海洋環境陸源污染防治法律問題探析

摘 要 陸源污染是中國海洋環境污染的主要原因。我國雖已初步形成陸源污染的防治法律體系，但很多方面亟待完善。本文從陸源污染法律體系的架構、完善陸源污染民事制度和建立生態補償機制和修復機制等方面提出了建議。

關鍵詞 海洋環境 陸源污染 防治

作者簡介：胡興艷，廣東海洋大學經管學院。

中圖分類號：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-249-02

一、陸源污染及對海洋環境的影響

（一）陸源污染與陸源污染物

按照《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》（以下簡稱《條例》）、1999年12月25日修訂后的《中華人民共和國海洋環境保護法》對陸源污染與陸源污染物及其范圍的規定，結合相關行政解釋，并參照《聯合國海洋法公約》的相關條款，陸地污染源（簡稱陸源）應既包括從陸上直接向海域排放污染物的場所、設施，又包括來源于陸上而從大氣層或經由大氣層以及經由河流、垃圾傾倒而產生的污染源。相應的，陸源污染物的范圍則包括一切產生于陸地上并直接入海或者經過河流、空氣等媒介最終進入海洋的污染物，包括來自陸源的水污染、固體廢物和大氣沉降的污染物三大部分。

（二）陸源污染對海洋環境的影響

國家海洋局《2013年中國海洋環境狀況公報》顯示：從海洋環境和海洋生態總體上來看，近岸海域海水污染依然十分嚴重，同時，近岸局部海域的富營養化問題突出。從其污染源來看，陸源污染依舊是海洋環境污染的主要源頭。具體表現在：主要入海河流污染物排放量較2012年有一定程度降低但絕對量依舊較大;陸源入海排污口達標排放率仍只有50%左右，陸源入海排污口鄰近海域環境質量狀況總體較差，80%以上無法滿足所在海域海洋功能區的環境保護要求;海洋大氣污染物沉降方面，部分區域的特定種類沉降物占比有上升趨勢;海洋垃圾中78%的海面漂浮垃圾、81%的海灘垃圾來源于陸地，海底垃圾中主要為塑料袋，也多來自于陸地。陸源污染物污染海洋環境造成的最明顯的損害就是導致赤潮的發生。隨著赤潮發生海域從分散到成片，赤潮不僅重創海洋養殖業及其他相關產業進而阻礙經濟發展，而且嚴重污染海洋環境，破壞海洋正常生態系統，給全人類生存發展帶來災難性后果。20世紀50年代發生在日本的水俁病就是典型例證。所以，我們必須對陸源污染進行有效防治。

二、我國陸源污染防治法律現狀

首先，《中華人民共和國憲法》對我國環境保護設定了綱領。其次，《中華人民共和國環境保護法》、《海洋環境保護法》、《中華人民共和國侵權責任法》在基本法層面上對海洋環境保護的基本原則和制度作了規定。其中，《海洋環境保護法》對陸源污染防治做了專章規定，在2000年施行的修訂版中又對油酸堿毒物、放射性廢水、含有不易降解的有機物和重金屬的廢水、含病原體污水廢水、富營養物質、含熱廢水、化學農藥、過境轉移危險廢物、通過大氣層傳播的廢物等的排放、施用和處置做了限制或禁止性規定，相比較于《條例》，其關于陸源污染物范圍的規定進一步擴大了;《侵權責任法》第八章規定了環境污染責任，并基本確立了無過錯責任原則，乃重大進步。再次，《條例》是對《海洋環境保護法》第四章的細化、具體化規定，以行政法規來進一步保障陸源污染的防治。另外，《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》及相關實施細則等也從控制和減少水污染攜帶污染物入海、防控水土流失減輕地面徑流攜帶污染物、減輕農藥污染以及岸灘堆放固體廢物等方面直接或間接的預防和控制了陸源污染。最后，各級地方立法機關和地方政府也依照上述法律法規制訂了適用于本區域的地方性法規和規章。例如廣東省于2009年施行《廣東省實施〈中華人民共和國海洋環境保護法〉辦法》，對主管部門監管職責、海洋災害事故應急制度、強化入海排污監管、細化落實海洋污染防治等方面做了細致規定。總體上，我國以《憲法》為統領，以《環境保護法》、《海洋環境保護法》以及《侵權責任法》為指導原則，以《條例》、其他單行法和地方性法規和規章為具體規則，陸源污染防治的法律體系已初步形成。這些法律法規的實施，在陸源污染防治方面取得了良好的效果。

