國外市制模式的經驗借鑒——兼論我國的設市制度

熊 競

市制有廣義和狹義之分①。一般來看，廣義的市制是指城市的管理體制，包括城市的行政組織結構、職能結構、管理方式和運行機制。狹義的市制則是指城市的建制制度，也可以稱之為城市的行政區劃體制。本文的研究視角，主要著眼于狹義的市制范疇。

從本義來看，“市”可以看作是“城市”的縮略語，無論是“城”還是“市”，均和人口高度聚集和非農業經濟高度發育的地區聯系在一起，這一點應該是毋庸置疑的。符合上述特征的行政區就理所當然地成為“城市型政區”。

然而，回顧我國的市制演變歷程，不難發現，我們國家的市制呈現“泛化”甚至“濫用”的傾向，突出地表現為“市制廣域化”②。其中，從區域屬性方面來看，市制所對應的政區應當屬于“城市型政區”。但是，所謂的“廣域化”傾向似乎又與“城市型政區”的本來面目背道而馳，這在一定程度上混淆了城市型政區和地域型政區的本質差異，也弱化了市制在衡量區域屬性方面的表征意義。至少給人這樣一種錯覺，中國具有法定地位和行政建制意義的城市，不見得就真的是一個高度城市化的區域，卻極有可能是一個兼有城區和廣袤郊域的“大農村”。正是由于這一原因，使得中國與外國的城市缺乏可比性，也造成了統計上的混亂。

應當指出，我國20世紀80、90年代的撤縣設市體制對于“市制廣域化”傾向起到了推波助瀾的作用，該模式由于在相當程度上混淆了城鄉之間的區別而被諸多學者所詬病③。

如今，黨的十八大報告和十八屆三中全會強調，要完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市。在這一重大利好消息的鼓舞下，各地撤縣設市的熱潮再度萌動。與此同時，我國原有的幾套設市標準尚存在一些這樣或者那樣的問題④，亟待對其進行重新修正，以更好地適應我國新型城鎮化進程的需要。在上述背景下，除了反思我國的設市制度和設市標準，我們還將研究視角放眼于外國，試圖對國外市制的內涵進行溯源，對國外市制的基本特征和經驗進行總結和重新審視，以期對我國當前的市制研究有所啟發。

一、國內外城鎮的設置標準

城市 （鎮）設置標準是市制的一項十分重要的內容。聯合國曾經提議，將2000人以上的居民點設為城鎮。但由于各國國情不同，“城鎮”的設置并沒有一個通行的標準。而且，即使是同一個國家，在不同時期的城鎮規模也會有所差異。這在相當程度上增加了城鎮設置標準的研究難度。不過，城鎮作為一個人口集聚、經濟繁華程度較高的城市化地區，畢竟還是與鄉村地區存在著顯著區別。

一般來看，城鎮的設置通常需要首先考慮面積規模和人口規模，面積規模和人口規模一旦確定，人口密度也就隨之明確。同時，還需要兼顧政治功能、經濟功能、城市景觀等方面的因素。這一點在我國大陸地區較為典型。總體來看，我國大陸地區的城鎮設置標準較為嚴格，涉及的指標也較為復雜，主要考慮人口因素 （人口密度、非農業人口）、經濟因素 （工農業總產值、國內生產總值、地方本級預算內財政收入）、公共基礎設施服務水平以及政治、軍事等諸多因素。既注重定量指標，也兼顧定性因素。而就我國的臺灣地區以及國外來看，城鎮設置標準要寬松許多，指標也較為簡單，大多以人口指標為主。可以說這是海內外市鎮標準的一個顯著區別。

具體來看，在我國的臺灣地區，“市”是地方自治團體，舊稱省轄市，與縣同級。臺灣現行《地方制度法》規定，人口聚居達50萬人以上未滿125萬人，且在政治、經濟及文化上地位重要之地區，應設市。鄉、鎮、縣轄市作為縣下轄的行政單位，均為地方自治團體。依照《地方制度法》的規定，鄉、鎮的聚居人口達到15萬人以上并且未滿50萬人，且工商發達、自治財源充裕、交通便利及公共設施完全之地區，應設縣轄市；而對鄉鎮則未規定設立標準。

