要原因。在2006年世界衛生組織（WHO）調查的全球污染最嚴重城市中，我國就有16個城市位列前20名， 其中太原排第一，烏魯木齊排第四，蘭州排第六，面對這樣的嚴峻處境我們必須從根源上解決問題，改善產業結構，提高能源利用率。

西部大開發不能以資源大開發為中心，以環境大破壞為代價，必須改變發展模式，避免“高增長、高消耗”、“先污染、后治理”。 而要以生態建設為中心，建立資源節約型生產結構，徹底改變能源結構的不合理狀況，從資源高耗能、高污染排放的發展模式轉向節約型可持續發展模式。同時加大先進技術設備的引進，提高我國的能源實用技術，改變能源利用率低的現狀，切實保護西部生態環境，保護戰略性資源。

（三）生態補償機制

自然資源是一切經濟發展的物質基礎，但為了全體公眾的生態利益而剝奪當地人民的生存和發展機會，顯然對當地人民來說是不公平的。解決這種不公平、實現途徑就是建立生態補償機制，由政府或其他受益人對當地人民提供補償，從而給利益損失人創造另外的生存和發展條件。西部地區是我國中東部地區重要的生態環境屏障，西部開發要以生態環境建設為基礎，生態建設是西部各族人民生存和發展的關鍵。相關政府報告提出，“完善有利于節約能源資源和保護生態環境的法律和政策”、“建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制”。這確立了建立生態補償機制的政治基礎。生態補償機制是一種動態的利益協調機制，其產生是基于生態安全和生態公平的需要。原本自然界生態系統本身對人類活動造成的破壞有一定的緩沖和補償作用。但隨著人類經濟開發能力的加強，依靠生態系統自身的補償顯屬不能，于是，借助經濟學界成熟的外部性理論和庇古提出的“修正稅”辦法，生態補償更多地被用于對外部不經濟性活動的經濟補償，使已經破壞的生態環境能夠達到或接近生態系統的平衡狀態。

作為傳統民事侵權責任特別法的環境侵權責任法也無法回避責任問題。西部地區生態環境保護和建設的投入不足，“誰破壞、誰恢復、誰受益、誰補償”的生態補償機制尚未確立，且由于對于生態和資源價值的的長期忽視，使其價格偏離其價值，使資源和生態收益并不足以用于自身恢復。為此，必須建立生態補償機制，把解決西部地區的民生問題放在首位，按照基本公共服務均等化的要求，解決好生態保護區人民群眾的生存、生活、生產和發展問題，使保護與建設成果得到鞏固。

注釋：

《現代漢語詞典》（修訂本第1版），商務印書館.1978.1130.

周珂.生態環境法輪.北京：法律出版社.2001.14.

竺效.生態損害的社會化填補法理研究.北京：中國政法大學出版社.2007.60.

戚本超，景體華.中國區域經濟發展報告2008.社會科學文獻出版社.2008.307～308.

西部地區生態環境現狀專題之二十五.新華社信息北京2002-01-16日電http：//www.envir.gov.cn/info/2002/1/116302.htm（2014-10-10最后訪問）.

王克強、趙凱、劉紅梅.資源與環境經濟學.上海財經大學出版社.2007.81～82. 101.

高吉喜.可持續理論發展探索.北京：中國環境科學出版社.2001.8～9.

竺效.生態損害的社會化填補法理研究.中國政法大學出版社.2007.60～61.

趙繪宇.生態系統管理法律研究.上海交通大學出版社.2006.7～8.221.

2006年，全球空氣污染最嚴重的城市依次為：（中國）太原、米蘭、（中國）北京、（中國）烏魯木齊、墨西哥城、（中國）蘭州、（中國）重慶、：中國）濟南、（中國）石家莊、德黑蘭全球污染最嚴重的的二十個城市， 中國竟然占了16個 國內空氣和其它污染日益嚴重。http：//www.etest8.com/html/News/shehui/20079/etest8News775.htm（2014-10-20 最后訪問）

王清軍.生態補償機制的法律研究.美中法律評論，2006，2（3）：77～81.