我國經濟發展方式轉變中的資源瓶頸問題研究

摘 要：我國傳統的發展方式不符合我國資源國情，不利于在國際產業競爭中的分工，導致發展的極限不斷迫近，副作用凸顯。資源節約集約是實現可持續發展的重要途徑，有利于優化產業結構，有利于促進環境保護和改善，有利于推動技術領域革新。建議：加強主導地位，加強相關法和標準體系建設，轉變落后的政績考核方式，營造有利于技術創新的環境，進一步明確節約優先戰略，推動資源管理向生態系統管理和生態環境管護轉變。

關鍵詞：經濟發展方式轉變 資源瓶頸 節約集約 產業

中圖分類號：F062.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）09-008-04

轉變發展方式，是“十二五”期間最為艱巨和迫切的任務。黨中央早在十四屆五中全會上就指出，實現“九五”和2010年的奮斗目標，關鍵是實行兩個根本性轉變，其中之一就是“經濟增長方式從粗放型向集約型轉變”。我國在追求發展速度的同時，也致力于發展質量的提高，在一些領域取得了明顯的成效。但是，與發達國家相比，我國的發展模式還沒有完成從傳統的粗放型向集約型轉變。在能源、糧食、生態安全形勢趨緊以及“低碳”發展的背景下，提高資源節約集約水平成為轉變發展的關鍵。

一、傳統的發展方式無法繞開資源約束的瓶頸

（一）傳統的發展方式不符合我國的資源國情

從客觀情況來看，我國資源總量較多，但人均擁有量非常貧乏，資源稟賦整體不高。我國人均耕地只有世界平均水平的43%、林地14%、草地33%和淡水資源25%，中低產田較多，宜居面積僅占國土面積的20%；水土資源空間匹配性差。主要礦產資源人均占有量占世界平均水平的比例分別是煤67%、石油6%、鐵礦石50%、銅25%。從礦產資源整體質量看，富礦少，優質清潔能源少，難以開采和利用的貧礦多。

同時，我國經濟增長又依靠高消耗、高投入、高排放并伴隨著資源的嚴重浪費。我國單位GDP建設用地消耗量大，閑置、低效用地問題依然突出。2008年全國城鎮人口人均工礦建設用地達135平方米，而世界平均城鄉建設用地面積在85平方米以下。農村居民點用地達24798萬畝，按8.63億農村戶籍人口計算，人均農村居民點用地達到214平方米，遠超150平方米的國標上限。工業用地開發強度明顯偏低，容積率一般只有0.3～0.6。單位國內生產總值能耗是發達國家的3～4倍，甚至高于印度等發展中國家。礦產資源總回收率和共伴生礦產資源綜合利用率分別在30%和35%左右，比發達國家低約20個百分點。

（二）資源高投入的發展模式不利于我國在國際產業競爭中的地位

產業發展的質量最能體現發展的質量。由于我國在發展過程中過分依賴資源密集型產業的增長，在國際產業分工中長期處于不利地位。

一是以資源高投入為特點的經濟高速增長，客觀上導致科研投入積極性不高。科技研發具有成本高、風險高、周期長的特點，而依靠資源投入，卻能夠在短期內實現經濟效益迅速增長。對資源投入過分依賴，一定程度上導致在研發上缺乏積極性。2007年，我國的R&D（研究與開發）經費投入總量居世界第六位，但只占到GDP比重的1.49%，不及世界平均水平，發達國家平均為2.5%，美國為3.2%。我國每百萬人口中從事研發的人員是日本的13.4%，美國的15.4%。我國對外技術依存度高達60%以上，而美國和日本等發達國家僅在30%左右。隨著土地、能源、人工等要素成本的上升，以及老齡化社會的到來，我們所依賴的低成本“比較優勢”和競爭優勢也將不復存在。

二是過度依賴資源密集型產業不利于我國在世界產業分工中的地位。在國際產業分工體系中，存在一條產業價值鏈“U”型曲線，這條曲線兩端分別是高利潤的核心技術和品牌、營銷，中間則是以消耗資源、犧牲環境為代價、低利潤的加工生產。我國有“世界工廠”的美譽，但所承接的國際產業轉移多數屬于低端制造業，產品附加值不高，缺乏競爭力，包括高技術產業都主要以來料加工、組裝為主。2007年，我國高技術出口貿易中，加工貿易占到高技術出口總額的85.5%。由于缺乏自主知識產權，我國本土制造的手機售價的20%、計算機售價的30%、數控機床售價的20%～40%都必須支付給國外專利持有者。如果不能形成以技術進步為基礎的新競爭優勢，中國將長期停留在“U”型曲線的中間段，徘徊在國際產業鏈的中低端。

