縣域社區居委會在創新社會治理中的地位和作用探析

黃方忠　陳永宗

摘 要 黨的十八屆三中全會把推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的目標，做出了“創新社會治理體制”的改革部署。從加強社會管理向創新社會治理轉變，作為基層自治組織的縣域社區居委會當前存在著諸多的不適應，包括思想認識不到位，體制機制不配套，人員素質總體不高等。必須從充分認識縣域社區居委會在創新社會治理中的地位和作用入手，來解決“諸多的不適應”的問題。

關鍵詞 社區居委會 社會治理 地位作用

基金項目：該論文為福建省黨校、行政學院系統中國特色社會主義理論體系研究基地2014年度課題立項研究成果。

作者簡介：黃方忠、陳永宗，中共云霄縣委黨校。

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-214-03

黨的十八屆三中全會把推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的目標，做出了“創新社會治理體制”的改革部署，在此背景下，探討縣域社區居委會在創新社會治理中的地位和作用有著十分重要的現實意義。

一、創新社會治理的提出及其意義

從1993年11月黨的十四屆三中全會首次提出“加強政府的社會管理職能”到2013年11月黨的十八屆三中全會提出“創新社會治理”，整整歷經了20年的時間。期間，認識深化的脈絡清晰可見：十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場體制若干問題的決定》指出，“加強政府的社會管理職能，保證國民經濟正常運行和良好的社會秩序，……對于深化企業和事業單位改革，保持社會穩定，順利建立社會主義市場經濟體制具有重大意義”，顯然，這里加強社會管理的主要目的在于保持社會穩定，促進改革和發展。此后，在黨的重要文件中，經常可看到關于社會管理問題的強調和論述。2002年，黨的十六大明確確定政府的職能是“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”。2003年，十六屆三中全會做出的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》又明確提出，要“完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障”，在這里已把“政府社會管理和公共服務”上升到全面建設小康社會重要體制保障的高度。2004年，十六屆四中全會正式提出社會管理格局是“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”，已突出了管理主體“多元”的取向。2010年10月，黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中又強調了要“加強社會管理能力建設，創新社會管理機制，切實維護社會和諧穩定”開始提出“創新”的要求。2012年，黨的十八大報告第七部分，以“在改善民生和創新社會管理中加強社會建設”，對創新社會管理進行專門的部署。十八大提出 “黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障” 的社會管理體制，在原有“管理格局”的界定中增加了“法制保障”，體現了社會管理領域中的法治思想。至此，“社會治理”概念呼之欲出；黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“創新社會治理”可謂是“水到渠成”。

如同經濟體制改革所走過的歷程，從商品經濟的提出到市場經濟的確立；市場在資源配置中的作用從“基礎性”到“決定性”的轉變一樣，社會體制改革從加強社會管理到創新社會管理，進而提出創新社會治理，體現的是黨對社會發展規律認識的深化，體現的是黨在理論形態上繼承與發展的統一，體現的是黨的執政理念根本性的轉變。在社會建設領域，從“加強管理”到“創新治理”，意味著在管理的主體方面從一元到多元的轉變，管理的方式從自上而下行政管控向橫縱聯動共同協商轉變，管理的目的從維護治安保持穩定向構建和諧激發活力轉變。經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，客觀上要求創新社會治理。尤其是十八屆三中全會鮮明地提出要使市場在資源配置中起決定性作用，加快政府簡政放權，這就要求我們不僅要向市場放權解放生產力，也要向社會放權激發社會活力。要求我們通過創新社會治理，調動各方包括社會組織的積極性，共同推進社會建設。

二、縣域社區居委會在創新社會治理中的地位和作用

在創新社會治理中，治理主體的多元性，是其區別于以往社會管理的顯著標志之一。通常認為，市場、政府與社會是現代社會治理中的三大主體，其中的“社會”指的是社會組織，有的學者稱為第三部門或非營利組織。三大主體性質不同，職能有別，各有優勢，均存短板，只有三者協同配合，互補“失靈”，社會治理才能形成良性循環的理想狀態，實現激發社會活力與維護社會秩序的有機統一。從法理上講，縣域社區居委會屬于社會組織的范疇，在創新社會治理中處于十分重要的地位，理應發揮其應有的作用。

