基于縣制保護的“撤縣設市”方案思考

馬祖琦

一、問題的緣起

縣級政區(qū)是中國歷史上變動幅度最小、數(shù)量最為穩(wěn)定的行政區(qū)劃單元，它經(jīng)歷了兩千多年時間，呈現(xiàn)一種超穩(wěn)定狀態(tài)，其數(shù)量基本上是在2000個上下浮動，始終沒有發(fā)生太大的變化①。不過，在20世紀80、90年代的10多年時間里，我國開始了大規(guī)模的“設市”熱潮。有數(shù)據(jù)顯示，在1983-1994年短短12年時間里，撤縣設市數(shù)量累計352個，年均設市數(shù)量高達29個②。

應當承認，這一時期的撤縣設市體制在一定程度上順應、助推了我國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的歷史潮流和發(fā)展需求。然而與此同時，該模式的推行也存在不少問題。突出地表現(xiàn)在兩個方面：一是撤縣設市的速度大起大落，與相對穩(wěn)步推進的經(jīng)濟社會發(fā)展進程不符，帶有明顯的人為干擾特征，這一態(tài)勢延續(xù)到1997年 （圖1）；二是撤縣設市速度過快，倘若不加以調(diào)控，“縣荒”在所難免。相關數(shù)據(jù)表明，1980-1996年期間，“非城市型縣級政區(qū)”③的數(shù)量從2137個縮減至1696個，年均縮減幅度高達34個。有許多學者對此表示擔憂，倘若延續(xù)以往的縮減態(tài)勢，中國的縣制將會退出歷史舞臺④。顯然，這種局面是不合理的。

1997年，國務院暫停實施撤縣設市體制。這一強硬舉措雖然存在“一刀切”的固有弊端，但是畢竟讓“撤縣設市熱”得以有效降溫。如今，黨的十八大報告和十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)，要完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。在這一利好消息的鼓舞下，撤縣設市的熱潮再度涌動。有消息顯示，迄今為止，在長達16年左右的時間里，全國至少有138個縣 （地區(qū)、盟）明確提出撤縣設市 （區(qū)）的設想。

圖1 1979-2011年縣級市、市轄區(qū)與其它非城市型縣級政區(qū)的變動幅度

可以說，這口“不斷升溫的壓力鍋”壓抑已久，反映了地方政府對建制城鎮(zhèn)化及其帶動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的強烈渴望。但是，令人憂慮的是，倘若把關不嚴，設市標準寬松，是否又會重蹈17年前的覆轍？這不得不讓我們反思原有設市模式和設市標準的不足。在上述背景下，我們從保護縣制入手，嘗試對“撤縣設市”的方案進行論證和比較，以期為進一步完善我國的設市制度提供參考。

二、縣制保護的可行性與必要性

首先，保持縣政區(qū)的穩(wěn)定，有助于確保中國政區(qū)體制的穩(wěn)定。省制與縣制是中國最穩(wěn)定、最重要的政區(qū)層級，它充分體現(xiàn)了中國特色的政區(qū)文化。從出現(xiàn)時間來看，縣的設置要比“郡”、“州”、“道”、“路”等行政區(qū)劃單位要早。中國設縣始于楚國時期，當時楚武王消滅權(quán)國，將其改建為縣。后來，到了戰(zhàn)國時期，縣已成為普遍的地方行政區(qū)劃單位和名稱⑤。可以說，縣在我國的歷史十分悠久，為了確保中國政區(qū)體制的穩(wěn)定性，有必要延續(xù)和保護縣制。

其次，我國保護耕地、發(fā)展農(nóng)業(yè)的基本國情，決定了縣的重要性。為了發(fā)展農(nóng)業(yè)，滿足人民生活對糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品的需要，確保縣的足夠數(shù)量對于中國這樣一個擁有13億多人口的大國來說，顯得特別重要和必要。“縣”屬于地域型政區(qū)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要空間載體，這與“市”作為城市型政區(qū)之間存在性質(zhì)和功能方面的顯著差異。保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自給性和糧食的供需平衡，對于中國具有特殊重要意義，也有助于維護國家安全。保證縣制的穩(wěn)定性，無疑構(gòu)筑了一道強大的糧食安全屏障。