三是過度依賴資源投入已成為制約我國產業發展的瓶頸之一。由于長期以來我們在發展過程中過于追求發展的速度，導致低端產品領域競爭過度和高端產品無競爭力的情況并存。2008年，我國粗鋼產能超過7億噸，而需求僅為5億噸左右；電解鋁產能占全球的42.9%，實際產能利用率為73.2%，等等，都導致了資源的嚴重浪費。而與此同時，科技含量高、附加值大的產品嚴重短缺，大型成套設備和關鍵零部件不能滿足需要。我國70%的紡織機械、75%的高端機床、75%的高速膠印機依賴進口。作為最大的計算機生產國，我國85%的集成電路芯片制造裝備來自進口。

（三）傳統的發展方式已經逼近發展的極限

我國的人均土地和礦產資源擁有量低于世界平均水平，但人均建設用地卻遠高于世界平均水平，能源消耗量位居世界第一位。2010年，我國GDP總量躍居世界第二位，但是以消耗占世界20.3%的能源實現全球GDP總量的9.5%。這種發展方式，不僅不符合我國的國情，也為世界所不能承受。

從土地資源的角度來看，供需矛盾更加尖銳。“十二五”期間，要求耕地保有量不低于18.18億畝。根據土地利用統計數據，2008年耕地保有量數據為18.26億畝，如果以2008年為基期的話，到2015年，耕地的減少量要控制在800萬畝之內，而2001-2008年我國耕地面積減少約5900萬畝。“十一五”以來，全國每年建設用地需求在1200萬畝以上，每年土地利用計劃下達的新增建設用地指標只有600萬畝左右，缺口達50%以上。建設用地擴張將會受到嚴重制約，生態約束也將不斷加大。endprint

從礦產資源的角度來看，情況更不容樂觀。近十年間，我國礦產資源供應總量增速比前十年平均值提高0.5～1倍，比同期世界平均增速高出0.5～1倍，但仍難以滿足當前需求的增長。礦產資源對外依存度不斷提高，石油、鐵礦石、鋁土礦、銅、鉀鹽等大宗礦產對外依存度均超過50%的警戒線。由于礦產資源的不可再生性，部分礦種已瀕臨枯竭。據統計，按目前的開采水平，世界煤炭、石油以及天然氣基礎儲量靜態可供開采的年限分別為162年、40年以及65年，我國可供開采年限更短。

（四）傳統方式發展的副作用不斷顯現

發展經濟學理論認為，經濟發展方式并非僅僅涉及經濟增長，它同時涉及環境保護、可持續發展、消費行為、文化、人與人的關系等各個方面。因此，科學的發展方式應該是實現由經濟效益、社會效益和生態效益構成的綜合效益最大化。傳統的發展方式過于關注發展的速度，忽視了過程和質量。

一方面表現為對生態環境破壞。2005年在瑞士達沃斯正式發布的“環境可持續指數”（ESI）結果顯示，在全球144個國家和地區中，中國位居全球倒數第14位。當前，我國水土質量呈惡化趨勢，近17%的土地受重金屬污染，近1/4的地表水處于污染狀態。溫家寶同志指出，國外發達國家對自然資源的管理出現了“生態系統管理”的趨勢，對土地資源的管理，已經跨過數量管護、質量管護兩個階段，進入了生態環境管護的更高層次。相比之下，我國的資源管理總體上還處在數量管護、管理粗放的初級階段，與工業化、城鎮化和農業現代化的要求還不相適應。

另一方面表現為對人文環境的漠視。傳統的發展模式以追求單純的物質增長為核心內容，走的是“以物為本”的道路。由于土地、礦產等處于高度壟斷狀態，對資源采取掠奪性開發和利用；在管理上簡單粗暴，不顧民生，助長了地方政府官僚主義作風和“暴發戶”的心理；在利益分配上忽視民生，公共服務不到位，民生工程長期欠賬的情況不在少數。

中科院發布的《中國現代化報告2010》中指出，中國在通往現代化的道路上，將遇到資源環境壓力、發展不均衡等挑戰，如果按照發達國家現代化的現有“歷史經驗”走下去，中國在本世紀末晉級發達國家的概率僅為4%。