1.從社區居委會的性質、任務，認識其在創新社會治理中應有的地位和作用。按1989年12月頒發的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《組織法》）第二條規定： 居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。《組織法》賦予居民委員會的主要任務是：宣傳憲法、法律、法規和國家政策，維護居民合法權益，教育居民履行法定義務，愛護公共財產，開展精神文明建設活動；辦理居民的公共事務和公益事業、調解民間糾紛；協助維護社會治安；協助人民政府做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作；向人民政府反映居民的意見、要求和提出建議。顯然，《組織法》賦予居民委員會的主要任務已包含了社會管理的重要內容。城鎮居民的廣泛性、居民委員會的“自治性”、居委會任務的“社會性”決定了社區居委會在創新社會治理中的重要地位和作用。它是實現人民民主的重要組織形式、是黨和政府聯系群眾的紐帶和橋梁，更是維護社會秩序、激發社會活力的中堅力量。

2.從社區居委會與政府的關系角度探討社區居委會在創新社會治理中的地位和作用。社會體制改革的目標，是要解決政府功能對于社會事務剝離的問題，這比經濟體制改革要解決的政府功能與經濟事務剝離要復雜、艱巨得多。“剝離”，意味著該還給社會組織去管的事，要還給社會組織去管，沒有相應的社會組織的，要提供條件，倡導社會創辦；同時還意味著理應政府提供的公共產品可以以“外包”的形式，由社會組織來承擔，即由社會組織運作，由政府買單。當前，在我國社會組織尚未發達的情況下，社區居委會作為廣義的社會組織成員甚至是主要力量，在政社分離的改革中，處于十分重要的地位，需發揮重要的作用。不能因循守舊，充當政府的附屬機構，一切聽從、等待政府的指令，而應主動作為，創新體制機制，以適應新形勢的需要。

3.從社區居委會與本社區其他微觀治理主體的關系上，認識社區居委會在創新社會治理中的地位和作用。就創新社會治理的微觀主體而言，既包含著轄區內其他社會組織，也包含著轄區內的企事業單位。雖然其他的社會組織，如行業協會、中介組織、慈善機構等有各自的組織章程和制度，但相對來說，專業性較強。而居委會屬綜合性的社區基層社會組織，在協調其他各社會組織的關系，形成合力共創社區文明方面，有著不可替代的作用。對于轄區內的企事業單位來說，理應為本社區的社會建設盡自己的一份責任，如確保生產安全，維護好生產生活次序，保護好社區生態環境等。居委會在協調好居民與單位的關系、為企事業單位參與社區社會建設提供平臺、對企事業單位履行社會職責進行有效監督等方面同樣起著不可替代的作用。

三、發揮縣域社區居委會在創新社會治理中的地位和作用所面臨的困境

當前，我們正處于全面建設小康社會的關鍵時期和全面深化改革開放、轉變經濟發展方式的攻堅時期。隨著工業化、信息化、城鎮化、市場化進程的加快，基層社區日益成為社會治理的重心、改善民生的依托、激發社會活力的載體、維護社會穩定的根基。本課題組對所在縣縣城十二個社區居委會以實地考察、開座談會、問卷調查等形式逐一進行調研。總體上說，縣域社區居委會在履行《組織法》法定職責方面做了大量的工作。尤其在協助人民政府做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟，辦理居民的公共事務和公益事業、調解民間糾紛，協助維護社會治安等方面表現突出。值得點贊的是，相當部分的社區居委會工作者，不計報酬，忙于瑣事，任勞任怨，體現著“自為性社會合作”的高尚。然而我們也看到，在縣域范圍內，相當部分社區居委會由于人力、財力、物力等因素的制約，沒能全方位履行25年前業已頒發的《組織法》法定的職責。更何況隨著改革的全面深化，新的矛盾和問題層出不窮，居委會的工作著實面臨重重壓力，要在創新社會治理中發揮應有的地位和作用仍面臨著困境。

