經濟政策的制定及其交易成本

梁華峰

經濟政策制定的目的在于糾正市場失靈，但是任何政府干預的行為，都需付出交易成本的代價。在經濟政策制定的過程中，交易成本常常表現為決策成本、規模成本、摩擦成本等，降低交易成本有賴于政府角色的匡正和制度對政府行為的限定與規范。

在現代社會中，政治制度就像市場制度，政治家就像企業家，公民（選民）就像消費者，選舉制度就像交易制度，選票就像貨幣。在政治市場里，人們建立起契約交換關系，一切活動都以個人的成本與收益計算為基礎。由于政治制度與市場制度有很多相似性，所以經濟學的許多原理可以用來分析政治決策行為。政府的公共政策特別是經濟政策可以看作是政治市場政治交易達成的契約，政策制定被認為是一個動態的博弈過程，面臨著對立信息、激勵和約束行為等系列問題。因此，本文嘗試從交易成本的視角來研究政府經濟政策制定中的各種問題。

經濟政策制定的目的

政府經濟政策的目的在于糾正市場失靈。Stiglitz認為，市場失靈包括八個方面：自然壟斷和壟斷，公共品，外部效應，不完善的市場，信息的不足，失業、通貨膨脹及失衡，再分配，優效品。在新古典經濟學的分析框架中，政府作為“市場失靈”的救治者而取得了合理的存在。其中，政府的經濟政策是政府用來糾偏市場失靈的有力工具。政府實施宏觀經濟政策，主要是財政政策、貨幣政策和產業政策等，以解決失業、通貨膨脹與經濟失衡等問題。如通過財政轉移支付政策、累進稅制等措施來改善地區經濟的不平衡發展，控制貧富差距；通過貨幣政策的實施來遏制通貨膨脹；以及通過產業政策來調整經濟結構、促進產業升級、引導投資、促進出口等。根據Stiglitz的“非分散化基本定理”，我們可以得出結論，即沒有政府干預，就不能實現市場的有效配置。

因此，糾正市場失靈，政府責無旁貸。但有一點必須強調的是，政府經濟政策對經濟干預所起的輔助性作用，只能由彌補市場失靈或不足而決定。原因在于，政府在糾正市場失靈的同時，同樣也產生了政府失靈。政府在經濟政策制定的過程中，同樣也產生了交易成本。

經濟政策制定過程中的交易成本

關于交易成本，有各種各樣的理解。以張五常為代表的經濟學家主張從人類制度的角度來認識交易成本。在他們看來，交易總是發生在一定的自然環境與社會背景之中，它存在于兩個或兩個以上的個體之間，其必然包含自然、歷史和人類發展進程中所形成的秩序或規則，這便引發了制度成本。張五常認為：“交易成本就可以看作是一系列制度成本，包括信息成本、談判成本、擬定和實施契約的成本、界定和控制產權的成本、監督管理的成本和制度結構變化的成本”。他進一步指出：“所有的組織成本都是交易成本，分析經濟組織的交易成本方法，可以從幾個參與者擴展到‘政府甚至國家本身”。Williamson把交易成本解釋為：不同治理結構下為完成任務而進行計劃、協調以及監督的比較成本。North首先“把交易成本分析推廣到政治交換中”，Vira區分了經濟交易成本與政治交易成本，而Dixit則提出了經濟政策制定過程中較為完整的政治交易成本的分析框架。

正如任何企業家都不能忽略產品成本與收益兩個方面一樣，政府在制定經濟政策時同樣需要考慮政策運行的交易成本和社會收益，而且衡量政府經濟行為的優劣也取決于這兩者之間存在的一定的比例關系，即主要是看它能否以較少的社會成本取得各種具實際成效的社會收益。經濟政策運行的交易成本體現在政策的制定、執行以及政策的效應等各個方面和階段，常見的交易成本包括：

決策成本。政府作為社會公共權力的執掌者，是制定經濟政策的主體。就多數國家而言，經濟政策的制定總的來講都會不可避免受到各級最高決策者的影響，同時也是各個政府部門之間爭論、交鋒和博弈的過程。在現實經濟生活中，政府許多經濟政策一拖再拖，遲遲不能出臺，政府不僅需要消耗大量的時間和精力去調停、平衡各方的利益，而且在多種權力和壓力的較量中政府很難保證從最優的角度去合理安排、調整經濟活動。當前我國政府的決策成本出現上升的趨勢，相當部分是由于具有政治色彩的討價還價造成的。正是經濟決策過程本身存在的諸多弊端，給政府經濟管理中的“尋租”活動有機可尋，更加重了政府正確決策的難度。