二、提高資源節約集約水平是推動發展方式轉變的必然選擇

“十二五”期間，我國確立了以加快轉變經濟發展方式為主線，把建設資源節約型、環境友好型社會作為重要著力點，落實節約優先戰略。這些都體現了國家對資源節約集約的高度重視。粗放的資源開發和利用方式是傳統發展方式需要轉變的根本原因之一。只有資源的節約集約水平實現長足的提高，才是真正的發展方式轉變。

（一）資源節約集約是實現可持續發展的重要途徑

可持續發展追求的目標之一就是保持代際間的公平，使當代人的行為不致影響后代人的福利水平。盡管資本和技術的積累能在一定程度上代替自然資源，但一些關鍵性的自然資本向經濟系統提供著不可替代的服務。為未來保留一定量的自然資本存量往往被作為衡量可持續發展的一個準則。但由于不可再生資源枯竭具有必然性。當不可再生資源的利用速度超過發現和技術替代的速度，這種資源就面臨著枯竭，也必然會損害未來的發展和后代人的利益。因此，提高資源節約集約水平，建立合理的開發和利用秩序，延長資源的使用年限，盡可能使技術或新能源在這種資源耗竭之前完成替代，是保持可持續發展的重要途徑。

（二）資源節約集約有利于優化產業結構

通過資源節約集約，實現發展質量的提高，以廈門高新技術產業開發區為例。該區剛成立的時候僅有1個平方公里，節約集約用地，注重發展質量是其發展的唯一出路。在擇商選資的過程中，該區嚴格按照高技術含量、高出口創匯、高市場占有率、高附加值的“四高標準”，符合高新技術產業、高效益、具有可持續發展性以及能帶動區域高新技術產業發展的條件的項目才能入園。土地投資強度最低標準為180萬元/畝，投資額小于1000萬元、生產工藝無特殊要求的工業項目不單獨供地。目前，該開發區內世界前500強企業就有20多家，并且培育了一批本土上市企業，精心孵化出8家“全國百強高成長高科技企業”，各類企業數量達到2100多家，其中產值過百億元企業3家，億元企業69家。2001年該區成為國內第一個每平方公里實現百億元產值的國家級高新區。2010年，該區工業總產值為1298億元，以占廈門市不到1%的土地面積，創造了1/3以上的工業產值。在全國57個國家級高新區中，投資環境競爭力名列第4位。

通過提高資源利用的門檻，將少量的資源投入市場，保持資源的稀缺性，在不同利益主體對資源追逐的過程中就能夠實現資源效益最大化，這一過程也是資源價值的實現和節約集約的過程，有利于實現資源向資產和資本轉化。效益最大化的產業獲得資源，那些高消耗、低效益的產業被限制在門檻外，從而實現了產業結構的優化。

（三）資源節約集約有利于促進環境保護和改善

資源節約集約，一方面是指用較少的資源投入，實現發展的目標；另一方面是指對既定的資源，應達到資源綜合效益的最大化。因此，節約集約與發展循環經濟是一脈相承的，都是要求利用最少的投入，鼓勵對資源重復利用、循環利用，實現最少的排放或者是零排放，減少因資源開采、“三廢”排放等對環境造成的破壞。

根據對福建、江西、安徽等地的調研情況來看，各地在推進資源節約集約的過程中，最重要和有效的手段就是發展循環經濟。

在政府的推動下，企業進行技術改造升級，在礦產開采階段，提高回采率、回收率和綜合利用率，實現了資源產出率的提高。并加強對水的循環利用，減少礦山占地面積。同時，大力發展下游產業，延伸產業鏈，實現“變廢為寶”，“吃干榨凈”。如江西崇義縣形成了“探礦—采礦—初級加工—精加工—深度加工—應用產品—資源儲備”的良性循環鏈，是全國鎢產業鏈條發展最長的縣（市）之一。安徽和福建一些地方在資源產業鏈最末端，引進建筑材料生產企業，使每年產生的工業廢渣基本上得到二次利用，實現了經濟效益、環境效益、社會效益的“多贏”。endprint

