論城鄉一體化背景下統籌城鄉社會保障制度：概念定位·基本關系·政策建議

摘 要 統籌城鄉社會保障制度是城鄉一體化發展的題中之義；城鄉一體化發展中的問題要求統籌城鄉社會保障制度。基于此，本文提出了一系列政策建議。

關鍵詞 城鄉一體化 統籌城鄉社會保障制度 概念定位 基本關系

作者簡介：李潔，中國社會科學院社會學所博士生在讀，研究方向：社會保障。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-210-02

一、“城鄉一體化”的概念定位

“城鄉一體化”的概念最初由中國學者結合中國國情于上世紀70年代末期提出。1955年國務院通過《國務院關于建立經常戶口登記制度的指示》，從此我國開始實行嚴格的戶籍制度，并隨之逐步形成了一系列城鄉體制方面的差異，此后眾多學者針對如何改善這種情況逐步提出了“城鄉一體化”概念。 上世紀80年代，我國開始強調城市在區域經濟和社會發展中的地位，以城市為中心，并帶動鄉村經濟社會發展，開始逐步推行設立地級市、整縣設市，開創了城鄉綜合治理區域管理模式，為最終消滅城鄉差別作準備 。這也成為“城鄉一體化”概念的另一個認識來源。

隨著社會建設理論和實踐的不斷發展，以及政府在相關政策文件上的不斷演進，當前階段學術界對“城鄉一體化”的概念通常是指：在政府的引導下，有效利用市場機制，以解決好農業、農村、農民問題為重點，通過“以工促農、以城帶鄉”，向農村引導資源要素，發展農村經濟，減緩二元結構，從而實現城鄉社會經濟的協調發展 。

2012年，黨的十八大報告中進一步提出，解決好“三農”問題是全黨工作的重中之重，而推動城鄉一體化則是解決“三農”問題的根本途徑，因此要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮；加快完善城鄉發展一體化機制，推進城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面的一體化，促進公共資源均衡配置和城鄉要素平等交換，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農和城鄉關系。

二、統籌城鄉社會保障制度與城鄉一體化發展的基本關系

（一）統籌城鄉社會保障制度是城鄉一體化發展的題中之義

1.我國初步具備統籌城鄉社會保障制度的條件。社會保障制度是社會經濟發展到一定水平的結果，縱觀世界各國的社會保障發展歷史，基本上都經歷了一個以城市為中心、然后再從城市逐步向農村擴展的過程，進而最終建立起一個完整的、系統性的城市農村一體化社會保障體系。在當前情況下，雖然我國的經濟發展水平尚未達到發達國家社會保障制度覆蓋城鄉的最高條件，但近年來中國經濟的高速發展已經達到了建立這種制度的基本條件。首先，在過去的十年里，我國經濟發展態勢良好，GDP年均增長率達10.7%，遠高于同期的全球GDP年均增長率3.9%，這表明我國初步具備工業反哺農業、統籌城鄉一體化社會保障體系的經濟基礎；其次，隨著城鄉居民生活水平的不斷提高、公民權利意識不斷覺醒，建立和完善社會保障制度已經成為進一步推進社會整體發展的必要措施；再次，我國政府不斷意識到建設和完善社會保障制度的重要性并已經出臺了相關的政策采、取了相關的措施制，社會保障制度的基本的制度基礎已經形成，如何統籌城鄉一體化的社會保障制度是整個社會保障制度繼續發展的必由之徑。

2.當前城鄉社會保障制度建設存在較大差異。第一，社會保障項目和覆蓋面差異大。目前，我國大中小城市已經普遍建立了社會保障制度，并基本涵蓋了所有社會保障項目。但與之相對的是，一方面，農村社會保障項目僅包括五保供養、低保、特困戶基本生活救助、優撫安置等，很多社會福利項目如失業保險、工傷保險、生育保險、住房保障則相對缺失；另一方面，城鄉已有的各種保障項目覆蓋面，包括覆蓋人群類別和覆蓋人群總數也存在較大差異，從而使得農村居民的社會保障覆蓋人數相對于城鎮居民社會保障覆蓋人數更少。第二，城鄉社會保障待遇水平差異大。城鄉居民社會保障權利差距的另一個表現即是社會保障水平的差距較大，即使是同一個保障項目，其具體的保障的方式和水平也不相同。據統計，2007年城鄉居民的社會保障費用支出比達到100：1，城鄉人均社會保障費用支出的數額差距則大于1500元。以養老保險而言，2008年城鎮居民人均年基本養老保險待遇支付達13933元，而農村人均年基本養老保險待遇支付僅為1109元，前者水平約為后者水平的12.56倍 。第三，城鄉社會保障運行機制成熟度差距大。勞動與社會保障部于1998年成立以后，對城市社會保障制度進行了一系列的改革，目前已基本實現統一管理，其制度化水平和社會化程度均有很大提高，運行機制也趨于成熟。相對而言，農村社會保障多頭管理的現狀沒有太大改變：合作醫療歸衛生部門管理，社會養老保險歸勞動與社會保障部門管理，社會救助、社會福利歸民政部門管理，另外，由于建立時間短、管理不統一，管理效率較為低下，運作也不夠規范。