但是，我國的陸源污染防治立法方面仍存在不足。首先，《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》已施行20多年從未作過修改，作為陸源污染防治具體準則的最主要規范，已不適應海洋環境保護的需要，對陸源污染的新情況新問題缺乏規制。同時，《條例》作為《海洋環境保護法》的下位法，在1999年上位法對陸源污染相關問題作了修訂后，《條例》并未增加相應內容。比如重點海域污染物總量控制，對低水平放射性廢水的排放等。下位法規定的缺失極可能使該制度的施行效果大打折扣。其次，《海洋環境保護法》對海洋環境保護、陸源污染防治制度的設計過于原則化、概括化，操作性不強，給執法帶來困難和障礙。再次，陸源污染法律責任嚴重弱化。一方面表現為重行政責任，且行政責任處罰方式單一，處罰力度不足。《海洋環境保護法》法律責任部分只有零星一兩個條款涉及民事、刑事責任，其他均是對于行政責任的規定。而行政責任又多是罰款這一責任形式。這種單一的處罰方式，在沒有其他處罰方式配合的情況下，處罰效果甚微。而且從法條規定來看，罰款力度也不足，起不到應有的懲戒、威懾作用。另一方面，無論是《海洋環境保護法》還是《環境保護法》，亦或《條例》，都對民事責任一筆帶過，對民事救濟的程序、方法缺乏具體規制。另外，民事責任在《侵權責任法》法中有了完善，但只是基本確立了環境侵權的無過錯責任原則，對于損害認定、賠償范圍等都缺乏具體規定。最后，缺乏海洋生態補償機制、海洋生態修復機制的設計。

三、完善我國陸源污染防治法律制度的建議

（一）進一步完善陸源污染防治法律體系的架構

首先，陸源污染防治方面，對《條例》進行修訂，使之與《海洋環境保護法》相一致，并結合陸源污染的新情況對后者的原則性規范進行細化、具體化，增強可操作性。在條件成熟時，制定更高效力級次的防治陸源污染的單行法律。同時，對于其它直接或間接防治陸源污染的單行法、行政法規適時進行修訂、完善，例如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等。

其次，在海洋環境保護方面，可考慮借鑒國外海洋環境污染防治的做法，對重點海域制定行政法規或單行法來進行污染防治。在我國，渤海、黃海、東海、南海各海域的包括陸源污染在內的污染來源、特點、海域本身自然條件都有差異，可以有針對性的制定相應防治規范。如對南海的保護，可先制定《中國南海海域海洋環境保護條例》，待施行后不斷積累經驗、進一步完善后制定單行《中國南海海域海洋環境保護法》。

最后，在民事法律方面，進一步完善環境權相關立法。黨的十八屆四中全會通過了全面推進依法治國的決定，民法典的制定被作為其重要一環。在民法典中確立環境侵權民事責任，把公民環境權的保護落到實處。

（二）陸源污染民事責任制度的完善

一方面，賦予特定主體對海洋環境污染的的訴訟權利。公民環境權的內容包括環境使用權、知情權、參與權以及環境權益受到侵害以后的請求權。對公民環境權在程序法上予以明確和保護具有非常重要的意義。比如沿海的居民，若其世代賴以生存的海洋受到污染，喪失了生產生活的基本條件，其損失得不到賠償顯然不公平，因此，賦予其訴權，不僅有助于保護其生存環境，也是對整個海洋環境的保護。同時也應該賦予一些組織和其它地域的居民對海洋環境的污染提起訴訟請求的權利。

