新型工農城鄉關系的演進脈絡與政策框架

陳丹　唐茂華

摘要：工農城鄉關系都是我國基本的經濟、政治和社會關系之一，我國工農城鄉關系經歷了一個從互惠型到割裂型，又從恢復型到汲取型的演進過程，近年來正在逐步形成城鄉一體化發展的新格局。工農城鄉之間是一個極其龐大、復雜的關系系統，也是長期以來累積形成的政治、經濟、社會、文化和空間關系形態的綜合體系，需要從重塑文化基石、完善市場基礎、健全制度安排、豐富話語體系、構筑空間格局等方面，構建全方位、立體化的政策框架。

關鍵詞：工農城鄉關系；城鄉一體化；公共服務均等化；經濟關系；社會關系；生產要素；資源共享；產業結構

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）06-0088-05

一直以來，工農城鄉關系是我國基本的經濟、政治和社會關系之一。自黨的十六大以來，我國逐步扭轉了長期以來重工輕農、重城輕鄉的發展取向，特別是黨的十八大明確提出推動城鄉一體化發展，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系。黨的十八屆三中全會進一步對健全城鄉發展一體化體制機制做出具體部署，并提出了加快構建新型農業經營體系、賦予農民更多財產權利、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置和完善城鎮化健康發展體制機制等四個方面的改革任務，這將對重構我國新型工農城鄉關系具有重大而深遠的意義。工農城鄉之間是一個極其龐大、復雜的關系系統，也是長期以來累積形成的政治、經濟、社會、文化和空間關系形態的綜合體系。在新的歷史條件下，構建新型工農城鄉關系仍將是一個長期過程，需要在理論和實踐上不斷深化推進，加快形成全方位、立體化的政策體系。

一、工農城鄉關系：類型化與理論梳理

所謂關系，是指事物之間存在的各種聯系以及相互作用、相互影響、相互制約的狀態。城鄉關系是城市與鄉村之間廣泛存在的普遍聯系和互動關系，是一定時代條件下政治、經濟、文化、社會關系在城鄉之間的集中反映。工農城鄉關系包括諸多方面：首先表現為空間關系，城市和鄉村是兩種不同的聚落形態；其核心是經濟關系，主要是工業和農業兩種不同產業形態及其生產方式；也包括城鄉之間土地、資金等資源要素的交換關系；還包括社會關系，主要是城鄉人口的流動；在行政主導的背景下，政治關系也十分重要，此時城鄉關系則成為一種利益分配關系和社會規范體系，實質是市民與農民之間的權利義務配置關系。

1. 自然意象下的工農城鄉關系。城鄉關系始于工業化時代現代城市的勃興。在前工業社會中，農業文明占據主導和中心地位，農業勞動是主要生產活動，無論是西方國家普遍存在的商業城市還是我國主要承擔政治功能的城市，都是廣袤鄉村的點綴。此時，城市孕育于農業文明的母體之中，城鄉關系呈現渾然一體的和諧狀態。早在1776年，亞當·斯密深入闡釋了城市與鄉村的關系，以及與之對應的產業聯系。他指出：“設使人為制度不干擾事物的自然傾向，那就無論在什么政治社會里，城鎮財富的增長與規模的擴大，都是鄉村耕作及改良事業發展的結果，而且按照鄉村耕作及改良事業發展的比例而增長擴大”，斯密稱之為“自然秩序”。“按照事物的自然趨勢，每個處于發展中社會大部分資本的投入順序，首先是農業，其次是工業，最后是國外貿易”。此后，德國農業經濟學家杜能進一步深刻闡述了城市與周邊地區發展的緊密依存關系。他指出中心城市周圍的農業生產不僅取決于土地的天然特性，更重要的是取決于城市消費市場的距離。由此，形成以城市為中心，由內而外呈同心圓的農業地帶。可見，早期工農城鄉之間是和諧共生、相互依存、融為一體的。