第三，縣制保護也是落實主體功能區(qū)規(guī)劃的需要。國家主體功能區(qū)規(guī)劃關于農(nóng)業(yè)功能區(qū)“七區(qū)二十三帶”和生態(tài)功能區(qū)“兩屏 （青藏高原、黃土高原等）三帶”的發(fā)展戰(zhàn)略設想，涉及大量的縣⑥。這些連片的縣大多需要保留，它們承擔著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)主體功能區(qū)建設的雙重任務。與之相適應，其工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整也將有別于常規(guī)的“城市”。

最后，保護縣制有助于防止設市“過熱”。歷史來看，在新設立的城市當中，有相當一部分是“撤縣設市”而來。撤縣設市數(shù)量的增多必然意味著縣的減少。而通過總量控制，相當于給撤縣設市的推行增加了一項約束指標，可以有效地防止，進而避免上世紀90年代出現(xiàn)的全國性設市熱，使設市更加規(guī)范和有序。況且，由于“撤鎮(zhèn)設市”新模式的突破，在一定程度上可以滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展對設市的需求，從而為“總量控制”方案的實施可能性提供了制度保障。

三、撤縣設市標準的方案設想

鑒于先前的設市標準主要是著眼于具體的門檻，即通過構(gòu)建一套指標體系，來識別設市對象。應當指出，該思路的關鍵取決于指標的表征性和權(quán)重的合理性。有鑒于此，我們嘗試從保護和穩(wěn)定縣制的視角入手，自上而下地“反推”設市標準。我們認為，這可能會是一個設市標準有所突破的方向。經(jīng)過論證，我們提出了兩個可能的方案設想，一是“總量控制”方案，二是“存量標桿”方案，通過方案比較和吸取各方案的優(yōu)點，試圖對現(xiàn)有的“指標體系”方案進行改進。

1.“總量控制”方案

總量控制方案的關鍵是確立縣的控制的數(shù)量，即為縣制的減少數(shù)量設定上限。主要考慮以下制約因素：

（1）城鎮(zhèn)化率峰值。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心公布的數(shù)據(jù)，預計到2020年和2030年，我國的城鎮(zhèn)化水平將分別達到60%和66%左右。我國的城鎮(zhèn)化率峰值將在70%到75%之間。照此推算，2012-2020年期間，城鎮(zhèn)化水平的年均提高幅度約為1個百分點；2020-2030年期間，城鎮(zhèn)化水平的年均提高幅度約為0.6個百分點。

考慮到我國城鎮(zhèn)人口和鄉(xiāng)村人口數(shù)量特別龐大，未來我國的城鎮(zhèn)化進程將更加注重質(zhì)量的提升，而不再可能延續(xù)之前高位增長的態(tài)勢，在2030年以后，城鎮(zhèn)化水平的增幅將進一步趨緩。在此假定，我國2030年以后的城鎮(zhèn)化年均增幅為0.4個百分點，我國將大概分別于2040年 （或2050年）達到70% （或75%）的峰值 （圖2）。

圖2 我國城鎮(zhèn)化水平變動趨勢示意圖

如圖2所示，在2020年之前，若保持年均1個百分點左右的城鎮(zhèn)化率增長幅度，則新增城鎮(zhèn)人口約1000萬左右/年，基于目前378個縣級市平均人口100萬的現(xiàn)狀，可在2020年之前年均最多增加10個縣級市，2020-2030年之間是年均最多增加6個，2030-2040年之間是年均最多增加4個。合計到2040年我國城鎮(zhèn)化將進入穩(wěn)定期，期間共增加170個撤縣設市城市。

（2）18億畝耕地紅線。根據(jù)最新土地利用調(diào)查，目前全國可耕種面積在22億畝左右，距18億畝耕地紅線尚有4億畝可安排為建設用地。這些耕地大量分布于縣，從遠期耕地和總量控制設市的極限分析估算，大約有1/5的縣尚可以撤縣設市，照此推算，未來撤縣設市的極限數(shù)量大約為300-320個縣。

