開放條件下中國金融監管制度的創新與完善

張璇　代玉紅

摘要：金融監管制度改革是自2008年全球金融危機后金融監管體系改革的重要內容之一。當前我國金融監管制度在意識理念、監管模式及制度完善方面存在弊端，這些弊端存在的深層次原因既有前提性、現實性原因，也有關鍵性、根本性原因。建立適合中國國情的金融監管制度改革應重塑金融監管理念，確立金融監管主體，完善監管制度體系，加強金融監管國際合作。

關鍵詞：金融監管制度；金融創新；金融體系改革；金融監管理念；分業監管；金融風險；金融監管主體；金融監管國際合作

中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）06-0095-04

一、引言

自2008年美國次貸危機爆發后，世界各國都對原有的金融體系進行反思與改革，旨在維持金融穩定和確保經濟增速。但世界金融形勢卻事與愿違，不僅世界經濟幾近停滯[1]，而且愈演愈烈的美國“占領華爾街”示威游行和歐債危機等經濟、政治事件，都直指了金融制度弊病和社會深層次矛盾。相反，新興經濟體在危機之后出現了強勁的反彈，其經濟增長率比發達國家更高[2]。這并非源于以中國為代表的新興國家金融監管模式更具優勢，而是因為在次貸危機前，中國金融本身的市場化、自由化與融入全球化程度不高，使全球金融危機對中國金融體系影響不大，并且在次貸危機后，國家保護下的金融市場及其巨額信貸刺激政策，也推動了中國經濟逆勢增長。但是，隨著中國經濟及金融市場進一步開放，在落后的監管模式下，開放的風險和成本勢必會急劇擴大，進而將影響中國市場經濟穩定且持續發展。所以，本文基于對中國目前金融監管制度和全球金融危機進行重新審視，以期對中國金融監管制度體系的創新和完善有所啟發。

二、中國金融監管制度存在的主要弊端

（一）滯后的監管理念與繼續開放的金融步伐不同步

三十多年的改革和發展推動中國成為世界第二大經濟體，并進入中上等收入國家行列。但金融體系改革明顯滯后于經濟發展，使中國經濟猶如“跛足巨人”不斷承受“跛足之痛”：貿易受制于他國貨幣和匯率政策的影響，金融受制于缺乏發達資本市場和本幣國際化，經濟受制于沒有大宗商品和評價標準的國際話語權，主權受制于美歐日等發達國家不斷要求放開金融服務業的敦促等，這都源于目前滯后的監管理念與進一步放開的中國金融市場步伐的不同步。其主要表現在：金融目標重合規性監管、輕風險性監管，金融創新重學習模仿國外創新模式、輕探尋適合中國國情的創新模式，金融監管重體制外監管、輕體制內監管，金融制度重金融組織與金融工具建立、輕金融體制和金融制度建立，金融開放重對國外開放、輕對國內開放，金融機構重“準入”和“當時”監管、輕“退出”和“過程”監管。由此導致中國的金融改革在過去的三十多年雖一直在進行，但批評中國“金融滯后”和“發展不足”的聲音卻從未停止過。

（二）分業的監管模式與當前混業的經營模式不適宜

中國銀行、證券和保險三個監管部門從中國人民銀行分離出來實行分業經營、分業監管模式，是中國金融業當時經濟發展水平和金融發育程度的必經階段。但國際日趨盛行的混業監管和國內初露端倪的綜合化經營，也使當前分業監管模式的不適宜性暴露無遺。這主要表現在兩個方面：一是從自身而言，分業監管導致了整個監管過程中不協調性現象大量存在。在最初的監管目標上，“多頭監管”和“監管盲區”并存。典型的例子是債券市場的多頭管理與金融控股公司及其開展業務的監管盲點。在監管過程中，“相對獨立”和“監管失靈”并存。如銀監會作為國務院下屬機構，較多地服從政府甚至財政部的指令，而在其分支機構的監管行為觸動地方政府的利益時，地方政府往往對監管機構施加壓力，從而弱化了監管作用[3]。在最終的監管效果上，“政策反復”和“執行低效”并存。如信托公司進行的五次大的整頓以及今年證監會和國務院分別兩次清理整頓交易所。二是從外部來看，分業監管不利于避免國際混業經營模式的沖擊。分業經營中的交叉業務削弱了分業監管的業務基礎并出現了監管真空地帶，這必然限制金融創新和規模發展，既不能對外資金融機構實施有效監管，也不能應對國際混業經營帶來的潛在風險。

