土地利用總體規劃環境影響評價及其指標體系構建初探

【摘要】在土地利用總體規劃中需要綜合考慮經濟和社會因素，更要考慮資源和環境承載能力，重視環境質量和生態維護，減少土地規劃對環境產生的影響。因而對其進行環境影響評價是非常必要的，這種前饋管理方式能有效防范和制約土地規劃對環境造成的重大而不可逆的影響。

【關鍵詞】土地利用總體規劃 環境影響評價 指標體系

一、土地利用總體規劃環境影響評價的原因分析

隨著我國土地沙化、植被退化、荒漠化現象的日趨嚴重，我國土地利用的總體規劃不僅要考慮經濟和社會因素，更要考慮資源和環境承載能力，重視環境質量和生態維護，減少土地規劃對環境產生的影響。如果規劃確定后因為土地利用方式不當或環境監管不嚴而造成環境污染，這不是土地利用總體規劃可以制約和防止的。因而對規劃進行環境影響評價是指在規劃實施后對環境造成的多重影響進行分析、預測和評估，并提出規避不良環境影響的合理政策措施，以防止可能產生的生態系統破壞，這是一種前饋管理方式。

土地利用總體規劃環境影響評價工作面對的問題非常復雜，涉及面非常廣泛，產生的影響非常的深刻，隨著環境與生態問題的加重，國家對環評工作尤其是土地利用總體規劃的環評工作越來越重視，而目前土地利用總體規劃環境影響評價的理論還很不成熟，還需要更多的理論創新與實例研究，逐步完善其評價方法體系及指標體系。

二、土地利用總體規劃環境影響評價的重要性分析

在“環評法”實施之前，我國還只是把建設項目列為環境影響評價的對象，而對有重大影響的土地利用總體規劃卻沒有被納入環評范疇。而實際運行中，土地規劃對環境造成的影響更加深遠和不可逆。具體來看，其重要性體現在以下兩個方面。

第一，有利于克服土地規劃項目環評的缺陷，是實現可持續發展的必要措施。對規劃進行環評使得在決策之前就能全面考慮到可能對環境造成的重大影響，從而為減緩措施的制定留有更大余地，而不是到了“下游”的項目實施階段或實施之后才去彌補出現的問題。規劃環評還能考慮到項目環評無法考慮的多個項目的累積環境影響，能對一些大型、累積的環境問題作出預測。可以說，規劃環評遵循的是可持續發展的理念，它能把對環境造成的不可逆傷害在實施之前就消弭掉。

第二，規劃環評有利于構建環境與發展的綜合決策機制。規劃環評通過綜合分析、預測和評價各類土地規劃對系統、宏觀的社會經濟、生態環境、自然資源的影響，為科學決策提供依據。因此，規劃環評是保證環境與發展綜合決策機制順利實施的重要工具。我國處在城鎮化階段的關鍵時期，經濟發展強勁，這個階段也是解決經濟發展與環境保護的重要階段，我們需要防止因片面追求經濟發展而造成生態環境的重大破壞。因此，進行環境影響評價對于土地利用總體規劃來說既是時事所趨，也勢在必然。

三、土地利用總體規劃環境影響評價的問題分析

（一）環境影響評價體系缺乏系統性

到目前為止，土地利用總體規劃環境影響評價體系還沒有達成統一認識，迫切需要我們對其進行更深入的研究，并建立科學、合理的評價指標體系。目前，我們的環評體系在對不同層次、不同類型的土地利用進行評價時其評價標準過于死板，不能及時靈活的對不同對象采用相應的動態評價體系。評價指標體系的標準如何科學合理的對涉及多層次、多因素影響的土地規劃進行具體問題具體分析，這是未來需要解決的一個問題。

（二）環境影響評價的范圍過于狹窄

現行的土地利用總體規劃對環境影響的研究還未在更為宏觀深遠的范圍上實現突破，思考較多的是土地建設的變化或土地利用對土壤、水質和地質酸堿度等的影響。只能在一個很狹窄的空間去評價土地利用規劃對當地環境所造成的影響，因此，僅靠這些方面的研究結果很難準確的評估土地利用規劃對環境造成的真實影響。

（三）預防或降低不利影響的措施較為缺乏

對于土地利用規劃進行環境影響評價的最終指向是要提出預防或降低對環境不利影響的措施，這是環評的核心所在。目前很多環境影響評價卻只提出相關現象和內容，而具體采用什么措施來解決這些難題卻缺少指向性的政策導向。在研究土地利用總體規劃環境影響評價過程中，要善于利用經濟學、環境科學、可持續發展理論、地質環境學、生態學等相關學科所得出的理論和實踐成果，綜合思考如何預防和控制土地利用規劃對環境可能造成的潛在風險。

（四）缺少公眾參與和環境保護規劃的協調

公眾參與是“規劃以人為本”思想的具體呈現。國外絕大多數土地利用總體規劃都非常強調公眾參與性，認為公眾參與是促進環境保護的強大動力，其參與的深度與廣度，在很大程度上制約和決定著環境保護的水平。公眾參與不僅可以幫助發現和認識潛在的環境損害問題，而且也可以監督環境及規劃實施，在編制縣鄉一級規劃中強調公眾參與尤其顯得重要。但我國在實際土地規劃的操作中卻很少考慮公眾參與這一重要因素，因而容易造成土地資源在不同利益主體間的分配難以達到合理和公平，并且導致資源緊張和浪費。此外，土地利用總體規劃缺乏與其他土地專項規劃在環境方面的協調和配合。

四、土地利用總體規劃中環境影響評價的指標體系構建

我們基于環境影響識別，并參照《規劃環境影響評價技術導則》中關于評價指標的設置標準，并根據土地利用總體規劃特點，把土地利用總體規劃環境影響評價的指標體系分為三個層次，即總目標層（A）、環境目標層（B）和具體指標層（C）。通過評價指標體系的關鍵，為未來土地規劃環境影響評價提供參考性方案。

總目標層（A）包含一個總指標，即土地利用總體規劃的環境影響評價，反映土地利用總體規劃環境影響評價的綜合環境影響度。

環境目標層（B）包含三個二級指標，即自然資源指標（B1）、生態環境指標（B2）、社會經濟指標（B3）。它是指根據規劃環境影響識別而得出的環境目標和環境影響評價的主要方面。

具體指標層（C）是屬于對環境目標層（B）的分解，反映的是規劃區內土地利用總體規劃對生態環境、社會經濟和自然資源質量影響的多項具體指標。具體來講，自然資源（B1），也就是保護耕地資源、加強自然資源保護區建設等方面，其具體指標可分解為耕地面積比例（C1）、耕地轉化率（C2）、基本農田保護面積比例（C3）、自然資源保護區占國土面積的比例（C4）等。生態環境（B2），也就是強化生態環境管理，加強生態保護等方面，其具體指標可分解為森林覆蓋率（C5）、水域覆蓋率（C6）、城鎮人均公共綠地面積（C7）、退化土地恢復率（C8）、生態承載力（C9）、水土流失治理率（C10）等。社會經濟（B3），也就是提高土地利用率、促進社會經濟發展等方面，其具體指標可分解為城鎮化水平（C11）、土地利用率（C12）、建設用地比率（C12）、地均GDP（C13）等。

參考文獻

[1]薛文杰.土地利用總體規劃環境影響評價研究[D].天津師范大學，2012（5）.

[2]王敏.土地規劃環境影響評價指標體系的構建[J].水土保持研究，2008（2）.

作者簡介：熊川銘（1980-），男，碩士，重慶市農村土地整治中心工程師，研究方向：土地資源管理。