“11號(hào)文件”：讓科技創(chuàng)新核心要素活起來

陶衛(wèi)華

項(xiàng)目打包和“拉郎配”、重復(fù)申請(qǐng)騙取科研經(jīng)費(fèi)、光跑項(xiàng)目不搞科研等現(xiàn)象，已經(jīng)不是科技界的新鮮話題。這些困擾科技界多年的老問題，在新近出臺(tái)的《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》國發(fā)[2014]11號(hào)文件（下稱“11號(hào)文件”）中被直接提出并指出了解決之道。

“11號(hào)文件”回應(yīng)了科技體制改革中的諸多難點(diǎn)熱點(diǎn)，明確了“加快建立適應(yīng)科技創(chuàng)新規(guī)律、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、職責(zé)清晰、科學(xué)規(guī)范、公開透明、監(jiān)管有力的科研項(xiàng)目和資金管理機(jī)制”，并提出多項(xiàng)改革舉措。

黨的十八大提出了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，核心是發(fā)揮好科技作為第一生產(chǎn)力的作用，來解決好科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展深度融合的問題，在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域中要釋放出市場(chǎng)的決定性力量，深化體制改革要形成市場(chǎng)導(dǎo)向的新格局、打通科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通道，讓科技創(chuàng)新成果更好、更快的創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的價(jià)值。11號(hào)文件的出臺(tái)呼應(yīng)了這一歷史需求。

抓住科技體制改革的突破口

科技部部長萬鋼多次提出，項(xiàng)目和資金管理改革是推動(dòng)科技體制改革的切入點(diǎn)和突破口，事關(guān)我國科技事業(yè)發(fā)展的全局。

近年來，我國科技投入持續(xù)大幅度增長，中央財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出也保持高速增長，從2006年的774億元，增加到2013年的2460億元，年均增長率約18%。

不過，在科技投入的總量和強(qiáng)度都大幅提高的情況下，科技管理方式與快速增長的科研資金不適應(yīng)，資源配置效率不高，成為阻礙科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的主要問題，尤其是科研項(xiàng)目和資金管理方面體制落后，社會(huì)各界特別是科技界對(duì)財(cái)政科研項(xiàng)目和資金的合理配置以及經(jīng)費(fèi)使用的安全性、有效性日益關(guān)注。

萬鋼認(rèn)為，唯有通過深化改革，創(chuàng)新體制機(jī)制，才能解決這些突出問題。

萬鋼曾在接受媒體采訪時(shí)指出，當(dāng)前科技體制改革過程中有四個(gè)方面的深層次問題，一是要處理好市場(chǎng)和政府作用的關(guān)系。2013年全社會(huì)研發(fā)支出占GDP比重超過2%，達(dá)1.18萬多億，但是其中76%是企業(yè)投入，企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新主體已經(jīng)成為科技投入的主體，此時(shí)政府應(yīng)該發(fā)揮什么作用？他認(rèn)為應(yīng)該更多地發(fā)揮在體制機(jī)制創(chuàng)新、共性技術(shù)研究、基礎(chǔ)研究、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)業(yè)、環(huán)保等公益性領(lǐng)域研究的作用，從而帶動(dòng)企業(yè)的原始創(chuàng)新能力。

二是如何促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，發(fā)揮高校和科研院所的作用，提高科技人員積極性。他認(rèn)為科技成果轉(zhuǎn)化分三個(gè)類型：一是知識(shí)類型，通過發(fā)表論文進(jìn)行知識(shí)傳播；二是公益性的技術(shù)，如農(nóng)業(yè)技術(shù)等，通過進(jìn)村入戶進(jìn)行推廣轉(zhuǎn)化；三是產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化的應(yīng)用技術(shù)成果，通過產(chǎn)學(xué)研合作，推動(dòng)科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合。2013年我國技術(shù)市場(chǎng)交易額達(dá)到7460億，但其中80%的成果供方是企業(yè)，高校院所沒有成為技術(shù)轉(zhuǎn)移和交易的主角，其中最關(guān)鍵的問題就是高校和院所的科技成果作為國有資產(chǎn)來管理，處置權(quán)和收益權(quán)不在高校和科研院所手中。

三是建立和完善公開透明的項(xiàng)目資金管理機(jī)制，讓所有項(xiàng)目資金在陽光下“曬一曬”，提高使用效率。目前中央財(cái)政用于民口的科技投入分散在30多個(gè)部門，不僅使財(cái)政資金分散，還造成科技人員重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目。他指出，科技部將會(huì)同財(cái)政部等有關(guān)部門，通過加強(qiáng)科技統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、公正透明分類指導(dǎo)、簡政放權(quán)、建立監(jiān)管和信用體系完善項(xiàng)目資金管理機(jī)制。科技人員提高收入不能從科研項(xiàng)目資金中分錢，而是要通過優(yōu)化收入分配機(jī)制、轉(zhuǎn)化科技成果獲得收益。對(duì)項(xiàng)目資金使用不合規(guī)、不合法的單位要嚴(yán)格處置，實(shí)行零容忍，認(rèn)真對(duì)待科研誠信問題。