（三）欠缺的監管制度與實際監管的執行方式不匹配

近年來，《中國人民銀行法》《商業銀行法》《銀行監管管理法》《證券法》等近四千多個金融法律法規出臺，構建了中國比較系統的金融監管管理制度。但是，雖系統卻不完善的這套制度，在實現執行監管過程中表現出很多不相宜。一是缺乏統一規范。根據法理法原理，法律體系應是一國現行法律規范按不同的法律部門組成的有機聯系的統一整體。因中國現行金融管理一直由各監管主體按業務性質單方面執行，即使不斷出臺和修訂管理制度，仍難免在多方共同的“大監管”之下而無統一監管之實。這根源于缺乏金融監管統一的“憲法”規范。二是執行性不強。已出臺的幾部金融大法中有關監管方面的條文過于原則，可操作性不強，導致實踐中多以行政指導代替法律監督[4]。三是存在制度盲點。從進一步開放的角度來看，監管法律中還有較多的盲點，例如：相關法律中未包括“涉金”的非銀行金融機構監管，也沒有將私募基金、地方政府借債等納入國家監管制度層面，更無金融機構關閉、破產的“退出”法規，宏觀上還缺乏構筑金融安全網三個支柱之一的存款保險制度，也未涉及國際金融合作及金融消費者保護等問題。

三、中國金融監管制度弊端的深層次原因分析

中國金融監管在意識理念、監管模式和監管制度等方面存在的弊端，探尋其原因體現在諸多方面。從表面上看，源于中國金融監管制度與金融監管現狀發展不匹配，從深層次上看，可以從不同角度進行分析。

（一）中國金融市場起步晚且實質上未進入全面對外開放是其前提性原因

改革開放前30年，中國幾乎沒有市場經濟意義下的金融市場，國內金融由“大一統”的中國人民銀行承擔所有責任，在國際金融體系中更是猶如徘徊在外的“孤舟”，根本談不上國際合作。自1978年以來的第二個30年，是中國金融業快速發展的時期。在國內金融市場上，從“一行集權”向“一行三會”的分權設置，從金融機構向非金融機構的全面開放，從單一金融業務向多個金融市場的開放建立，從基本無監管向幾千部監管法規制度體系的健全完善，中國的金融業取得了不小的成績。但在世界金融棋盤中，中國仍只是一枚“棋子”，更多時期是在不自覺地“下棋”[5]。這次由美國引發的全球金融危機對中國金融體系影響不大，正是源于中國金融市場開放不夠，從而使中國金融系統有了一道“防火墻”，屏蔽了國外金融危機的沖擊。不論以前中國金融體系是什么時候、以什么方式在國際金融體系中扮演什么角色，在今天金融全面對外開放的事實面前，我們都應該變“被動下棋”到“主動下棋”，直至“制定棋局”，至少是制定部分的規則。