規模成本。隨著現代社會經濟事務的日益繁雜，政府對國民經濟的干預與管理導致各國政府權力的上升和政府基礎的擴大，然而，政府在實施多項經濟政策的同時，并不一定意味著政府機構設置和人員編制必須相應膨脹。一些現代行政學者從政治成本的角度分析了政府規模的大小問題。他們認為，政府為了執行某項政策而做出的政府性安排在得到社會公眾的接納后，其所推廣的政治成本就會下降，在實施另一個政策方案時，不必另外設置一套機構和人員編制，可以相對便宜地轉移到這一政策方案的使用上。不斷龐大臃腫的政府非但會增加政府執行經濟政策的社會成本，而且會引起社會公眾的不滿。

摩擦成本。經濟政策在運行過程中出現的走樣和耗損，有時可能是由于政策間的摩擦和碰撞引起的。政府為了縮小實際的政策效果與原來政策目標間的差距而在政策施行中付出的代價，即是由政策沖突產生的摩擦成本。政府系統為了維護政策原則的權威性和一致性，必須在政策實施過程中做出再一次的協調和統籌，以糾正以往政策運行中的偏差。由于政策摩擦在相當范圍內存在，一些本來在局部范圍內可以解決的問題，卻波及到整體，有時不得不迫使政府系統付出高昂的代價，在全國展開統一行動。

風險成本。體現政府意志的經濟政策，在實施過程中，會產生多種政策效應。它既可能產生推動社會進步和發展的正效應，也會伴隨著出現給社會帶來問題與矛盾的負效應。因而，不僅要現實地分析經濟政策制定和執行過程的成本狀況，而且要在政策正式出臺之前對政策可能產生的負效應進行社會成本估價。由此產生的交易成本，我們稱之為“風險成本”。當風險成本大于實施該政策而獲取的利益，人們就會傾向于選擇放棄；當風險成本小于實際獲利時，政府應當根據實際情況，采取相應措施，努力降低風險成本。

規范成本。現實中的經濟政策不像人們想象的那樣，在理想狀態中發揮著它應有的功能。它不僅會受到多種社會因素的干擾和影響，而且會因此改變或扭曲其固有的功能。由于現實中的經濟政策受社會制約存在不同程度的缺陷和問題，那么在實際中就不可能不考慮這些缺陷和問題而盲目地實施經濟政策。因而，就需要政府在制定和執行經濟政策的同時，加強法律和制度的規范和制約，使社會外界因素對經濟政策的隨機性影響降到最低限度。盡管這樣可能提高政府管理活動的成本，但從長遠的利益來看，可以避免因缺乏必要的規范而給社會造成更大的損失。

經濟政策制定過程中廣泛存在的交易成本，決定了政治市場的運作需要有一套行之有效的規則，以此來降低各種各樣的交易成本。例如，規范化的立法程序、嚴格的司法與審判制度、候選人或行政官員財產與收入的公開化、行政官員的任期限制以及目標責任制、對于政治活動的新聞輿論監督制度等各類規章的建立與健全，都會有助于消除權力濫用與權力商品化現象。

降低經濟政策制定中交易成本的思考

由于忽略交易成本的存在，往往導致政府的某些經濟政策在市場的某些局部的失靈。這就意味著，政府在糾偏市場失靈的同時，未能有效克服市場失靈，反而阻礙和限制了市場功能的正常發揮，從而導致經濟關系扭曲、市場缺陷與混亂加重，以致社會資源最優配置難以實現。因此，在政府經濟政策的制定過程中，政府一方面能夠在某種程度上調節市場運行，彌補市場缺陷，糾正市場失靈；另一方面，政府并不是萬能的，政府的行為亦有其局限性，同樣會失靈或失敗。因此，必須認識市場經濟條件下政府行為的限度或局限性問題，確定并履行好政府的職能和角色，明確政府的權力范圍，規范政府的行為準則，降低經濟政策制定中的交易成本。

進行憲制改革。新制度經濟學家和公共選擇理論家認為，政府失靈應該從現行體制上找原因，從制度創新上找對策，要克服政府干預行為的局限性及避免政府失靈，最關鍵的是要進行憲制改革。政府制度的缺陷，根源于對權力的壟斷和對公共物品供給的壟斷。壟斷使公共物品無法象私人物品那樣，通過市場競爭來實現供求均衡和價格（稅種稅率）均衡。公共物品并非越多越好，也存在一個質量問題和供求均衡問題。一旦發生質量低劣和過多過濫，就會造成社會性災難和資源的巨大浪費。長遠來說，要建立起對政府稅收和支出加以約束的機制，建立起市場力量和社會力量對于政府的約束機制，以抑制政府規模的過度增長和機構膨脹。衡量政府機構改革成功與否，表層面上看是機構數量和人員數量的精簡，但關鍵在于：第一，政府的職能轉變是否到位；第二，對于政府擴張的約束機制是否建立并且有效。