（3）建議保留的縣。我們認為，建議保留的縣應當包括歷史悠久的古縣、國家貧困縣以及具有重要農(nóng)業(yè)和生態(tài)價值的縣。據(jù)相關資料，目前全國約有800個千年縣，592個國家級貧困縣，此外涉及農(nóng)業(yè)、生態(tài)功能區(qū)域的縣大約還有100個。三類合計約1500個縣，據(jù)此推算，撤縣設市的總量控制在300個較為合理。

綜合以上分析，從現(xiàn)在起一直到本世紀中葉（2050年）的接近40年時間里，中國城鎮(zhèn)化將進入穩(wěn)定階段，縣的數(shù)量將累計減少300個左右。就是說，撤縣設市的總量控制在300個左右是比較合理的。屆時，中國的縣制可以保留并穩(wěn)定在1300-1400個左右。根據(jù)城鎮(zhèn)化增長率規(guī)律推算，在2014-2020年間，年均新增撤縣設市數(shù)量10-20個，2020-2030年間，年均新增撤縣設市數(shù)量6-12個，2030-2040年間或稍長一段時間，年均新增撤縣設市數(shù)量為4-8個。

2.“存量標桿”方案

該方案將參考標準放在“存量”縣級市視角，以存量縣級市的平均水平作為撤縣設市的“標桿”，要求“增量”縣級市的各項指標均須達到存量縣級市的平均水平。

（1）經(jīng)濟非農(nóng)化水平和就業(yè)非農(nóng)化水平的下限：70%和80%。2011年，在全國368個縣級市當中，絕大多數(shù)縣級市的經(jīng)濟非農(nóng)化水平⑦在70%以上，就業(yè)非農(nóng)化水平在80%以上⑧。

（2）經(jīng)濟非農(nóng)化水平和就業(yè)非農(nóng)化水平的量值：85%和90%。通過分析我國縣級市人均GDP與經(jīng)濟非農(nóng)化水平之間的關系，發(fā)現(xiàn)兩者呈現(xiàn)一定的正相關性⑨。在撤縣設市時，倘若設置經(jīng)濟非農(nóng)化水平的門檻，能夠保證縣級市有較高的經(jīng)濟發(fā)展水平。

根據(jù)回歸分析計算，當經(jīng)濟非農(nóng)化水平在70%的時候，對應的人均GDP不足1萬元。而當經(jīng)濟非農(nóng)化水平在80%的時候，對應的人均GDP大約在2萬元以上。由于2011年全國368個縣級市的人均GDP的中位數(shù)為3.4萬元，經(jīng)濟非農(nóng)化水平的中位數(shù)為88%。照此推算，可以將85%作為經(jīng)濟非農(nóng)化水平的參考標準。至于就業(yè)非農(nóng)化水平，2011年368個縣級市的中位數(shù)是99%。我們認為，這一指標存在高估的可能，因此將就業(yè)非農(nóng)化水平的建議值暫定為90%。

（3）人口密度的量值：250人/平方公里和500人/平方公里。對2011年368個縣級市的人口密度進行排序，將368個縣級市等量劃分為三份，對應的人口密度指標分別是250人/平方公里和500人/平方公里。可以按照上述密度標準對不同地區(qū)進行分類，以更好地考慮區(qū)域差異。

（4）建成區(qū)面積指標的量值：20平方公里和30平方公里。對2011年368個縣級市的建成區(qū)面積進行排序，將368個縣級市等量劃分為三份，對應的建成區(qū)面積分別大約是20平方公里和30平方公里。

表1 方案比較

存量縣級市均值指標方案的主要思路是尊重縣級市存量的平均水平 （或者中位數(shù)），就相關指標提出參考建議值，有利于對民政部的撤縣設市標準指標進行局部修正，測算方法和方案的篩選方法一致。通過符合條件的縣級政區(qū)的數(shù)量多少，再判斷該方案所建議參考值的合理性。

3.方案的比較

如果將“總量控制”方案、“存量標桿”方案與常規(guī)的“指標體系”方案進行比較分析，可以看出三種不同思路的方案各有其優(yōu)點、也都有其不足之處。詳見表1。