四是認(rèn)真研究科技進(jìn)步對(duì)生產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的推動(dòng)，破除體制性障礙。比如電子商務(wù)、網(wǎng)購等互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，推動(dòng)了商業(yè)形態(tài)的變革和支付形式變化，這就需要各級(jí)政府快速適應(yīng)這種互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來的變化，研究并提出新的規(guī)章制度，打擊造假并保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)。他指出，我國目前已進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的新時(shí)期，新技術(shù)、新產(chǎn)品層出不窮，生產(chǎn)力的提高對(duì)生產(chǎn)關(guān)系的變革產(chǎn)生強(qiáng)大的推動(dòng)作用。在此期間，有些工作在推進(jìn)中會(huì)遇到一些難度，這不僅僅是技術(shù)問題，也不完全是成本問題，而是存在制度性的政策障礙，這些深層次問題需要認(rèn)真研究并加以解決。

加快改革科研經(jīng)費(fèi)的分配體制

在這一背景下，2014年3月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》，對(duì)改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政民口科研項(xiàng)目和資金管理做出全面部署。

有評(píng)論認(rèn)為，“11號(hào)文”明確指出“推進(jìn)科技項(xiàng)目管理改革”，“完善科技經(jīng)費(fèi)管理制度”，是未來一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)科研項(xiàng)目和資金管理改革的綱領(lǐng)性文件。

“11號(hào)文件”提出：建立健全信息公開、科技報(bào)告等基礎(chǔ)性制度；將科研項(xiàng)目和資金管理的相關(guān)信息盡可能公開，接受社會(huì)監(jiān)督，讓資金在陽光下運(yùn)行；完善科研人員收入分配政策，健全與崗位職責(zé)、工作業(yè)績、實(shí)際貢獻(xiàn)緊密聯(lián)系的分配激勵(lì)機(jī)制；鼓勵(lì)科研院所、高校和企業(yè)創(chuàng)新人才雙向交流，完善兼職兼薪管理政策和促進(jìn)科研人員成果轉(zhuǎn)化的收益分配政策，落實(shí)激勵(lì)科技創(chuàng)新的稅收政策，讓創(chuàng)造性智力活動(dòng)得到應(yīng)有的回報(bào)，讓科技創(chuàng)新的核心要素真正活起來。

一直在科研管理部門做項(xiàng)目管理、經(jīng)費(fèi)管理的清華大學(xué)科研院科研項(xiàng)目部常務(wù)副主任朱付元關(guān)注到，“11號(hào)文件”中既講到規(guī)范性，也講到自主放權(quán)的問題。他認(rèn)為，權(quán)利和責(zé)任是一體的，如果將二者分離，這樣的放權(quán)顯然是不可持續(xù)的。“光放了權(quán)，若大家都不負(fù)責(zé)任，這個(gè)事情最后也會(huì)弄不好。只有上下各個(gè)部門、環(huán)節(jié)都管好了，項(xiàng)目才能高質(zhì)量地完成，經(jīng)費(fèi)才能使用好。”

“下一步，要努力推動(dòng)項(xiàng)目承擔(dān)單位建立起更完善的內(nèi)部治理和內(nèi)部控制制度，而且內(nèi)部控制制度至少在單位層面應(yīng)該是公開的。原則上如果項(xiàng)目本身不涉密，只要花的是納稅人的錢，就應(yīng)該公開。”朱付元說。

在他看來，公開透明的監(jiān)管機(jī)制是讓簡政放權(quán)發(fā)揮作用的重要保障。“過程管理中發(fā)生在經(jīng)費(fèi)支出、采購等方面的違規(guī)違法問題，一個(gè)重要原因就是因?yàn)樗泻芏嗖煌该鞯牡胤剑芏喙芾硎聞?wù)沒有形成閉環(huán)管理，只管一頭，就容易出問題。從管理規(guī)范性上來講，還需繼續(xù)加強(qiáng)內(nèi)部管理的透明度和流程的規(guī)范化，項(xiàng)目管理過程中很多看似很小的事情，若在流程上沒安排好，給項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研人員造成的影響可能并不小，反過來也會(huì)影響對(duì)管理部門的評(píng)價(jià)。”