（二）中國相關的金融監管政策與制度建設滯后是現實性原因

金融監管制度是保證金融體系正常、安全運行的基石。全球化的金融危機，使金融最本質的屬性——安全性再一次擺到了首要位置，金融風險對金融監管有更強烈的制度性需求。一直以來，中國金融監管的法律制度存在缺乏統一規范、制度供給主體混亂且質量不高、監管效率低下、監管“盲區”和制度“黑洞”等諸多缺陷，這不僅造成了與國內多元化的開放金融步伐不同步，而且在面對大量活躍的國際游資、日趨增多的外資銀行、不斷豐富的金融衍生產品、國際化的綜合經營模式等高調涌入的事實面前，中國的金融監管制度具有明顯的滯后性，顯然還沒有做好全面應對的充足準備。由于缺乏強有力抵抗風險的金融監管制度網，導致三個方面不能良性循環，一是發達的金融體系，二是強大的資本市場，三是壯大的國內金融行業。僅以資本市場為例，正是由于金融監管的脆弱性，導致中國在資本開放上小心謹慎裹足不前，反過來長期嚴格的資本管制又導致中國較難形成龐大的資本市場，而這種越是沒有融入全球金融體系的中國資本市場，越是會自我營造一個相對封閉環境，越難以成長壯大[6]。

（三）各金融監管主體間多頭監管且權責界線不明是關鍵性原因

安全性、流動性和盈利性是金融工具應具備的本質屬性。在追求利益最大化的驅動下，金融機構往往會將安全性和盈利性的地位進行置換，甚至用盈利性直接取代安全性。次貸危機的爆發正好印證了這一點，中國金融監管制度弊端中不可免俗地也滋生出逐利理念的“溫床”，而這個“溫床”上滋長的正是各監管主體間多頭監管且權責界限不明的現狀。而這一現狀的存在，又與中國漸進式改革過程有關。中國漸進式改革具有計劃與市場、局部與整體、自由與秩序等諸多方面的并存，內生地決定了中國經濟體制中的許多問題和難點，有些隨著改革進程逐漸解決，但金融領域的改革卻未能如愿。因為金融領域涉及到深層次的市場制度建設，輕微的意外沖擊就有可能改變整個系統的收斂方向[7]。最典型例子是老生常談的債券市場，由于在20世紀末中國整頓金融秩序時，證監會不愿承接人民銀行原有的企業債管理職責，進入21世紀后人民銀行又不滿意發改委長期維持債券行政管理、影響結構調整與貨幣調控，從而主動履行短期融資券和中期票據管理職責[5]，形成了今天發改委、證監會和央行三個部門多頭監管的債市，直接導致債券市場管理分割、效率低下和發展緩慢的結果。相反，有些盈利不高、責任重大、政績不顯著的監管職能卻一度被忽視。例如農村金融的政策性業務、小微企業的金融服務、私募基金的合法化運作、產權交易市場的規范化管理、資信評級機構的培育扶持、地方債務的合理監管等。這種監管失衡的現象表面上是源于監管主體缺乏長遠戰略、各自追求部門利益形成的，深層次上看還是金融改革進程緩慢、國家金融缺乏統一戰略、監管缺乏統一規范等原因。

（四）金融系統由政府實行高度壟斷和保護體制是根本性原因

2012年1月召開的第四次全國金融工作會議再一次確定了防范風險和推進改革的主題，但是對于之前普遍關心金融的改革目標及路線，似乎并未給出明確的答復。多年來，雖然金融領域改革的呼聲不絕于耳，但事實上中國金融改革一直是瞻前顧后、投鼠忌器。分析原因主要有三個方面：一是金融體系自身的缺陷。由于金融系統內生的不穩定性和本身的抗風險能力不強，加上政治穩定的需要，使中國金融改革一直采取謹慎的“漸進”。二是缺乏經驗積累和現成學習范本。中國漸進式改革面臨的現代金融體系是一個全新的領域，既缺乏大國經濟轉軌的現成經驗和參考，也缺乏高端金融戰略人才和技術人才的支撐。三是長期唯“美”主義傾向。中國自身歷史背景、政治、文化因素都決定了中國必須構建具有中國特色的金融體系，但長期以來中國金融體系簡單模仿和過份迷信唯“美”的“現代金融體系”，出現了金融領域的較多不兼容性。這些原因都直接導致了中國金融領域改革步伐滯后、政企不分、國家采取壟斷和保護等弊端。一方面，使中國金融長期處于幼弱狀態，不能順應中國市場經濟體系的本質要求相應成長。另一方面，不能順應中國經濟融入全球經濟體系的必然趨勢，尤其表現在不能實現匯率調整靈活化、利率市場化、資本賬戶可自由兌換等為特征的國際自由競爭體系。因此，積極謹慎、漸進創新地把握中國金融監管制度改革的“度”顯得刻不容緩。