日本的城鎮包括市和町，設市的人口門檻規模需要達到5萬人以上。其中依照人口規模多少又可以進一步將市劃分為政令指定市、核心市、特別市以及普通市。單就人口指標來看，政令指定市要求人口超過70萬人⑤，核心市要求人口超過30萬人，特別市要求人口超過20萬人，町要求人口超過5000人。

在美國，“市”與“鎮”均屬自治型城市，城鎮的規模標準由各州的地方法律自行規定，設置標準相對寬松。一般來看，市的規模要大于鎮的規模。例如，在阿拉巴馬州，市的人口規模在2000人以上，鎮的人口規模在2000人以下。不過，由于缺乏統一的衡量標準，市與鎮之間并不存在清晰的界定，各州的城鎮規模標準大不相同。

例如，紐約州的海姆斯泰德鎮和北卡羅來納州的卡瑞鎮的人口規模分別高達755，785人 （2004年）和139，633人 （2011年），而田納西州的伍德蘭米爾斯鎮的人口規模僅為296人 （2000年）。在亞利桑那州和加利福尼亞州等一些州，市、鎮的概念只是一個統稱，兩者并無本質區別。按照亞利桑那州的地方法律，一個居民點究竟是設市還是設鎮，與其人口規模沒有多大關系，而主要是管理體制和管理形式有所不同。同樣，北達科他州州政府的法律規定，當地的設市標準與人口規模無關，歷史上該州的馬薩市的人口規模曾經一度只有5人。在伊利諾伊州，城市的最低人口規模為2500人，而在內布拉斯加州，城市的最低人口規模只需達到800人即可。

德國對“市”和“鎮”并沒有明確的區分，而是以“城鎮”予以統稱。當然，依照人口規模大小，城鎮的稱呼有所不同。例如，人口規模在5000人以下的稱為小鎮；人口在5000-20000人之間的是小城鎮，人口在2萬-10萬人之間的是中等城鎮，10萬人口以上的為大城鎮，100萬人以上的為特大城鎮。

俄羅斯現行法律規定，人口超過1.2萬人、非農人口占85%以上的居民點可以設市，人口3000人以上的可以設鎮。不過，實際來看，人口規模不足5000的市和只有幾百人口的鎮也比比皆是。當然，除了人口總數和就業構成指標之外，行政、產業、文化乃至生活設施的建設水平也是城鎮設立所要考慮的因素。一個極端的例子是，俄羅斯印古什共和國的新首都馬加斯市，在2002年人口普查時僅有275人，顯然，行政因素對其設市起到了至關重要的作用。

泰國的城鎮包括市、鎮和鄉3個層級，設立的依據是人口總量、人口密度和財政收入等指標。第一層級是市，要求人口超過5萬人，并且人口密度達到3000人/平方公里；第二層級是鎮，要求人口超過1萬人，并且人口密度達到3000人/平方公里；第三層級是鄉，要求總收入達到500萬泰銖，人口超過5000人，人口密度達到1500人/平方公里。

印度的城鎮地方政府可以劃分為4種類型，分別是市政局、市議會、鎮委員會和通報區委員會⑥。其中，市政局直接隸屬邦政府，內部可以設區，人口規模在20萬人以上的城鎮可以升格為市政局，不過喜馬偕爾邦的西拉姆市等8個市政局的人口在2001年人口普查時并沒有達到此標準。市議會的人口規模門檻在各邦并不相同。在比哈爾邦和奧里薩邦，人口規模達到5000人即可，而在古吉拉特邦，則需要達到3萬人。鎮委員會大多為小鎮，人口規模較少。例如，喜馬偕爾邦28個鎮當中的大多數人口規模不足5000人。通報區委員會的設置較為特殊，雖然沒有達到組建市議會的條件，但是在某些方面較為重要。就人口規模來看，恰爾漢德邦的賈姆謝德布爾的人口達到57萬，奧里薩邦的勞爾克拉工業區作為印度最大的鐵礦區和鋼鐵生產基地，人口超過20萬人。