3.統籌城鄉社會保障制度符合“城鄉一體化”的概念定位。“城鄉一體化”是一項包括經濟的、精神的、文化的、社會的系統性工程。社會保障，作為民生之本，其實現程度如何是檢驗城鄉一體化進程的重要指標，統籌城鄉社會保障制度，從而建立城鄉一體化的社會保障制度，是“城鄉一體化”發展的一個重要方面。因此，當前城鄉社會保障制度間存在的各種差距、城市社會保障制度存在的問題、農村社會保障制度存在的問題，本身就是城鄉一體化發展中存在的問題，完善統籌城鄉社會保障制度，可以說是“城鄉一體化”發展的手段之一，又是“城鄉一體化”發展的目標之一，是解決“城鄉一體化”發展中存在問題的方式之一。

（二）城鄉一體化發展中的問題要求統籌城鄉社會保障制度

1.城鄉勞動力素質的差異要求統籌城鄉社會保障制度。從經濟學角度講，人力資源是社會經濟發展的重要資源之一，相比于物質資本，人力資本即勞動力素質在更大程度上決定著經濟發展水平的高低。當前，由于農村優質人才大量流出，以及農村基礎教育設施配備的欠缺，城鄉人力資本存在著巨大差異，這種巨大差異使得農村在經濟社會建設發展過程中缺乏優秀的人才，也即使得“城鄉一體化”的人才基礎受到了損害。統籌城鄉社會保障，完善農村的社會保障制度，提高農村教育保障水平、醫療保障水平以及就業培訓等項目，一方面有利于提高農村勞動力的綜合素質的提高，另一方面也有利于吸引外部勞動力流入或返回農村，帶來新的技能和知識，從而全面推進新農村的建設。

2.城鄉居民較大的收入和消費差距要求統籌城鄉社會保障制度。自改革開放以來，隨著我國社會經濟的全面發展，尤其由于國家出臺的一系列扶持“三農”政策，農民收入得到顯著提高，城鄉居民收入都有了很大程度的提高。但同時需要正視的是，城鄉居民收入仍存在較大差距，并由此產生了很大消費差距。這種消費差距的存在和拉大有損于城鄉居民之間的和諧相處，不利于全面建設小康社會，也不符合“城鄉一體化”的概念定位。

從理論上講，一方面，城鄉居民社會保障水平的差別是造成這種收入、消費差距的原因之一：農村社會保障制度部分項目的缺失及保障水平的低下，既不符合社會保障再分配保障公平的宗旨，也沒有使農民享受到切實的保障利益從而導致不敢消費；另一方面，完善農村社會保障制度、提高農村社會保障水平將有利于緩解城鄉收入和消費差距：遵循社會保障制度公平性的基本原則將有利于推進城鄉居民公平的享受社會保障權利，進而增進全社會的公平性。

3.城鄉基本公共服務的差異要求統籌城鄉社會保障制度。在我國長期的城鄉二元結構下，城市基本公共服務主要由中央和城市城府提供，農村基本公共服務則幾乎由農民自己負擔，這種傾向于城市的供給政策使得城鄉居民在享受公共服務方面存在著嚴重的不均等。通過近年來的農村綜合改革，國家政策的重視、財政投入的增加，農村基本公共服務水平得到一定程度提高，城鄉差距有一定程度縮小，然而由于歷史積累、城鄉二元分治的差距基數太大，城鄉基本公共服務仍存在巨大的差距。從廣義上講，社會保障也屬于公共服務的一種形式，是國家提供給公民的一種福利，因此提高農村公共服務水平，除了加大公共服務基礎設施的建設和提供，完善社會保障制度保障公民應有的權利，也是惠民公共服務的重要表現方式。

三、統籌城鄉社會保障制度的政策建議

（一）明確政府責任，加大財政投入

政府主導型是社會保障制度的特點之一，社會保障制度是以國家為責任主體建立的國民福利保障系統，在城鎮化和工業化的大背景下，國民將面臨越來越多的社會風險，尤其由于資本全球化和社會經濟結構急劇變遷的影響，社會風險又不斷的被放大，個體一方面無法避免社會風險的發生，另一方面在遭受風險時又通常陷入危機，農民也不例外，我國農民由于長期的“二元結構”，其收入能力及規避風險的能力較之城市居民更差。因此，政府應當成為在農村社會保障制度建設的主要責任承擔者，而這種責任最主要的表現方式即是增加農村社會保障制度建設的財政投入。

