土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價及其指標(biāo)體系構(gòu)建初探

【摘要】在土地利用總體規(guī)劃中需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)和社會因素，更要考慮資源和環(huán)境承載能力，重視環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)維護(hù)，減少土地規(guī)劃對環(huán)境產(chǎn)生的影響。因而對其進(jìn)行環(huán)境影響評價是非常必要的，這種前饋管理方式能有效防范和制約土地規(guī)劃對環(huán)境造成的重大而不可逆的影響。

【關(guān)鍵詞】土地利用總體規(guī)劃 環(huán)境影響評價 指標(biāo)體系

一、土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的原因分析

隨著我國土地沙化、植被退化、荒漠化現(xiàn)象的日趨嚴(yán)重，我國土地利用的總體規(guī)劃不僅要考慮經(jīng)濟(jì)和社會因素，更要考慮資源和環(huán)境承載能力，重視環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)維護(hù)，減少土地規(guī)劃對環(huán)境產(chǎn)生的影響。如果規(guī)劃確定后因為土地利用方式不當(dāng)或環(huán)境監(jiān)管不嚴(yán)而造成環(huán)境污染，這不是土地利用總體規(guī)劃可以制約和防止的。因而對規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價是指在規(guī)劃實施后對環(huán)境造成的多重影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，并提出規(guī)避不良環(huán)境影響的合理政策措施，以防止可能產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)破壞，這是一種前饋管理方式。

土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價工作面對的問題非常復(fù)雜，涉及面非常廣泛，產(chǎn)生的影響非常的深刻，隨著環(huán)境與生態(tài)問題的加重，國家對環(huán)評工作尤其是土地利用總體規(guī)劃的環(huán)評工作越來越重視，而目前土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的理論還很不成熟，還需要更多的理論創(chuàng)新與實例研究，逐步完善其評價方法體系及指標(biāo)體系。

二、土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的重要性分析

在“環(huán)評法”實施之前，我國還只是把建設(shè)項目列為環(huán)境影響評價的對象，而對有重大影響的土地利用總體規(guī)劃卻沒有被納入環(huán)評范疇。而實際運行中，土地規(guī)劃對環(huán)境造成的影響更加深遠(yuǎn)和不可逆。具體來看，其重要性體現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，有利于克服土地規(guī)劃項目環(huán)評的缺陷，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要措施。對規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評使得在決策之前就能全面考慮到可能對環(huán)境造成的重大影響，從而為減緩措施的制定留有更大余地，而不是到了“下游”的項目實施階段或?qū)嵤┲蟛湃浹a(bǔ)出現(xiàn)的問題。規(guī)劃環(huán)評還能考慮到項目環(huán)評無法考慮的多個項目的累積環(huán)境影響，能對一些大型、累積的環(huán)境問題作出預(yù)測?？梢哉f，規(guī)劃環(huán)評遵循的是可持續(xù)發(fā)展的理念，它能把對環(huán)境造成的不可逆?zhèn)υ趯嵤┲熬拖舻簟?/p>

第二，規(guī)劃環(huán)評有利于構(gòu)建環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機(jī)制。規(guī)劃環(huán)評通過綜合分析、預(yù)測和評價各類土地規(guī)劃對系統(tǒng)、宏觀的社會經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、自然資源的影響，為科學(xué)決策提供依據(jù)。因此，規(guī)劃環(huán)評是保證環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制順利實施的重要工具。我國處在城鎮(zhèn)化階段的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勁，這個階段也是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的重要階段，我們需要防止因片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而造成生態(tài)環(huán)境的重大破壞。因此，進(jìn)行環(huán)境影響評價對于土地利用總體規(guī)劃來說既是時事所趨，也勢在必然。

三、土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的問題分析

（一）環(huán)境影響評價體系缺乏系統(tǒng)性

到目前為止，土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價體系還沒有達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識，迫切需要我們對其進(jìn)行更深入的研究，并建立科學(xué)、合理的評價指標(biāo)體系。目前，我們的環(huán)評體系在對不同層次、不同類型的土地利用進(jìn)行評價時其評價標(biāo)準(zhǔn)過于死板，不能及時靈活的對不同對象采用相應(yīng)的動態(tài)評價體系。評價指標(biāo)體系的標(biāo)準(zhǔn)如何科學(xué)合理的對涉及多層次、多因素影響的土地規(guī)劃進(jìn)行具體問題具體分析，這是未來需要解決的一個問題。