2. 機器大工業時代的工農城鄉關系。進入機器大工業社會，傳統城鄉一體化格局被打破，城鄉關系劇烈變化并出現分離。馬克思、恩格斯指出，社會分工導致城鄉分隔，社會資本在較長歷史時期向城市持續集中。政治、經濟不斷從農村轉移到城市，城市文明成為追求和向往的目標，農村越來越依附于城市的發展，成為城市糧食、資源和原材料的供應者，城鄉差距不斷加大并最終導致城鄉相對立。他們認為，現代大工業城市以農業與工業分離、勞動力與土地分離以及由此導致的城市和鄉村分離為基礎，是工業資本主義的控制中心。城鄉對立不可避免，只有把工農業結合起來，才能消除城鄉差別。對此，20世紀初期大量規劃學家提出了相應的規劃解決方案。1898年，霍華德提出建設田園城市的設想，倡導用城鄉一體的新社會結構取代城鄉對立的舊結構，走出一條工業化條件下城鄉結合的發展道路。沙里寧提出有機疏散理論，主張把城市組成一個有機聯系的多個區域，形成城鄉差距較小的城鄉區域均質體。這些理論表明城市不可能拋開村莊而獨善其身，城市發展需要與鄉村統籌考慮，塑造均衡發展的空間格局。

3. 趕超時期的發展中國家工農城鄉關系。20世紀50年代，隨著發展中國家相繼進入經濟發展的快車道，城鄉關系的矛盾焦點從發達國家轉向發展中國家。阿瑟·劉易斯率先提出發展中國家趕超的發展模式，即以城市和現代工業為國家經濟發展主體，將農業和農村資源，特別是無限供給的過剩勞動力吸收到城市部門，持續擴大工業部門實現經濟發展。隨后，拉尼斯—費景漢等發展并豐富了這一理論。此外，佩魯的增長極理論、繆爾達爾的累積因果關系理論、赫希曼的空間極化理論、弗里德曼的中心外圍理論等都強調區域發展的不平衡性，倡導以城市為中心推動經濟發展。這些二元發展理論主導著發展中國家數十年的發展思路，將現代化等價于城市化和工業化，利用經濟活動和技術、資本、貿易、人口等不斷向城市中心集聚，推動整個區域和國家的經濟發展。不可否認，這些理論對推動發展中國家的趕超發展起到了積極地指導作用，但也造成了新的問題，即城鄉差別并未因城市發展而自動消除，反而城鄉差距不斷加劇，為此該理論受到后來者的不斷反思和批判。

4. 城市偏向下的工農城鄉關系。進入20世紀80年代，發展中國家城鄉差距日益擴大，很多學者都聚焦于政治因素導致的城市偏向發展戰略。利普頓率先提出，城鄉差別突出表現為城市集團與農村集團利益上的矛盾與沖突，這是由一系列以城市為中心、自上而下的發展政策直接導致并加劇的，城市集團利用政治權力使社會資源不合理地流入城市?？撇寄腔M一步豐富了城市偏向理論，他認為城市偏向不是孤立現象，是如階級關系、政治制度等社會基本結構作用的結果，根本原因是低廉的食物價格及一系列不利于農村的價格政策、偏向城市的投資戰略、農村地區缺乏基本的健康保健和教育設施等。有鑒于此，很多學者更加關注農業農村發展。斯多爾強調自下而上的發展，以農村為中心滿足當地居民的基本需要并保持四個領域的平衡關系：政治上給予農村地區更多的自主權；調整有利于農業和農村發展的全國價格體系；鼓勵在農村地區開展更多的經濟活動；在城鄉及農村內部建立交通通訊網絡。托達羅提出一套關于農村發展的政策建議，包括加強農村綜合發展建設、縮小城鄉就業機會差別、為農村農業發展提供更多實用性人才等。

5. 空間均衡視角下的工農城鄉關系。隨著城市偏向戰略帶來的鄉村凋敝、城市人口過度膨脹等諸多問題，很多學者開始重新審視空間均衡的重要性。1989年麥吉提出Desakota概念，是指同一地理區域同時發生的城市性和鄉村性的行為，在城鄉連接地區發生相互作用，并對聚落形式和經濟行為產生影響，由此形成一種新的空間形態。這種新的發展形態不同于傳統以城市為基礎的西方城市化模式，而是強調以區域為基礎、相對分散的發展模式。道格拉斯從城鄉相互依賴角度提出了區域網絡發展形式，鄉村結構發展變化與城市密切相連，城鄉之間需要形成一種空間緊密聯系和多樣利益趨向的網絡結構。羅德耐里十分強調城市體系的重要性。他認為應加強城鄉聯系，通過在散投資于第二位城市和集鎮、村落，使城鄉在社會和空間方面取得廣泛發展，創造一個分散、連接和完善的城市體系。羅德耐里特別注重城市規模等級結構的合理性，強調農村和中小城市之間的聯系。中小城市可以減輕大城市在住房、交通、就業和服務方面的壓力，可以為農產品提供更直接的服務、裝備和市場。