（一）社區居委會“自治組織”的性質弱化，“政務”繁多

在實際工作中，社區居委會與鎮政府形成了事實上的領導和被領導的關系。居民委員會承擔的工作任務主要是政府安排部署的行政事務性工作，如社會治安、計劃生育、社會救助、人口普查等等。調查中，居委會主任告訴我們，除法院和檢察院以外，只要縣級政府有的部門，居委會基本都有相應的機構在應對。政府職能部門的一些干部對社區居委會的性質、職能、作用認識模糊，淡漠社區居委會群眾性自治組織的性質和法律地位，把社區居委會視同政府的派出機構，把向居委會派放任務當作是理所當然的事。一些本不該由居委會辦的事情如“住房結構調查”等，也下派給社區居委會去完成。不僅如此，政府各部門還不定時的到社區檢查和考評。為了應對檢查，各居委會的墻上掛滿了牌子（要求制度上墻）。我們去調研時，居委會的工作人員告訴我們，那滿墻的牌子還只是應對一個部門的檢查，其他部門來檢查時，就換上其他已準備好的牌子。其中有一個社區的居委說：前幾天，他們剛清理掉幾年來廢棄的“牌子”上千個。無奈之情溢于言表。居委會承擔了過多過雜的政府行政職能，逐漸演變為一個全能型、綜合型組織。社區居委會大部分時間花在應付政府有關部門交辦的事務上，以至于對如何做好“自我管理、自我教育、自我服務”缺少思路和計劃。更難以根據變化了的形勢和本社區的實際情況探討創新社會治理的新舉措。

（二）社區居委會沒有固定的資金來源，活動經費沒有保障

經費不足是所有社區發展的最大問題。每個社區辦公、活動經費開支每年大約需10萬元以上，而每年鎮政府撥款只有6000元，資金缺口主要通過居委會主要領導向有關部門爭取項目經費或資助。多數社區辦公場所簡陋，其中有一個社區沒有自己的辦公場所，租用一間96平方米的房子用于辦公。一些社區雖設有 “老年人活動中心”、“閱覽室”等，但設施不配套。每個社區工作人員數11—26人不等，除鎮政府給“五大主干”每人每月150元補貼外，工資費用由社區居委會自籌。一般工作人員每月領取的補貼有的100多元，多的也不過400—500元。而且除書記、主任等主干外，一般工作人員沒能享受養老保險待遇，他們抱怨說，連環衛工人都不如。社區經費得不到保障，硬件設施不完備，難以拓展社區的服務功能；社區工作者基本報酬偏低，決定了他們中的大多數人必須用大量的時間和主要精力忙于生計。

（三）社區居委會工作人員文化素質偏低，與社會治理的需求存在一定的差距

從調查的情況看，社區居委會的工作人員大專及以上學歷占16%，高中、中專學歷占52%。且大專、中專學歷有98%是來自“社區大學”、“電大”、“職高”等函授教育，真正的“全日制”學歷大部分人是初中及以下。問卷調查中，相當部分人員對“社會治理”的含義知之甚少，對“近期社區工作計劃和建議”言之無物。面對新形勢下日益復雜的社區管理服務工作，往往無所適從，力不從心，工作被動應付，打不開局面。有相當部分的人認為只要完成上級政府交給的任務就行，習慣于聽從“上級”的指示和安排，缺乏獨立自主工作的能力。

（四）社區居委會缺乏整合社會資源的能力

社區要為居民提供服務，除政府投入外，需要更多的社會投入。而作為社區居民，因為他們的經濟利益與社區活動聯系不緊密，因而參與的熱情不高，對社區建設能給自己的生活創造安全、優美的環境和方便服務是歡迎的，但對社區內的政治、經濟、文化建設的關注和參與程度往往受到個人利益的限制。社區內的企事業單位雖然擁有較多的資源，但對社區服務少有需求，參與社區活動往往只有付出，容易形成社區建設給自己添負擔的心理，因而主動性也不高。從調查情況看，社區居委會與轄區內的企事業單位的聯系不多。因此，社區承接了大量的社會事務，卻缺少相應的人力和資源投入，缺乏整合社區資源，動員社會力量參與的有效手段。因而提供的服務不足，形成需求與供給的反差。

四、充分發揮社區居委會在社會治理中的地位和作用的幾點建議

（一）減輕社區居委會不合理的工作負擔，提升社區服務水平

居委會承擔政府有關部門下派的任務過重，是居委會的突出問題之一。逐漸理順政府組織與社區居委會的關系，切實減輕居委會的不合理工作負擔，是強化居委會社會服務功能的一項重要措施。首先，各級政府組織要根據《組織法》等相關法律和政策規定，支持社區居委會行使“自治”權力，結合本地實際情況，明確居委會的工作職能，讓居委會有權拒絕不合理的攤派性任務，改變目前有關職能部門直接向居委會布置任務的狀況。另一方面，社區居委會要把工作重點轉移到社區管理和服務上來。隨著經濟體制改革的深入，城鎮化進程的加快，很多“農民工”從農村居民變為“社區人”；隨著就業方式的多樣化，使更多的“單位人”轉變為“社區人”，如何讓“社區人”有歸屬感，如何增強社區的凝聚力，進而構建和諧，激發活力，是擺在社區居委會面前的重大課題。當前“最現實”的工作是，拓展社區居民的活動空間，完善社區的服務設施，并按照居民活動空間最大化，服務設施效益最優化的要求，改進社區居委會對服務場所管理，提高為居民服務的效能。讓社區居委會回歸與實現作為自治組織的本質屬性，提升社區自我管理、自我服務的水平。