（四）資源節約集約能夠推動技術領域革新

在資源的利用環節，日本的節能經驗能夠給我們很好的啟示。

上世紀70年代，受石油危機的影響，日本經濟一度跌至負增長。在這種背景下，日本政府出臺實施了《節能法》，以《節能法》作為節能降耗法律體系的核心，又制訂了《廢棄物處理法》、《資源有效利用促進法》、《建筑材料再生利用法》、《容器包裝再生利用法》、《家用電器產品品質法》和《綠色采購法》等法律，并重點加大對節能設備和技術開發項目的支持，大力發展清潔能源產業。

經過30多年的努力，能耗水平顯著下降，根據日本經濟產業省的統計，日本從1973年到2005年，鋼鐵、造紙、水泥、化工這幾項高能耗產業的能源利用效率分別提高了20%、52%、24%、29%；淘汰了高能耗、高污染的產業，整體上推動日本產業技術的長足發展，推動了產業結構優化升級，產業結構由資源密集型向技術密集型轉變。能耗較低的電子、家電產業，特別是汽車等技術含量較高的產業發展迅速，平均水平逐漸超過美國。期間日本培養了一大批創新型科研人才，科技人員由1973年的22.3萬人，到1990年科技人員達到60萬人，位居全球第二；2005年按照每萬人科研人數計算，位居各國之首，這也是日本技術進步的根本原因。

通過新技術替代和新能源開發，一些礦產資源的對外依存度大大降低。現在日本基本上全面控制了工業污染，在大多數城市中，水和空氣的質量都很好，環保技術產業也有了很大的發展。

三、將資源節約集約作為轉變發展方式的推手，需要深化不同領域、不同層次的機制體制改革

（一）加強政府在推動資源節約集約的主導地位

資源節約集約，就其本身而言是一項外部經濟的活動。對于企業而言，在由資源粗放轉向節約集約的過程中，需要提高技術水平、追加投資等，相當于提高了生產成本。按照西方經濟學理論，經濟主體一般會有外部不經濟的選擇傾向，因為這種負的外部性成本不是由個人來承擔。

因此，必須由政府介入，通過政府的強制力、公共服務和管理能力，迫使和鼓勵資源節約集約行為；通過立法和規章嚴格限制低效、浪費資源的行為；建立全面、透明的資源節約集約信息服務系統，從資源開采到最終產品進行有力地宣傳并正確的評估；對提高資源節約集約水平的行為給予一定的激勵，特別是在設備和技術的研發、引進方面，通過低息貸款、減稅等給予補貼；同時，政府也有義務加大科研投入，加強人才培養。

（二）進一步加強資源節約集約立法和標準體系建設

立法建設是建立資源節約集約長效機制的根本保證。我國目前已基本形成這方面的法律框架體系，包括《清潔生產促進法》、《可再生能源法》、《節約能源法》、《循環經濟促進法》、《礦產資源法》、《土地管理法》等綜合性法律，也有《電力法》、《煤炭法》等專門性的法律。但這些法律很大程度上還停留在指導作用，約束力不強，在實際操作過程中，出現難以執行的情況。以節約集約用地為例，當企業在用地過程中容積率、建筑密度、投資強度等達不到規定的標準時，參照《土地管理法》對企業進行起訴，基本上就無法立案，無法快速處理閑置、低效用地行為。當企業用地達不到出讓合同中規定的要求，按照《合同法》進行起訴，就能夠實現快速立案、快速處理的目的。

資源節約集約方面的標準體系建設還非常不完善，很多方面沒有可以參考的指標。在資源開采和利用的過程中，沒有硬性的杠杠，很多還僅僅是通過行政指令來約束，隨意性太大。

因此，應進一步提高相關法律的強制性和權威性，明確獎懲措施。結合國際先進水平，完善資源節約集約標準的制定，對各類資源節約集約標準進行細化。對各類礦山開采的“三率”指標進行嚴格限制。對企業進行勘探、開采的資質提出明確要求。能源節約集約的指標要求應具體到行業，以有利于對企業進行考核和淘汰。探索各類行業的用地標準，推進農村宅基地標準的制定。根據標準的制訂，對相應的法律進行修改相結合，提高標準在指導資源開發和利用中的地位。