二、我國工農城鄉關系：歷史演進與戰略轉向

我國城鄉關系變遷既是特定歷史背景和國情演化的產物，也具有國際社會普遍變革的一般性特征。自建國以來，我國工農城鄉關系變遷大體可分為五個發展階段。

1. 休養生息背景下的互惠型工農城鄉關系（1949—1957年）。新中國成立之初，我國國民經濟在極端落后條件下艱難起步，工農業基礎都極其薄弱，現代化機器大工業極為匱乏。1949年主要農產品產量低于舊中國在1936年曾達到的最高水平，工業產值在工農業產值中占比僅為30%，農業部門就業人口達到84%，而工業勞動者僅占全部社會勞動者的6%。此時，國家面臨工農業、城鄉休養生息的雙重任務，為此提出城鄉兼顧和溝通城鄉關系的發展思路。一方面，不斷加強城鄉之間的緊密聯系。積極恢復和發展農村商品經濟，大力發展集市貿易促進城鄉物資交流，通過建立國營商業和供銷合作社體系加強城鄉物資流通，城鄉要素呈現相對開放、寬松的對流態勢。另一方面，持續提高工農產品比價。1951年11月和1952年2月、9月、12月先后四次提高農副產品價格，大大縮小了工農業產品價格“剪刀差”。農業生產的擴大也促進了城市發展，城市人口由1949年的5 765萬增加到1957年的9 949萬，城市化率從10.64%提高到15.4%。

2. 趕超發展背景下的割裂型工農城鄉關系（1958—1978年）。在發展中國家紛紛走上趕超發展道路的國際浪潮下，我國開始逐步走上重工業優先發展道路。從1953年起，國家經濟中心從鄉村向城市轉移，并逐步建立起一套強大的計劃經濟體制。1958年國家頒布實施戶口登記條例，實行城鄉分割的二元戶籍制度，至此城鄉真正走向分治。戶籍制度與糧食供給、就業、人事、住房、醫療、生育、社會保障等掛鉤，在保障城市居民基本需要和社會福利的同時，也將農民束縛在農村土地上。1958年我國開始實行政社合一的人民公社制度，使農民固守在農村、農業和集體經營上，極大地束縛了生產力發展。在統購統銷制度、戶籍制度、人民公社制度等共同作用下，我國城鄉之間的聯系和要素流動被完全切斷，形成和固化了相互封閉、相互隔絕的城鄉二元結構。受發展指導思想和國際政治局勢的影響，我國工業化戰略經歷兩次大的調整，一是1958—1960年“大躍進”時期，實行“以鋼為綱”的發展戰略，片面追求鋼鐵等集中重要工業品增長。二是1964—1978年大力推進以發展國防科技工業為重點的三線建設。這種片面的重工業發展戰略加劇了工農城鄉矛盾，造成城鄉結構嚴重失調。據不完全統計，1953—1981年農業通過價格轉移、交稅等形式向國家提供剩余超7 000億元，大大削弱了農業發展能力和農村發展基礎。同時，片面的重工化發展戰略導致城鎮化停滯不前，到1978年我國城鎮化率仍維持在17.92%的低位。

3. 農村改革背景下恢復型工農城鄉關系（1979—1984年）。新時期的改革開放從農村開始突破，從1978年安徽省鳳陽縣小崗村發起包產到戶改革起，到1981年底全國90%的農村地區建立了家庭聯產承包責任制。這極大地解放和發展了農村生產力，農業產量大幅增加。同時，國家開始改變長期以來城市偏向的城鄉政策。從1979年夏糧上市開始，國家大幅提高農副產品收購價格。1984年，全國農產品收購價格比1978年提高50%以上，大幅減少了工農“剪刀差”。這一時期，我國城鄉收入差距迅速縮小，農村居民人均純收入從1978年的133.6元上升到1984年的355.3元，城鄉居民收入比從2.57∶1降至1.86∶1。同時，長期隔離的城鄉商品、要素、人口流動開始松動，城鄉聯系不斷增強，城鄉集市貿易恢復發展，部分農產品價格和流通管制逐步放開。1985年，國家取消了近30年的農副產品統購派購制度，多數農產品進入自由市場交易，糧食銷售基本放開。農業剩余勞動力從事其他產業的限制逐漸取消，鼓勵農村發展副業增加收入，農村工商業開始興起，農村呈現一片欣欣向榮的景象。