四、全球金融危機的經驗教訓及國際金融監管變革趨勢

次貸危機改變了我們曾經一度認為“美國最優監管”的看法，引發了各國對現有監管制度的思索。美國出臺了20世紀30年代“大蕭條”以來最嚴格的金融改革法案《多德—弗蘭克法案》，隨后歐洲議會也建立宏觀層面上的歐洲系統風險理事會（ESRC）和微觀層面上的歐洲金融監管系統（ESFS），這些發達國家在危機后的主要變革趨勢有幾個方面的共性值得我們參考與借鑒。

（一）監管模式理念的變化

在監管目標上，金融體系最本質的安全職能又重新回到了首要位置，而追求盈利不再是金融機構“唯一”的需求，具有效率、抗風險能力和強調國際競爭力的監管目標形成各國共識。在監管原則上，過去強調微觀審慎監管，即由市場對單個金融機構進行監管，而現在不僅要關注微觀風險更強調宏觀審慎監管，即防范金融體系跨市場、跨行業、跨國界的系統性風險。在監管范圍上，形成了以資本為“核心”、以金融參與者為“半徑”的全方位監管范圍，以精細化的監管制度為標準的監管方法。在監管模式上，由過去規則性監管轉向原則性監管、功能監管轉向目標監管、局部性風險監管轉向系統性風險監管、機構導向監管轉向目標導向監管。

（二）組織機構的制度變革

次貸危機后，英美等各國都重組金融監管機構，新的組織機構強調了三個方面的變革。一是賦予央行全面監管的權力。央行在原有貨幣政策和監管職能的基礎上，更側重于貨幣政策供應者、“最后貸款人”、系統性風險防范者、市場穩定監管者、各金融監管體系協調者等多重職能。二是重新架構金融監管部門。成立跨部門的金融監管委員會，對央行履行全面監管的職能提供制度支持，下設實體化的各監管機構，分別按市場穩定、審慎金融、商業行為等，各部門在央行的統一領導下履行監管職能。三是專門成立消費者金融保護部門。金融消費者和投資者的金融行為不僅涉及自身微觀利益，更關乎金融的安全性和穩定性，是防范系統性風險的基礎因素，他們的權益受到金融監管的保護和重視。

（三）監管制度的創新改革

次貸危機原有的弊端和尚不建全的制度體系將進一步完善，例如，有問題的會計制度、建立逆景氣循環管理方法、風險管理制度、金融衍生品的法律監管制度、大而不倒的金融機構管理制度、監管機構的風險管理應急制度、信用評級機構的監管制度、金融衍生品的信息透明化管理制度、緩解金融市場順周期制度、監管當局高管的薪酬激勵制度、加強國際金融監管合作制度等，都將重新審視與制定。尤其是國際監管合作制度的建立，跨國間的金融合作必然需要跨國間的綜合監管措施，改革國際貨幣體系和建立國際金融監管體系兩個問題日益受到重視。

五、建立適合中國國情的金融監管制度

不論是從中國現有金融監管發展的不足，還是從西方發達國家在次貸危機后的金融改革來看，世界上沒有唯一最優的金融監管模式，其他國家金融創新和金融發展的先進經驗也不是可以簡單復制的，只有借鑒和吸取他國的經驗教訓，按照本國的經濟社會變化情況，不斷改進原有的制度體系，才可建立適合一國經濟發展水平和金融特征的有效金融監管體制。

