論行政公益訴訟中的原告資格

高志勇

【摘 要】為了預(yù)防行政權(quán)力侵犯公益，全面實現(xiàn)行政訴訟法的宗旨，我國應(yīng)當(dāng)建立行政公益訴訟制度。決定行政公益爭議進入訴訟程序的主要障礙之一是原告資格問題。本文在結(jié)合各種理論學(xué)說及分析我國司法實踐的基礎(chǔ)上，提出了賦予公民個人、社會團體、檢察機關(guān)行政公益訴訟原告資格的構(gòu)想。但為了避免濫訴情況的發(fā)生又對三者提起行政公益訴訟進行限制。

【關(guān)鍵詞】行政公益訴訟；原告資格；檢察機關(guān)；公民；社會團體

行政公益訴訟原告資格是指在涉及國家和社會公共利益的行政公益訴訟中某人或某團體享有的將該行政爭端訴諸司法、啟動訴訟程序救濟的足夠利益。

一、行政公益訴訟原告資格的特征

1、間接性

行政公益訴訟的目的往往不是為了個案救濟，而是為了維護公共利益，原告的訴訟主張所指向的是公共利益而非某個人或某些人的利益。因而，提起訴訟的公民、法人或其他社會組織通常是非法律上的直接利害關(guān)系人，即原告一般是與被訴的行政行為或不行為沒有直接利害關(guān)系的組織和個人，他們依據(jù)法律的授權(quán)，以自己的名義提起訴訟。

2、廣泛性

提起公益訴訟須存在一個能夠代表公共利益的訴訟主體，而誰有資格作為公益訴訟的原告呢？從理論上而言，任何公民均可提起公益訴訟。只有賦予更多普通公民提起行政公益訴訟的原告資格，公共利益才能得到更為有效的保護，行政行為的合法性也才能獲得更多的司法檢驗。此外，世界上許多國家都可由檢察機關(guān)代表公共利益，作為獨立的訴訟主體提起和參加訴訟。公益性社會團體及某些自治性組織也有權(quán)提起行政公益訴訟。“公益性社會團體根據(jù)其自身成立的宗旨、章程，有維護其成員合法權(quán)益的職責(zé)，當(dāng)其成員的權(quán)益遭到行政行為侵犯時，除了有批評、建議等權(quán)利外，應(yīng)賦予其提起公益訴訟的權(quán)利。”

3、不確定性

行政公益訴訟提起主體的廣泛性及訴訟目的的公益性決定了在行政公益訴訟中，通常會有不特定的多數(shù)人依法享有原告資格，但向法院提起訴訟的可能只是其中的某個人或某些人，此為行政公益訴訟原告資格的不確定性。

4、法定性

行政公益訴訟的原告資格必須要有法律的特別規(guī)定。行政公益訴訟的提出雖是出于維護公共利益的需要，但應(yīng)當(dāng)在有法律明確規(guī)定的情況下才能提出，且其范圍應(yīng)當(dāng)僅限于公共利益受到違法的行政行為或不行為侵犯所引起的行政爭議。

二、檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的原告

1、檢察機關(guān)作為行政公益訴訟原告的可行性

從歷史起源來看，檢察機關(guān)或檢察官從其產(chǎn)生之日起就作為公益的代表參與訴訟。盡管當(dāng)今世界各國對檢察機關(guān)的定位有所不同，但都承認檢察機關(guān)是國家利益和社會公共利益的代表。在我國，檢察機關(guān)目前大部分職能都與訴訟有關(guān)，擁有豐富的訴訟資源和訴訟經(jīng)驗，可以更好的對抗違法犯罪行為，維護社會公共利益。

從地位上看，檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，具有相對的獨立性。在我國實行的“一府兩院”權(quán)力構(gòu)架中，檢察機關(guān)與行政機關(guān)、法院之間是互相獨立的，因此在一定程度上能夠排除行政機關(guān)的不當(dāng)干預(yù)，監(jiān)督法院依法審判，保證法律實施的公正，更好的維護國家和社會的公共利益。