4. 城市改革背景下汲取型工農城鄉關系（1985—2002年）。隨著農村改革取得空前成功，從1985年開始我國改革重點再次從農村轉向城市，由單一的計劃管理改為計劃與市場的雙重調控，不斷放松對價格、商品、人口的管制。市場化進程的推動有力促進了城鄉聯系，有效引導了商品、要素、人口在城鄉之間的合理流動。但政治鴻溝的消弭并不意味著城鄉走向均衡發展，反之累積因果循環效應不斷呈現，城市持續單向汲取農村資源要素，城鄉之間經濟鴻溝日益擴大。從1984年開始，國家開始允許農民自理口糧進入城鎮務工經商，大量農民進入鄉鎮企業就業，帶來了鄉鎮企業持續十年的勃興。進入20世紀90年代中期，隨著鄉鎮企業發展開始萎縮，大量農民工開始進入大城市跨區域就業，極大地帶動了大城市發展。在1978年之前，農村對城市的支持主要通過統銷統購和工農“剪刀差”實現，改革開放之后，鄉村和農民對城市的工業化支持形式發生了深刻變化，主要通過廉價勞動力和資金、土地等要素資源來實現。在此期間，農村居民收入增長緩慢，城鄉收入差距持續擴大。到2002年，城鄉居民收入差距進一步拉大到3.11∶1。以“三提五統兩工”為代表的農民負擔持續加重，自改革開放到1992年農民負擔率始終低于20%，之后呈現不斷上升態勢，2000年達到驚人的35.38%。此外，城市化過程中農民失地問題和農民工問題開始凸顯。

5. 城鄉一體化背景下反哺型工農城鄉關系（2003年至今）。自2002年以來，以黨的十六大召開為標志，我國城鄉關系進入一個新的歷史階段，逐步扭轉了長期以來重工輕農、重城輕鄉的發展取向，總體上進入城鄉統籌發展的階段。黨的十六大制定了全面建設小康社會的發展目標，并提出統籌城鄉經濟社會發展的戰略方針，將發展農村經濟，建設現代農業，促進農民增收作為全面建設小康社會的重要任務。在此期間，我國扭轉了長期以來的倚重城市的政策取向，密集出臺了一系列強農惠農富農政策。在總結十六大以來發展經驗的基礎上，2007年黨的十七大系統提出了城鄉一體化的指導思想，即建立以工補農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局。2012年黨的十八大進一步提出加大城鄉統籌力度，促進城鄉共同繁榮，特別是提出加快完善城鄉一體化體制機制，在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面系統推進一體化，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。黨的十八大對城鄉關系的認識上升到一個新高度，將城鄉失衡的癥結歸結為二元結構，將城鄉發展一體化作為解決“三農”問題的根本途徑，將推動城鄉發展一體化的實質對準破除城鄉二元結構的體制。黨的十八屆三中全會系統提出形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，工農關系從“以工補農”到“以工促農”“工農互惠”，城鄉關系從“以城帶鄉”到“城鄉一體”，更系統地表述了新型工農城鄉關系，為我國新時期的工農城鄉關系演進續寫了新篇章。以工促農是使工業促進農業發展，為農業發展提供更多的資源和技術；以城帶鄉是讓更多農民進城，城市輻射農村，帶動農村發展；工農互惠是改變單一的以工補農，農業發展與升級換代也能帶來工業更大發展；城鄉一體是改變過度發展城市導致的農村衰敗，實現城鄉共同發展、共同繁榮。

三、新型工農城鄉關系：多維建構與政策框架

當前，我國工農城鄉關系取得了長足的發展，但也應充分認識發展工農城鄉關系變革的長期性和復雜性，新型工農城鄉關系仍是一個新生事物，需要全面把握，綜合施策，加快形成城鄉一體化發展的新格局。