政治市場上需要對權力制衡與監督，以防止權力的濫用。在通常的商品生產中，由于企業的財產所有權很明確，財產所有者可以通過出售股票的方式避免其財產因受到代理人濫用而受損的風險。此外，財產所有者可以從增值的財產中拿出一部分與代理人分享，以便激勵代理人實現委托人所要實現的目標。權力的共有性使得政治市場上的代理人問題不可能通過出售所有權避開權力被濫用的風險。政治市場也不存在股份公司那樣的財產的貨幣增值，因此也無法采取利潤分享的方式激勵代理人實現委托人的目標。在不存在有效激勵機制的情況下，政治市場上只有對權力進行制衡與監督才能防止權力的濫用。現代民主政體下行政、司法的相互獨立是一種有效的權力制衡方式。權力在任何一個部門的濫用都會受到其他部門的制約，按照權力運用的范圍與特征實行分層次的權力監督也可以有效地防止權力被濫用。為了降低監督權力運用的交易成本，需要成立專門性的權力監督機構。每一項權力的運用不僅受到權力監督機構的監督，也受到公眾的監督。監督與制衡機制的建立使得政治市場雖然無法通過激勵性措施促使代理人積極地實現委托人的目標，卻可以通過懲罰手段迫使代理人按照委托人的意愿辦事。

轉變政府職能，明確政府職責。政府職能轉變的實質是政府職能的更新問題，主要是政府經濟管理職能轉變，由強制性行政干預轉向服務監控，解決職能上的錯位、越位問題。服務行政的公眾取向是公共管理的發展方向，衡量公共管理成效的標志是公眾利益在多大程度、多大范圍得到了保護和增進。在經濟管理上，要通過催化的手段進行宏觀調節，動員社會的力量推動經濟發展，而不是由政府自己來“劃槳”、來經營。掌好舵、不劃槳的政府，不僅不是懶惰的政府，反而是智慧的政府，是力量強大和決策者高明的表現。世界銀行在1997年的世界發展報告中指出每一個政府的核心使命有如下五項：確認法律基礎；保持一個未被破壞的政策環境，包括宏觀經濟的穩定；投資于基本的社會服務和社會基礎設施；保護弱勢群體；保護環境。

找尋合適的政府角色定位，形成內部競爭機制。North的國家模型表明：國家提供的基本服務是博弈的基本規則，主要是界定形成產權結構的競爭與合作的基本規則。國家有兩個目標：既要使統治者租金最大化，又要降低交易費用以使全社會總產出最大化，從而增加國家稅收。兩個目標存在沖突，根源在于有效率產權制度的確立與統治者的利益最大化之間存在著沖突。國家為使收入最大化而為不同集團設定不同產權，是一個“帶有歧視的壟斷者”，存在“沒有國家辦不成事，有了國家又會有很多麻煩”的諾思悖論，國家的存在是經濟增長的關鍵，又是人為經濟衰退的根源。因此政府作為生產和供給公共產品的行為主體，所做的許多事情完全可以用更具競爭性的方式進行。政府應承擔調控者的職責、公益者的職責、管制者的職責、仲裁者的職責、“守夜人”的職責。對于公共產品，能由政府供給解決的，決不要政府生產。公共產品與私人產品的邊界，就是政府、市場、企業的合理邊界。

引入第三種力量，促進社會與經濟的發展。這里的第三種力量或“第三部門”是指社會性的、獨立的監管機構，它是獨立于政府、不以營利為目的的社會組織。在市場失靈和政府失靈并存的情況下，更好的解決辦法是引入第三種力量參與社會財富分配過程，對社會與經濟的發展起到促進與平衡的作用。如果說發達國家的“第三部門”面臨的是“后現代”的問題，那么中國的“第三部門”面臨的則是“現代化”的問題。從這個意義上來說，轉型時期的“第三部門”肩負著更沉重的歷史使命。它的作為，在很大程度上取決于能為社會的平衡與公正做些什么。專家指出，“第三部門”在人權、環保以及轉型期的社會成員利益維護方面大有作為，可在一定程度上消解我們加速市場化進程或者全球化進程中的弊病。

結論

經濟活動的最終目的是為了提高社會成員的福利水平，而國家參與或不參與經濟活動都只是實現目的的手段。事實上，不僅是市場機制廣泛存在著交易成本，作為彌補市場機制的政府機制也同樣面臨著交易成本的困擾。在這種情況下，權衡政府經濟政策的優劣，完全可以通過對市場的交易成本與政府經濟政策的交易成本之間的比較，來確定政府經濟政策的邊界。與此同時，經濟政策制定中交易成本理念與分析的引入，旨在促成政府的成本意識，推動政府通過制度創新來規范政府行為，最大限度地降低交易成本。

（作者單位 北京大學經濟學院）