2、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的方式

根據(jù)我國現(xiàn)狀，為了訴訟經(jīng)濟和防止濫訴，筆者認為，檢察機關(guān)對行政公益訴訟的發(fā)動可以有兩種途徑：第一，直接依職權(quán)主動向法院提起訴訟。作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)有權(quán)利也有能力提起行政公益訴訟。當(dāng)檢察機關(guān)認為某行政行為侵害或可能侵害社會公益時，可依法主動向法院提起行政公益訴訟，但此項職權(quán)的行使，必須受到法律的嚴格限制，以免造成司法權(quán)對行政權(quán)的過分干預(yù)，而降低行政效率。第二，應(yīng)公民的起訴請求而發(fā)動。檢察機關(guān)必須依照法律和法定程序?qū)竦钠鹪V請求進行審查，而不能專斷獨行。其審查范圍主要包括行政主體的行政行為是否違法，社會公益是否遭受了行政行為的侵害或有侵害之危險，以及是否超過一般行政訴訟的范圍等。

3、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的范圍

在具體的制度構(gòu)建上，檢察機關(guān)應(yīng)該保持克制的態(tài)度，嚴格把握提起訴訟的范圍。具體主要包括以下幾種案件：國有資產(chǎn)流失等損害國家經(jīng)濟利益的案件、環(huán)境污染等公害案件、抽象行政行為損害公共利益的案件、政府違法采購損害公共利益的案件、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中違法損害公共利益的案件。

三、公民作為行政公益案件的原告

1、公民作為行政公益訴訟原告的可行性

首先，我國《憲法》第二條規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)。”人民把管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)力委托給國家機關(guān)行使，當(dāng)受托者不按照人民的意志行使權(quán)力時，人民有權(quán)直接行使管理國家事務(wù)的權(quán)力，這里的一切途徑自然包括訴訟救濟途徑。

其次，公民逐漸增強的法律意識，為行政公益訴訟創(chuàng)造了良好的文化環(huán)境。現(xiàn)實生活中，越來越多的公民意識到對個人利益以外的公共利益保護的重要性，意識到侵犯國家和社會公共利益，必然有個體利益受到侵害，因為國家、社會和個人利益具有一致性。越來越多的公民面對行政機關(guān)侵害公共利益的行為挺身而出，只是苦于其起訴于法無據(jù)。

2、對公民提起行政公益訴訟的限制

有學(xué)者認為一旦賦予公民行政公益訴訟原告的資格則可能導(dǎo)致濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。因此我們必須設(shè)置一些措施來防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。具體包括：第一，設(shè)立行政公益訴訟前置程序。在提起行政公益訴訟之前，必須窮盡一切行政救濟手段。為此，在我國只有當(dāng)有關(guān)行政機關(guān)在公民和社會組織提出有關(guān)請求后，仍然無動于衷，該作為的仍然不作為，不該作為的仍然不停止作為，或者是行政機關(guān)對公民和社會組織的請求敷衍了事，致使公民和社會組織對處理不滿。這時，公民和社會組織就可以提起行政公益訴訟。第二，建立原告資格審查制度，即法院在正式受理行政公益訴訟前，應(yīng)審查原告身份是否合法、提出的證據(jù)是否充分、起訴是否有理由。第三，不適用調(diào)解、撤訴制度。行政公益訴訟一旦受理，原告就無權(quán)要求撤訴或調(diào)解，并應(yīng)按照法庭要求，積極參加庭審等訴訟活動。這樣亦可有效避免濫訴現(xiàn)象出現(xiàn)。