1. 重塑新型工農城鄉關系的文化基石。對于鄉村的文化認同是新型工農城鄉關系的思想基礎。城市優于鄉村是西方社會的千年老傳統，但在我國，自漢唐到明清，從來就不會像西方社會那樣城鄉存在尖銳對立，城鄉之間相互開放、彼此聯系，和諧地結合在一起。城鄉一致性是中國文化的顯著特征，中國社會被稱為“城鄉連續統一體”。近代以來，我國城鄉差別開始拉大，特別是自20世紀50年代戶籍制度實施以來不斷加劇，逐步演變成為一種“城市化信仰”的價值觀，表現為對大城市的崇拜和對城市化的追求。事實上，從人文地理學來看，城市和鄉村都是人類聚落形態，是人類生產和生活場所，兩者并不是非此即彼的。從村落到集市、城鎮、大中小城市，其人口規模、分布密度、居住形態、空間布局以及基礎設施、公共服務水平等，都是一個連續變化的過程，學界稱之為“城鄉連續譜”，各種聚落形態都處于這個譜系中的某個位置。必須加大力度引導社會轉變長期扭曲的傳統城鄉觀念，消除人們將城市等同于發達、文明、進步，而將鄉村等同于貧困、落后甚至愚昧的偏執認識，打破人們對于城市的迷思、迷戀和迷信。在對于發展的認識上，消除發展主義的意識形態，扭轉城市文明、工業文明優于農業文明的傳統理念，特別是在注重生態文明的新的歷史條件下，提高對農業文明重要性的認識，形成崇尚自然、保護生態、向往鄉村的新型發展理念。

2. 完善新型工農城鄉關系的市場基礎。改革開放30多年來，城鄉之間資源要素單向流動，大量農村資源要素流入城市；大量廉價農村勞動力涌入城市；大量農村耕地低價征收成為城市建設用地；大量農村資金吸納存款用于城市和產業發展。勞動力、土地、資金等資源要素過多流向城市，造成農村“失血”嚴重。必須深化市場化改革，促進城鄉商品資源要素的公平交易，形成平等的交換關系，引導生產要素向農村農業合理有序流動，形成城鄉之間平等雙向流動格局。加強農民土地權益保護，調整現行土地出讓收益分配關系，改革征地制度，提高農民征地補償標準，糾正長期以來靠犧牲農民利益推動城鎮化、工業化的做法。建設城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃的前提下使農村集體建設用地同等進入市場，與國有建設用地享有同等權益同等價格，提高土地資源的市場配置效率。積極破解“三農”發展的資金瓶頸，改善農村金融服務，形成農村資金回流機制和農村資本自我循環體系。大力發展面向農村和農業的金融機構和金融產品，降低農村農業發展的金融成本。推動城鄉勞動力同工同酬，形成城鄉統一的勞動力市場，保障農民工的合理工資水平，保護農民工合法權益。推行居住證制度，逐步剝離戶籍掛鉤政策，促進人口自由流動，保護農民進入城市的權利，使農民能夠平等參與發展進程，共享現代化發展的成果。

3. 健全新型工農城鄉關系的制度安排。工農城鄉關系既是一種生產交換關系，也是一種行政資源分配方式和制度安排，是一個被人為建構、嵌入和受控的關系系統。長期以來，我國城鄉之間福利制度、服務標準、服務質量差距擴大，農村的水電氣熱、道路基礎設施等公共事業和教育、醫療、文化、養老等公共服務水平落后于城市。城鄉之間固然存在生活方式差異，但應在不同生活方式上實現功能效用等值，使農村生活總體效用上等值于城鎮生活，即“城鄉生活等值”。必須統籌城鄉公共資源均衡配置，大幅提高農村公共設施和公共服務水平，努力推進城鄉基本公共服務均等化。加大農村基礎設施建設水平，提高基礎設施和社會事業發展水平。建立健全城鄉統一的公共服務制度框架，形成統一的配置準則和標準，逐步提高農村基本公共服務的水平、層次和質量。逐步改革現行公共財政體制，形成與城鄉基本公共服務均等化相匹配的各級政府事權和財權。通過賦予各級政府與支出責任相適應的財力，保證其提供相應公共服務的能力。特別是完善轉移支付制度，加大對農村的財政投入，增加對基層政府的轉移支付，為基層政府提供更多的財政支持，用于增加農村基本公共服務供給。建立與經濟發展和財政支出增速相掛鉤的增長機制，將國家財政新增民生支出向農村傾斜，積極建立以城帶鄉機制，推動城市優質資源不斷向農村延伸，促進資源共享。