（二）拓寬思路，解決社區活動經費保障問題

社區居委會沒有固定的經費來源，現有的基礎設施及辦公場所需修繕的沒錢修繕，服務設施該配套的無力配套，直接制約著居委會職能的發揮；工作人員報酬微薄，沒其他經濟來源的人難以養家糊口，很難專心致志地服務于社區工作。解決經費問題，一要政府增加投入。我國的國情決定了社區居委會不可能像西方發達國家的社會組織一樣完全獨立于政府之外，在相當長的時期內，居委會承接政府交辦的一些社會事務實屬正常的工作范疇，因此，政府不能“只讓工作不給錢，要求社區做奉獻”。即便是實現了政府功能對于社會事務的完全剝離，政府也必須把社區建設作為“民生工程”予以扶持。二要在拓展服務功能上創收。社會組織是“非營利性”組織，與市場組織——企業有著本質上的區別，但這不等于社會組織所提供的服務全都是無償服務。社區中的“自我服務”仍需經費保障，收取成本費用和發展基金，不僅是可以的，而且是必須的。有條件的社區可以創辦諸如“親子活動中心”、“再就業培訓中心”“便民中介服務所”等，提供有償服務或承接政府部門提供公共產品時需要外包“買單”的項目來獲得經費。三要爭取民間慈善捐贈。只要把社區居委會建成“社區居民自己的家”，成為社區居民的“主心骨”，獲得本社區居民中好善樂施者的捐贈支持是完全可能的。

（三）整合社會資源，發展社區公益性組織

社區居委會要增強與轄區內企事業單位的聯系，探求與企事業單位互利共贏的合作項目和聯動機制，充分發揮企事業單位在社會治理中的作用。同時，要鼓勵社區居民發展公益性組織。人是社區建設中的決定性因素，居委會的生命力在于社區居民的積極參與，發展社區公益性組織，是社區居民參與社會治理的重要形式。沒有居民的廣泛參與，再豐富的物質資源也不可能得到利用。有了居民的共同參與，社區中一些社會公共服務問題的解決會更有效率。從調查情況看，缺少居民的熱心參與，是目前縣域社區居委會普遍存在的問題。要動員和引導居民發展社區志愿者組織、老年人組織、殘疾人組織、群眾性文體教育組織等等，利用社區公益組織的凝聚力，增強居民之間的相互聯系、了解、合作、認同，實現社區的共同歸屬。同時，發展社區公益性組織，更有利于把政府的公共服務傳送到有需求的居民家中。可以說，鼓勵居民自我組織起來，根據自己的不同需要、喜好、結成一定的群體，對于社區的健康發展是不可缺少的。

（四）加強社區工作者隊伍建設

首先，要制定相關的政策，引導大學畢業生到社區工作，充實新生力量；對現有的工作人員強化學習培訓，提高綜合素質。下大力氣解決目前社區工作人員年齡偏大，學歷層次不高，專業化水平較低，難以適應社區自治建設需要的問題。其次，居委會委員應該屬地化。從調查情況看，大部分社區的書記、主任都不是本社區的居民，一些委員也不在本社區居住，他們對居民要有一段認識的過程，對社區基本情況也需要一個熟悉的過程，而居民對外地來的工作人員則往往持懷疑、不信任的態度。委員屬地化，有利于真正得到社區居民的信任和支持。再次，要解決好社區居委會成員及專職工作人員的報酬待遇問題。目前，社區居委會成員工資待遇偏低，嚴重影響了其工作積極性。要認真實行社區居委會成員、社區專職工作人員的工資標準原則上不低于上年度當地社會平均工資水平。社區居委會成員和社區專職工作人員要按照國家有關規定參加基本養老、失業、基本醫療、生育、工傷保險，并逐步落實住房公積金政策，以解決他們的后顧之憂。

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