四、社會團體作為行政公益訴訟的原告

1、社會團體作為行政公益訴訟原告的可行性

從性質(zhì)上來看，我國的社會團體是以促進和保護公共利益為宗旨的非營利性組織，例如消費者協(xié)會、殘疾人協(xié)會、少年兒童保護組織以及公益性的律師事務(wù)所。它具有非營利性、民間性、自治性和維護公益性等特征。由于社會團體是為了推動和保護公共利益為目的，因此它們對相關(guān)公共利益更為關(guān)注，是行政公益訴訟的積極推動者。現(xiàn)代社會尊重個人權(quán)利，但個人權(quán)利的實現(xiàn)往往通過其所在的社會組織或團體實現(xiàn)，所有團體的行為最終可歸結(jié)為組成團體的個人行為。社會團體的主要功能是對成員利益及社會公益的維護，以及對政府活動的參與和監(jiān)督。其有責(zé)任執(zhí)行本社團的宗旨，維護與之相關(guān)的公共利益。

與個人相比，社會團體對公共事務(wù)更為熟悉了解，人力、物力往往更為充裕，有條件整合其成員或一定范圍內(nèi)的公眾的意愿和利益。因而社會團體的介入比個人的參與更能產(chǎn)生強大的效應(yīng)，是解決社會公益糾紛和實現(xiàn)社會公益目的的重要途徑之一。鑒于有關(guān)社會團體在環(huán)境保護及公眾消費領(lǐng)域所發(fā)揮的作用越來越大，代表性越來越典型，受害人利益、社團利益及社會公益的一致性逐漸明顯，將訴權(quán)直接賦予社會團體，不但可以保障受害者的實體權(quán)益，而且可以減少訴訟環(huán)節(jié)和訴訟浪費，同時對行政權(quán)進行有效制約。

2、社會團體提起行政公益訴訟的方式

社會團體以行政公益訴訟代理人、支持起訴人、直接作為原告三種方式提起行政公益訴訟：第一，以代理人的身份參與行政公益訴訟。社會團體在接受與行政行為有利害關(guān)系的人的委托下，可以以權(quán)利受到行政行為侵害的個人和組織的代理人身份參與行政公益訴訟。第二，支持、幫助、鼓勵個人和組織提起行政訴訟。社會團體提供的幫助包括物質(zhì)上的幫助和法律上的幫助，但是不能代為行使訴權(quán)。支持起訴只能以法律上的援助或者道義上的支持為手段，并不享有訴訟上的權(quán)利和義務(wù)。第三，作為原告直接提起行政公益訴訟。這是社會團體參與行政公益訴訟的重要形式。社會團體作為原告直接提起行政公益訴訟的前提是社會團體對與其沒有利害關(guān)系的行政行為享有原告資格。

3、對社會團體提起行政公益訴訟的必要限制

雖然由社會團體提起行政公益訴訟會有諸多益處，但是為了防止社會團體包攬行政公益訴訟訴訟，應(yīng)嚴格其使用條件，這些條件包括：第一，可以接受訴訟實施權(quán)的應(yīng)當(dāng)是以公益為目的的社團法人或團體；第二，該社團法人或團體接受訴訟實施權(quán)應(yīng)在章程所規(guī)定的目的和事項的范圍內(nèi)；第三，該社團法人或團體的訴訟擔(dān)當(dāng)應(yīng)向法院提交書面證明文書；第四，該社團或團體僅可為其成員的利益為原告進行訴訟；第五，該社團或團體不得為放棄訴訟請求、撤訴或和解；第六，確定判決的效力，只及于授予訴訟實施權(quán)的社員.

參考文獻：

[1]馬明生：《論行政公益訴訟的原告資格》，載《法學(xué)論壇》2008年11月第6期，第96頁.

[2]張曉敏：《行政公益訴訟原告資格探析》，2007年廣東商學(xué)院碩士學(xué)位論文，第4頁.

[3]馬明生：《論行政公益訴訟的原告資格》，載《法學(xué)論壇》2008年11月第6期，第100頁.

[4]孫怡：《行政公益訴訟原告資格研究》，2007年鄭州大學(xué)碩士學(xué)位論文，第34頁.

[5]張亞瓊：《論我國行政公益訴訟原告資格的確認》，載《行政論壇》2008年第1期，第71頁.