4. 豐富新型工農城鄉關系的話語體系。城鄉關系既是一種經濟關系，也具有政治屬性，是城鄉之間利益分配、權利分享的體現。農村和農民的利益表達和權力維護機制較為缺失。必須加強農村基層基礎建設，完善鄉村治理機制，建立健全農民社會參與機制，拓寬參與渠道，維護農民的合法權益。進一步完善村民自治，健全村民委員會制度和選舉制度，不斷培養提高村民參與民主政治的積極性，使村民廣泛參與村級政務，保障廣大村民的民主權力。加大教育培訓力度，努力提高農民文化素質，培養村民的民主意識和民主習慣，使農民真正成為自我教育、自我管理、自我服務的主體。拓寬農民參與政治渠道，進一步完善人民代表大會制度，改變各級人民代表大會中農民代表比例偏低的現狀，增加農民和農民工的比例，給予農民和城市居民同等的參政議政權利，使基層人大代表能夠代表農民群體利益，及時反映和表達農民訴求和愿望，擴大農民群體的話語權空間。盡快提高農民的組織化程度，支持農民發展多種形式的新型合作組織，加快發展農民合作社，鼓勵興辦股份合作和專業合作等多類型、多元化的合作社。加大對合作社的資金支持和政策扶持，改善合作社的生產經營條件和發展能力，積極引導合作社以產業產品為紐帶廣泛開展合作與聯合，使合作社在發展農村集體經濟、創新農村社會管理、參與市場競爭中都發揮更大作用。

5. 構筑新型工農城鄉關系的空間格局。城市和農村是兩種不同的聚落形式，城鄉之間、工農之間、市民農民之間都具有相對獨立的功能和價值，相互之間不可替代。城市和農村各具特殊的地位和作用，從一定程度上說農村是人類社會發展的根基，農村具有耕地利用、農業生產、農業生態等諸多方面的巨大價值。必須將空間均衡發展放在更加突出的位置，注重從大城市到中小城市，從小城鎮到新農村的空間連續性。將新型城鎮化發展與新農村建設緊密結合起來，使之成為推動現代化建設的兩大戰略著力點。一方面加快城鎮化進程，重點強化城鎮化的產業支撐，提高人口集聚能力，為農村農業人口創造更多機會和更好條件。另一方面加強新農村建設，大力發展現代農業，加強農村生態環境整治，改善人居環境，提高農村公共服務水平，使農村真正能夠安居樂業有保障。將新農村建設與小城鎮建設和發展縣域經濟緊密結合起來，改變傳統自然村落集聚方式，重構城鄉空間聚落形態，形成以縣城、中心鎮、一般鎮和中心村為主的聚落系統。大力發展縣域經濟，不斷提升縣城發展水平，加大基礎設施和環境建設力度，使縣城成為城市與農村、農業與工業、農民與市民的聯結點。著力完善小城鎮功能，優先發展集聚能力強、具有產業基礎的建制鎮，積極引導農村農業人口有序向小城鎮集聚，使小城鎮成為返鄉農民工就地創業就業的樂園，將小城鎮發展成為農民進城的重要載體。大力推行村莊規劃，在尊重農民意愿、尊重和傳承農村習俗、方便農民生產生活的基礎上，堅決避免盲目撤村并鎮、村改居，嚴厲杜絕簡單粗放、大拆大建、貪大求全，循序漸進、積極穩妥地發展中心村，使之成為新農村建設和城鎮化的有機結合點。

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責任編輯、校對：秦學詩

Abstract： The industry-agriculture and urban-rural Relationship is a basic economic， political and social relationship in China， which has undergone a process from reciprocal type to split type， and then from recovery type to absorbent type. The industry-agriculture and urban-rural Relationship has gradually conversed from a split type to a new pattern of integration of urban and rural in last ten years. The industry-agriculture and urban-rural Relationship is a huge and complex system and it should be consummated in a multi-dimension policy framework o f political， economic， social， cultural and spatial form， from remodeling cultural cornerstone， improve market infrastructure， improve the institutional arrangements， rich discourse system， and build other aspects of spatial pattern， building a comprehensive， three-dimensional policy framework.

Key words： the new industry-agriculture and urban-rural Relationships， integration of urban and rural， equalization of basic public services， economic relations， social relations， production factors， resource sharing， industrial structure