（二）統籌社保項目是城鄉統籌社保制度的核心

所謂“城鄉統籌”包括兩個方面：一方面，無論是城市還是農村，都已建立了該制度，社會保障制度已經對城鄉居民實現普遍覆蓋，這是城鄉統籌的前提條件和初級階段；另一方面，同樣的社會保障項目在城市與農村相互協調，城市和農村不僅都建立了相應的制度，而且居民在城市與農村之間流動時社會保障權益可以銜接，社會保障待遇能夠實現，這是社會保障制度建設的目標指向和高級階段，通常有兩種實現方式：一是城鄉制度的完全統一；二是建立各自獨立、同時又相互對接的城鄉社會保障制度 。

（三）加強社會保障制度和法律建設

針對農村社會保障多部門分散管理的局面，要有計劃有步驟地統籌城鄉發展，理順社會保障管理體制；一些冗雜、重復的部門可以適當進行調整和減少；協調各部門的管理，明確各部門的任務，從而既能夠降低管理成本，也能夠提高管理效率。法制性是社會保障制度的特征之一，農村社會保障體系的不健全，其具體的表現之一就是社會保障法制建設不健全，在不斷推進全國社會保障法制建設的同時，尤其要在加強農村社會保障的法制建設，不但要從法律上明確農村居民享受社會保障的權利，更要著眼于改變歷史上形成的“二元體制”針對農村制定專門的社會保障法律，改變其一直以來弱勢地位。經過長期的籌備及多方主體的商討，2010年《社會保險法》正視出臺，這標志著我國社會保障法制建設進入了一個新的階段，我們應當以此為契機，進一步改善長期以來我國社會保障制度法制建設不健全的狀況。

（四）具體制度建設方面的建議

首先，建立農村最低生活保障制度，統籌城鄉社會救助制度。社會救助制度的目的在于免除人們生存危機，緩解和消除貧困，處于整個社會保障制度的基礎地位。以最低生活保障制度為核心的城鎮居民綜合救助制度在城市已經得到逐步確立和完善，但農村社會救助制度仍處于分散試點的階段。國家應當盡快頒布出臺相關的農村居民最低生活保障條例，從而維護廣大農村居民的社會救助權，與農村扶貧政策共同形成合力，減緩農村的貧困問題，保障農村居民的基本生活 。

其次，建立完善農村養老保障制度，并考慮流動人口與城鎮職工養老保險的銜接機制問題。隨著工業化進程的加快以及計劃生育政策，我國人口老齡速度逐漸加快、程度逐漸加重，建立和完善城鄉統籌的養老保障制度的需求尤為迫切。當前，我國城鎮職工基本養老保險制度已經逐步從定型走向完善，覆蓋面和覆蓋水平都達到了一定標準，因此建立和完善農村居民及流動人口的養老保障制也度就成為統籌城鄉養老保障制度的關鍵所在。

再次，完善城鎮職工醫療保險制度和農村新型合作醫療制度，加快農村地區醫療服務體系建設。首先，分別完善城鎮職工醫療保險制度和農村新型合作醫療制度，提高二者的保障水平和運行效率；其次，逐步消除參保的戶籍限制，不管是是農村居民還是城鎮居民，都可以以年度為單位，以居住地為基礎，自由選擇參加何種保障方式；再次，應當在大病統籌方面逐步實現城鎮醫療保險與新型合作醫療的統一，最終實現較高層次的大病統籌，2013年我國的農村醫療保障重點已經向大病轉移，肺癌、胃癌等20種疾病全部納入大病保障范疇，大病患者住院費用實際報銷比例不低于70%，最高可達到90%，應該說這既可以視為政府改革農村醫保的成果，也可以視為新一輪改革的起點；最后，加快農村地區基本醫療服務體系的建設，加強農村地區公共衛生服務設施的建設，完善公共衛生服務體系，實現衛生宣傳、疾病預防和醫療服務的提供的有機結合，從而全面保障農村居民的身體健康和社會保障權利。

注釋：

袁政.中國城鄉一體化評析及公共政策探討.經濟地理.2004.5.

楊玲.國內外城鄉一體化理論探討與思考，生產力研究.2004.10.

黃英君.我國二元化城鄉社會保障體系反思與重構：基于城鄉統籌的視角分析.保險研究.2010.4.

魯全.城鄉統籌的社會保障制度與和諧社會建設.山東社會科學.2008.10.

景天魁.城鄉統籌的社會保障：思路與對策.吉林大學學報.2003.3.