二、國外城市制度的基本特征

1.自下而上，注重民意

西方發達國家擁有地方自治的悠久歷史傳統。在設置城市時，更多地尊重基層民眾的意愿，滿足自下而上的設市需求。城市作為一種地方自治體，是最具廣泛權力的地方政府單位。例如美國的“市”和“縣”都是州的分治區，但是兩者在形成方式和自治程度方面有著顯著區別，縣的設立是對州進行自上而下的劃分，而市的設立是居民自下而上自治的產物。

與之相比，我國的地方自治實踐更多地體現于“農村層面”的村民自治，而城市層面的居民自治進程則大大滯后，這與西方國家城市為核心的居民自治體系呈現巨大反差⑦。可喜的是，近些年來，我國一些大城市的社區 （街道）已經開始探索“社區共治”體制⑧。當然由于我國政治體制和管理體制的獨特性，我們與西方國家高度的地方自治仍然存在很大差異。

2.切塊設市，城鄉有別

所謂切塊設市，顧名思義就是指將高度城市化的地域從其所在的區域發展腹地當中分離出來，單獨設市。由此而設立的建制市屬于典型的城市型政區。總體來看，國外許多國家和地區的建制市大多屬于城市型政區。

在美國，縣制和市制屬于兩套不同的行政組織體系。“縣”是構成“州”的基本組成單元，縣制能夠覆蓋美國全境，是典型的地域型政區。而“市”和“鎮”是地方自治單位，只是在城市化水平較高的地區設置的區劃建制單元，并不能夠實現行政區劃的全覆蓋。特別是在美國中西部的廣大農村地區，都有大量土地并沒有被任何市鎮所覆蓋。

既然“市 （鎮）”屬于從“縣域政區”當中切塊設市而成，那么必然涉及作為城市型政區的“市（鎮）”與其作為地域型政區的母體之間的關系處理。一般來看，美國的市鎮往往隸屬于特定的縣，但也有一些地方不實行“縣—市鎮”兩級管理體制。而是實行單一地方政府體制，同時行使縣和市鎮的職能。具體又可以分為三種情況⑨：（1）獨立市。不屬于任何一個縣，下面也不設立其它任何地方政府。（2）不設市的縣。即縣之下不再設立市、鎮地方政府。（3）聯合市縣。同時行使市和縣兩種職能。有的是完全合一，即市域和縣域的邊界完全一致，有些類似于我國的“一套班子，兩塊牌子”；有的是不完全合一，市和縣有所交錯。

表1 海內外城鎮設置標準比較

德國對“市”和“鎮”并沒有明確的區分，一般以人口來劃分：小鎮：5000人以下；小城鎮：5，000-20，000；中等城鎮：20，000-100，000 之間；大城鎮：100，000人口以上；特大城鎮：100萬人以上。俄羅斯●市：人口規模超過12000人；非農化水平要大于85%。●鎮：人口規模超過3000人。泰國●市：人口超過5萬人；人口密度達到3000人/平方公里。●鎮：人口超過1萬人；人口密度達到3000人/平方公里。●鄉：總收入達到500萬泰銖；人口超過5000人；人口密度達到1500人/平方公里。印度●市政局：人口規模20萬人以上。●市議會：人口規模；收入標準。●鎮委員會：人口規模較少，有的不足5000人。

另外，紐約也是一種較為特殊的“市縣合一”體制，紐約市其實是由5個縣 （同時也是區，類似于我國的市轄區）組合而成。曼哈頓、昆士、布魯克林、布朗克斯以及斯塔騰島是5個獨立的“區”，這5個“區”與紐約州下轄的5個“縣” 是重疊的 （見表2）。