另一方面，完善海洋環境侵權民事責任制度。環境侵權屬特殊侵權行為，在歸責原則上采無過錯責任原則。對于該責任的免責情形，各國立法的趨勢是對免責條件的限制越來越嚴格，通常只承認不可抗力和受害人的重大過錯為正當免責事由。《侵權責任法》雖對《海洋環境保護法》的第三人過錯免責進行了糾正，但對其中存在的問題并未完全矯正。例如《海洋環境保護法》第九十二條規定，對于戰爭、不可抗力、助航主管部門過錯造成的污染“經過及時采取合理措施，仍然不能避免損害”的免責，這條規定一方面表明，污染單位是否可免除責任取決于其是否“及時采取了合理措施”，這種認定實質上仍然考慮了污染單位的過錯，與無過錯責任原則并不完全相符;另一方面，對免責范圍的限制過于寬松。此外，《侵權責任法》及其司法解釋雖對兩個或兩個以上污染者的責任大小、份額作了規定，但環境侵權行為與損害間因果關系的特殊性并未完全體現，環境侵權中損害的認定、賠償的范圍等都未做更具體的規定。以上諸方面在以后對《環境保護法》、《侵權責任法》等法律的修改中需要完善，或者基于環境侵權本身的特殊性，制定專門的環境侵權責任法來做規定。

（三）建立生態補償機制和生態修復機制

海洋生態補償是指海洋資源使用人或受益人在合法利用海洋資源過程中，對海洋資源所有人或對海洋生態保護付出代價者支付相應費用的制度。①目前，我國僅在個別地方進行生態補償試點，如山東省出臺了《海洋生態損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》，但是該《辦法》規定的補償僅限“實施海洋工程、海岸工程建設和海洋傾廢等導致海洋生態環境改變”的情形，并未涉及一般陸源污染實施者的生態補償問題。我國可以選擇制定統一的《生態補償法》或者在《海洋環境保護法》修訂時增加海洋生態補償制度，對陸源污染、海洋工程、海岸工程、船舶污染、傾倒廢棄物污染等各類型污染制定生態補償制度。海洋生態補償應遵循“誰受益誰補償”的原則。該制度應確定補償主體、受補償主體、補償方式、資金來源、補償標準、補償程序等。

海洋生態修復是指利用海洋的自然修復能力，在適當的人工措施的輔助作用下，使受損的海洋生態系統恢復至原有或與原來相似的結構和功能狀態，使海洋生態系統的結構和功能不斷得到恢復與完善。②近年來我國南海周邊各省區都在積極采取海洋生態修復措施。如廣東省在努力“建設人工魚礁，營造海底森林，為海洋生物提供棲息和繁殖場所”。但是海洋生態修復的全國性立法尚屬空白。

（四）其它配套的完善

首先，在陸源污染及相關環境保護立法方面注重社會利益的均衡，充分考慮環境權與排污權的平衡，對于沒有超標的排污造成損害的賠償機制可建立社會化賠償機制，比如建立公害賠償基金或商業保險。其次，執法方面，在去年進行的新一輪機構改革的基礎上進一步優化海洋行政管理體制，優質高效的實施海洋管理;最后，加強國際合作，積極簽署能有效防止海洋污染、保護海洋環境的國際公約和協定。

注釋：

①王淼，段志霞.關于建立海洋生態補償機制的探討.中國漁業經濟.2008（3）.第12頁.

②寧清同.南海生態安全的法制保障探析.吉首大學學報.2012年.第112頁.

參考文獻：

[1]國家海洋局.《2013年中國海洋環境狀況公報》.http：//www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyhjzlgb/201403/t20140324_31065.html，2014-3-24.

[2]呂忠梅.環境法新視野.北京：中國政法大學出版社.2000.

[3]呂忠梅.溝通與協調之途——論公民環境權的民法保護.北京：中國人民大學出版社.2005.

[4]代云江.陸源污染物污染海洋環境防治法律制度研究.青島：中國海洋大學.2008.