（三）轉變落后的政績考核方式

在“官本位”思想的指導下，特別是一把手權力過于集中的情況下，地方政府更關注于權力的得失而非發展質量的好壞。

從政府的角度而言，提高資源節約集約水平，轉變發展方式，就意味著淘汰一批較為落后的產能。而這些落后產能的行業，在一些地方可能還屬于當地的支柱產業。砍掉這些落后產能，可能意味著短期內GDP增速大幅下滑，而政府的任期也具有短期性，可能會出現“前人栽樹，后人乘涼”的情況，導致現任政府很難有足夠的決心轉變傳統的發展方式，提高資源節約集約水平。而當前的政績考核方式，只關注增長的速度和規模，沒有對發展的質量和可持續行設定指標，明顯滯后于時代的發展，客觀上也是在鼓勵傳統的發展方式。

因此，必須改變當前的政績考核方式，才能推動政績觀的改變。政績觀改變，才能實現政府職能轉變。建立涵蓋經濟、生態、社會效益在內的政績考核體系。如把政府在任期間的資源節約集約提高水平納入政績考核指標，自然就會推動政府向提高淘汰落后產能，由招商引資轉變為招商選資，并且有利于培育良好的市場環境，提高區域競爭力，吸引低消耗、高效益的優質產業進入，從而實現發展方式的轉變。

（四）營造有利于技術創新的環境

發展方式的轉變，核心動力是技術創新。資源節約集約水平的提高，必須依靠技術的推動，沒有技術含量的節約集約也是不可持續的，仍舊屬于落后發展的范疇。

提高土地節約集約水平，提高礦產資源“三率”水平，降低單位GDP的能耗水平，這方面與發達國家有很大差距，關鍵就是因為技術水平沒提上去。針對我姑技術自主創新能力不強，技術水平不高的情況。應加強技術引進與技術消化吸收相結合。目前我國這方面還遠遠不夠，日、韓等國在引進技術和消化吸收創新的投資比是1∶10，實現了“引進一代技術，提高一代人”，而我國引進技術和消化吸收創新的投資比是1∶0.078，基本上是“引進一代技術，淘汰一批人”。endprint

因此，要實現資源節約集約水平的提高，必須在科技領域尋找突破。加強人力資源開發，提高科研的投入水平，嚴格保護知識產權。理順產、學、研相結合的體制機制。結合培育和發展戰略性新興產業，加強信息、新材料、新能源等高新技術成果轉化和推廣應用，促進傳統產業升級。

（五）進一步明確節約優先戰略

我國“十二五”發展規劃中，提出了節約優先戰略，但并沒有明確這一戰略的內容。應由國土資源部組織，進一步明確戰略任務、戰略階段和戰略部署。選好戰略突破點，率先在重點領域、重點行業先試先行。充分發揮國有企業在資源節約集約中的帶頭作用。進一步擴大資源有償使用的范圍，完善資源市場建設和有償使用制度。縮小土地征用和劃撥范圍。建立資源儲備制度，統籌國際國內兩個市場，建立資源合理的開采秩序。

（六）推動資源管理向生態系統管理和生態環境管護轉變

加強對資源數量、質量和生態的綜合管理，不斷提高生態文明建設的水平和質量。以實現資源生產、生活、生態功能最大化為目標，嚴格資源數量管控，加強質量監管，注重生態系統的平衡。加強土地利用總體規劃、礦產資源規劃與主體功能區規劃的銜接。逐步劃定永久性基本農田，將基本農田納入禁止開發區，實行“專地專用”。加強資源的保護性開發，優先考慮國際資源市場和開采生態基礎較好、容易生態復原地區的資源。生態脆弱區的資源開發，應在技術可行、生態可承受的前提下，適度開采。提高對新型資源觀和資源管理觀的認識，以宣傳教育、法制建設、政績考核、財稅體制、標準規范為基礎，不斷強化政府、企業和群眾的節約觀念。

總之，提高資源節約集約水平，是高度站位，體現了中國對全世界和全人類可持續發展的擔當；需深度改革，建立節約集約的長效機制，進一步完善資源有償使用制度、稅費制度和政績考核的內容體系；要廣度創新，整體把握資源的使用調配，橫向從不同領域、不同行業的相互融合，縱向從產業鏈的擴展，提高資源利用的技術水平，培養創新性人才，提高自主創新水平。

“風物長宜放眼量”，以資源節約集約推動發展方式轉變，不可急功近利，更不可因噎廢食。延長資源使用的年限，以發展暫時放緩的陣痛避免經濟硬著陸，從而延伸發展的長度，沉淀發展的厚度。

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（作者單位：中國地質大學（北京）；中國國土資源經濟研究院 北京 100000）

（責編：賈偉）endprint