（二）環(huán)境影響評價的范圍過于狹窄

現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃對環(huán)境影響的研究還未在更為宏觀深遠(yuǎn)的范圍上實現(xiàn)突破，思考較多的是土地建設(shè)的變化或土地利用對土壤、水質(zhì)和地質(zhì)酸堿度等的影響。只能在一個很狹窄的空間去評價土地利用規(guī)劃對當(dāng)?shù)丨h(huán)境所造成的影響，因此，僅靠這些方面的研究結(jié)果很難準(zhǔn)確的評估土地利用規(guī)劃對環(huán)境造成的真實影響。

（三）預(yù)防或降低不利影響的措施較為缺乏

對于土地利用規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價的最終指向是要提出預(yù)防或降低對環(huán)境不利影響的措施，這是環(huán)評的核心所在。目前很多環(huán)境影響評價卻只提出相關(guān)現(xiàn)象和內(nèi)容，而具體采用什么措施來解決這些難題卻缺少指向性的政策導(dǎo)向。在研究土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價過程中，要善于利用經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展理論、地質(zhì)環(huán)境學(xué)、生態(tài)學(xué)等相關(guān)學(xué)科所得出的理論和實踐成果，綜合思考如何預(yù)防和控制土地利用規(guī)劃對環(huán)境可能造成的潛在風(fēng)險。

（四）缺少公眾參與和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的協(xié)調(diào)

公眾參與是“規(guī)劃以人為本”思想的具體呈現(xiàn)。國外絕大多數(shù)土地利用總體規(guī)劃都非常強(qiáng)調(diào)公眾參與性，認(rèn)為公眾參與是促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)大動力，其參與的深度與廣度，在很大程度上制約和決定著環(huán)境保護(hù)的水平。公眾參與不僅可以幫助發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識潛在的環(huán)境損害問題，而且也可以監(jiān)督環(huán)境及規(guī)劃實施，在編制縣鄉(xiāng)一級規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)公眾參與尤其顯得重要。但我國在實際土地規(guī)劃的操作中卻很少考慮公眾參與這一重要因素，因而容易造成土地資源在不同利益主體間的分配難以達(dá)到合理和公平，并且導(dǎo)致資源緊張和浪費。此外，土地利用總體規(guī)劃缺乏與其他土地專項規(guī)劃在環(huán)境方面的協(xié)調(diào)和配合。

四、土地利用總體規(guī)劃中環(huán)境影響評價的指標(biāo)體系構(gòu)建

我們基于環(huán)境影響識別，并參照《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則》中關(guān)于評價指標(biāo)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)土地利用總體規(guī)劃特點，把土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的指標(biāo)體系分為三個層次，即總目標(biāo)層（A）、環(huán)境目標(biāo)層（B）和具體指標(biāo)層（C）。通過評價指標(biāo)體系的關(guān)鍵，為未來土地規(guī)劃環(huán)境影響評價提供參考性方案。

總目標(biāo)層（A）包含一個總指標(biāo)，即土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評價，反映土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的綜合環(huán)境影響度。

環(huán)境目標(biāo)層（B）包含三個二級指標(biāo)，即自然資源指標(biāo)（B1）、生態(tài)環(huán)境指標(biāo)（B2）、社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（B3）。它是指根據(jù)規(guī)劃環(huán)境影響識別而得出的環(huán)境目標(biāo)和環(huán)境影響評價的主要方面。

具體指標(biāo)層（C）是屬于對環(huán)境目標(biāo)層（B）的分解，反映的是規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地利用總體規(guī)劃對生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)和自然資源質(zhì)量影響的多項具體指標(biāo)。具體來講，自然資源（B1），也就是保護(hù)耕地資源、加強(qiáng)自然資源保護(hù)區(qū)建設(shè)等方面，其具體指標(biāo)可分解為耕地面積比例（C1）、耕地轉(zhuǎn)化率（C2）、基本農(nóng)田保護(hù)面積比例（C3）、自然資源保護(hù)區(qū)占國土面積的比例（C4）等。生態(tài)環(huán)境（B2），也就是強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境管理，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)等方面，其具體指標(biāo)可分解為森林覆蓋率（C5）、水域覆蓋率（C6）、城鎮(zhèn)人均公共綠地面積（C7）、退化土地恢復(fù)率（C8）、生態(tài)承載力（C9）、水土流失治理率（C10）等。社會經(jīng)濟(jì)（B3），也就是提高土地利用率、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，其具體指標(biāo)可分解為城鎮(zhèn)化水平（C11）、土地利用率（C12）、建設(shè)用地比率（C12）、地均GDP（C13）等。

參考文獻(xiàn)

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[2]王敏.土地規(guī)劃環(huán)境影響評價指標(biāo)體系的構(gòu)建[J].水土保持研究，2008（2）.

作者簡介：熊川銘（1980-），男，碩士，重慶市農(nóng)村土地整治中心工程師，研究方向：土地資源管理。