研究認為，“總量控制”方案設想較好地處理了建制縣和建制市的關系，符合中國政區(qū)制度發(fā)展的大方向，從建立和完善中國城市制度體系角度看也具有重要意義；但基于這一理念的設市標準還需要進一步細化和檢驗。“指標體系”方案延續(xù)了改革開放后創(chuàng)立的撤縣設市模式的相關指標結(jié)構(gòu)，具有中國市制改革的連貫性特點，操作性較強；但缺少理性的方向性戰(zhàn)略分析。“存量標桿”方案比較容易操作，可以作為第二種方案的完善和補充。

將上述三種方案加以綜合，吸取各方案的優(yōu)點，形成一個新的、更加完善的撤縣設市標準“綜合”方案，將是我們下一步所要努力的方向。

四、總結(jié)與思考

回顧我國市制的演變歷程，曾經(jīng)先后實行過三種設市模式，分別是“切塊設市”模式、“多中心組合”模式和“整縣改市”模式⑩。客觀來看，從“切塊設市”向“整縣改市”的轉(zhuǎn)變，是我國設市模式的一次重大變革，它克服了傳統(tǒng)切塊設市模式所造成的市縣并存、同駐一地、重復建設的弊端，精簡了機構(gòu)，減少了行政編制，有利于縣級政區(qū)的穩(wěn)定?。然而，“整縣改市”模式在一定程度上混淆了城市型政區(qū)與地域型政區(qū)的區(qū)別，難以擺脫“虛假城市化”的嫌疑，同時，也會動搖傳統(tǒng)縣級基層政區(qū)的穩(wěn)定性?。

“撤縣設市”雖然于1997年被凍結(jié)，但充其量只是從形式上將縣級市的數(shù)量予以“人為固定”，實質(zhì)上并沒有抑制住基層政府的申報熱情。在我國城鎮(zhèn)化浪潮之下，地方政府的建制改革的需求往往又會通過其它的方式 （例如撤縣改區(qū)）得以完成。有非官方數(shù)據(jù)顯示，2013年我國撤縣改區(qū)的步伐突然加快，當年已經(jīng)獲批的有10個縣，而各省在國務院待批的多達85個縣！倘若照此趨勢推進，我國的縣制依然面臨嚴峻威脅。

可見，“一刀切”的行政干預，并不能夠從根本上解決當前我國市制面臨的問題，必須疏堵結(jié)合。基于上述背景，如何在穩(wěn)定縣制的基礎上，做到有序設市和從嚴審批，是一個十分重要的議題。倘若能夠結(jié)合縣制保護之需要，堅持總量控制原則，各種方案之間相互驗證，將是對傳統(tǒng)指標體系方案的一個重要補充。如此，撤縣設市模式將走向科學化、有序化推進之路。

注釋：

①孫關龍：《21世紀中國不能沒有縣——對“整縣改市”模式的質(zhì)疑》，《廣西民族學院學報》1998年第2期；西凌：《21世紀中國還有縣制嗎——縣改市現(xiàn)象透視》，《地方政府管理》1996年第2期。

②④ 周振鶴：《市管縣與縣改市應該慎行》，《探索與爭鳴》1996年第2期。

③ 具體包括：縣、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū)、工農(nóng)區(qū)、山、鎮(zhèn)。

⑤孫關龍：《21世紀中國不能沒有縣——對“整縣改市”模式的質(zhì)疑》，《廣西民族學院學報》1998年第2期。

⑥國務院：《全國主體功能區(qū)規(guī)劃——構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局》，2010年12月21日。

⑦ 經(jīng)濟非農(nóng)化水平=（第二產(chǎn)業(yè)增加值+第三產(chǎn)業(yè)增加值）/地區(qū)生產(chǎn)總值。

⑧ 就業(yè)非農(nóng)化水平=（第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口+第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口）/年末單位從業(yè)人員數(shù)。

⑨ 剔除了那些人均GDP在10萬元以上的14個縣級市。

⑩劉君德、汪宇明：《制度與創(chuàng)新——中國城市制度的發(fā)展與改革新論》，東南大學出版社2000年版，第9-10頁。

? 顧朝林、浦善新：《論縣下設市及其模式》，《城市規(guī)劃學刊》2008年第8期。

? 劉君德：《縣下轄市：嘗試一種新的政區(qū)制度》，《決策》2005年第4期。