表2 紐約市的“市縣合一”體制 （2010年數據）

3.縣下轄市，數量眾多

從區域性質上來看，“市”和“鎮”并沒有明顯的區別，它們均屬于城市型政區。如前所述，在美國、德國等歐美國家，“市”和“鎮”均屬于“建制市”的范疇，在詞匯上甚至大多采用同一個“通名”予以表達。

國外的設市制度非常靈活，由于較少考慮行政等級和注重地方自治，其城市的設置大多僅僅關注人口規模指標，而對于其它指標的評判非常寬松。也正因為如此，許多類似于我國鄉鎮級別的政區也被納入建制城市的序列，并且占據了相當大的比重。例如，法國的行政區劃單位劃分為大區、省、專區、縣，再往下就是市鎮，數量接近4萬個。美國擁有大約2萬個市和1.6萬多個鎮⑩。在日本，縣以下的區劃建制是市、町、村，隨著幾輪市町村大合并，截至2010年3月，市的數量增長至786個，而町的數量從原先的7萬多個驟減至757個?。

其實，我國在法律規定上已經將“鎮”納入“城市”的范疇。例如，我國的《城市規劃法》第三條規定：“本法所稱城市，是指國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮”。上述條款是目前我國關于“城市”概念的唯一法律定義。但是，我國在制定設市標準時，又往往把鎮作為“設市”的篩選目標群體。可見，“鎮”并不自然而然地成為“建制市”，只能通過區劃調整和升格行政建制變成縣級市。這說明，在實際運行過程中，我國所謂的“鎮”其實是被排除在“建制市”之外的。我國將“城市”與“建制市”進行區別對待的做法，與國外的通行做法有著顯著的不同。

4.弱化等級，注重服務

在擁有濃厚地方自治傳統色彩的國家，各類市鎮并沒有形成一個等級森嚴的行政序列，它們在法律地位上是平等的，只不過在規模大小和職能上多少有所區別而已。相互之間也沒有行政隸屬關系，更多地是基于為提供特定公共服務而開展的區域之間的協調與合作。

當然，西方國家那種過度追求設市模式靈活性的做法，難免也會帶來許多負面效應，表現為各種區劃建制犬牙交錯、相互嵌套。這種政區組織的空間景觀相對破碎，難免有疊床架屋之嫌。以至于美國學者發出了這樣的感慨：“我們怎么會搞出這樣一個七拼八湊的東西來呢？……隨著歲月的推移，現有的政府單元過小或不能適應其任務，人們便創設了新的政府以承擔新的工作。……這種體制如受重壓而吱嘎作響，痛苦呻吟，它耗費了大量資金，但并非十分有效。然而它就是這樣。”?

應當指出，如果說美國數量眾多的縣、市鎮自治體等地方政府建制的存在一定程度上加大了區際利益沖突幾率的話，那么，數量同樣眾多的特別區的存在則又將這種難度降低到了最低限度。美國擁有數萬個學校區和特別區，學校區與特別區擁有獨立的稅收權，為當地居民提供單一職能的公共服務，是一種特殊的大政府，與那種全能型的地方政府有著明顯區別。

也恰恰因為如此，有學者用“雜而不亂、和而不同”來概括美國的地方政府組織架構，并且認為這種“百納被”式的多樣化的政府空間組織模式并沒有造成政治的分裂和管理的混亂，相反還使得美國民眾在利益高度分化的同時還形成了一個較為穩固的政治利益共同體?。

三、總結與思考

我國是社會主義單一制國家，不同行政建制的城市之間具有不同的行政地位，享有相應的行政權力。可以說，特定的行政等級和隸屬關系直接決定了該城市經濟社會資源的掌握力度，行政級別可能就意味著生產力。在我國“行政區經濟”仍然長期存在的背景下，一旦地方政府的建制成功升格，對于當地的經濟社會發展具有顯著的推動作用。因此，我國所謂的市制模式，其實在相當程度上帶有如何配置行政資源調控權的色彩，或者說擔當了如何配置行政資源調控權的重任，這或許就是我國先前市制廣域化的制度動因。也正是由于這一原因，使得我國的市制在國際通行做法面前，顯得“獨具特色”甚至是有些“另類”。

其實，現代意義的市制于民國時期引入中國時，當時中國的建制市與世界上其它國家并無本質不同。新中國成立以來，特別是上世紀80年代之后，隨著城市郊區的擴大以及市領導縣、地市合并和整縣改市體制的施行，“市”已經由傳統意義上的城市型行政建制逐漸演變為廣域型行政建制。

以撤縣設市為例，我國的市制在一定程度上已經偏離了城市型政區的軌道，而更多地被賦予了政治和行政的內涵，或許正因為如此，才使得設市浪潮“高燒不退”。在全國各地設市熱潮的背后，更多地則體現了各級政府對于行政等級和資源掌控力量的追求，當然還有對于建制升格能夠顯著促進地方經濟發展的強烈渴望。

客觀來看，對設市城市的等級進行劃分，確實有助于形成有效的激勵機制。但也有觀點認為，未來我國建制市的升級制度應該將城市的等級與多層次的行政管理體制區別開來?。據此理解，城市的等級或管理序列與相互之間的行政隸屬關系之間其實無須嚴格對應。體現在市制方面，面對快速推進的城鎮化進程，應當進行市制創新，從行政體制和管理體制方面賦予地方政府一個更高的起步平臺。

我們認為，縣下轄市可能是一個重要的突破口，有助于釋放長期以來縣改市凍結以來被抑制的建制城市化潛能。即使撤縣設市模式重新開放，從保護縣制的角度，也面臨著嚴格的總量控制問題。在撤縣設市閘口趨于收縮和眾多地方政府迫切要求建制升格的雙重壓力之下，少量的設市指標難免僧多粥少，不利于更好地推進城鎮化進程。倘若能夠放開設市關口，采取更加靈活的設市制度，嘗試縣下轄市，必將極大地豐富我國的設市類型，也能夠避免城鎮化進程加速和城市數量減少的尷尬。

綜上所述，我們提出如下建議和設想：一是轉變政府職能，弱化城市的行政等級，打造服務型政府；二是對我國的市鎮體系進行科學預測和戰略規劃，體現總量控制的思想，進一步指導我國設市的實踐；三是鼓勵有關單位和學者參與我國設市標準和設市方案的論證工作；四是建立設市指標統計數據庫，通過數據分析檢測當前設市標準的科學性和可行性，并對后者進行及時修正；五是借鑒國外的經驗，探索更為靈活的市制模式，試行縣下轄市，進一步完善和豐富我國的市制內涵和類型。

注釋：

① 劉君德：《縣下轄市：嘗試一種新的政區制度》，《決策》2005年第4期。

②⑦ 于鳴超：《市制正名》，《領導文萃》2003年第10期。

③ 周振鶴：《市管縣與縣改市應該慎行》，《探索與爭鳴》1996年第2期；西凌：《21世紀中國還有縣制嗎——縣改市現象透視》，《地方政府管理》1996年第2期；戴均良：《設市模式與市制改革》，《城市問題》1999年第1期；顧朝林、浦善新：《論縣下設市及其模式》，《城市規劃學刊》2008年第8期。

④ 彭清：《現行設市標準的評價與建議》，《經濟地理》1990年第4期；張文范：《我國都市化建設的重要法規——談新的設市標準》，《社會工作研究》1994年第1期。

⑤ 也有一說是50萬人。

⑥⑨? 曹啟挺：《世界各國市制比較研究》，中央編譯出版社2012年版，第107、235、49頁。

⑧ 例如上海浦東新區的塘橋街道。

⑩ 姚中秋：《重構市制》，《文化縱橫》2013年第2期。

? 伯恩斯等著：《美國式民主》，譚君久等譯，中國社會科學出版社1993年版，第1014頁。

? 張智新：《美國地方政府的結構及其政治哲學基礎》，《理論與改革》2005年第1期。

? 戴均良：《設市模式與市制改革》，《城市問題》1999年第1期。