（一）拓寬金融監管范圍，重塑金融監管理念

當前經濟的不確定性使各國最重視防范金融系統性風險再次發生，而中國面臨房地產價格下跌、地方融資債務擴大和民間借貸泛濫，加之經濟增速回落，有可能誘發幾個方面金融風險同時發生，從而中國也將面臨系統性風險。2011年11月15日，IMF在首份對中國金融部門評估規劃報告中指出中國大型銀行要防范可能面臨的系統性風險。2011年11月16日，央行公布的《第三季度貨幣政策執行報告》首次提出“加強系統性風險防范”，證監會也將“守住不發生系統性風險的底線”作為市場監管的基本目標之一。所以，加強宏觀審慎監管，提高金融系統的抗風險能力，是金融體系的第一要務。拓寬金融監管的范圍，將長期存而未決的監管真空納入監管范圍，不僅包括對沖基金、私募基金等業務范圍，更應該包括未明確如何監管的金融控股公司、不受監管的資產管理公司、監管較為寬松的信托公司和租賃公司等“準金融機構”。重塑金融監管理念，強化安全與效率、市場與政策的統一。不是簡單引進國際上傳統的金融工具和金融創新，而是著重解決金融結構不合理現象，如發揮對農村金融、小額貸款公司、互助基金會等金融機構的政策性職能，確定民間借貸的合法性地位，建立有別于國有金融機構的差異化監管辦法，以彌補現有金融發展的“短腿”。因此，建立以“涉金”為核心的監管范圍、職能明確并協調有序的監管主體、差異化和目標化的監管制度，是金融系統高效優質又分散風險運行的基礎保障。

（二）理順金融監管機構，確立金融監管主體

至于到底由誰來履行金融監管權的問題，國內學者有兩種不同的意見，一種認為應該將中國人民銀行與其他的監管機構分離，擴大央行職能，設立央行牽頭的統一監管機構，實行功能監管[8]。另一種則認為在現有機構監管的基礎上進行改革，將中國人民銀行與金融監管部門全線合并，在國務院下設國家金融委員會[9]，提升各機構的監管職能。筆者認為，無論是機構監管還是功能監管，都有各自的弊端：以機構為主體的監管模式既導致了當前市場分割、協調不力、職責不清的現狀，更不能滿足未來更大范圍的金融領域監管；功能性監管也不是最完美的監管方式，它導致多頭領導并存、監管政策沖突、監管成本增加等問題。解決的根本途徑是變單純“機構監管”為“功能+機構共同監管”。短期來看，在“一行三會”的監管內部應盡快恢復協調機制，通過聯席會、協調會的形式給各監管部門下達監管要求，并設置常駐辦事機構，各監管部門就每一項監管功能出臺相應的規章制度并共同遵守。中期來看，應在各監管部門之上增設專門的協調機構，如成立金融監管協調委員會，下設銀行、證券、保險等功能性監管機構，制定監管政策，再分解到各機構的管理部門遵照執行。長遠來看，只有建立具有政府管理職能的中國金融監管部門，秉承“機構+功能”“合規+風險”“內控+自律”“動態+精細”的監管原則，實行金融監管一體化是發展的必然趨勢。

（三）改革現有監管制度，完善監管制度體系

事實證明，金融危機發生的頻率和金融開放度沒有相關性，只有制訂完善和運行良好的監管制度才能降低金融風險。第一，針對未來金融監管一體化發展趨勢，應制定一部綜合的金融統合法規作為金融監管的“根本大法”，以彌補現有制度存在的監管范圍漏洞、監管責任不清、監管制度缺失等問題，賦予金融監管權獨立性、權威性和高效性。第二，要從戰略角度重視監管制度的整體規劃。按照內部監管和外部監管兩個方面，完善中國現有的監管制度。內部監管制度應該建立金融早期預警、存款保險、地方融資監管、為中小企業和農村金融服務的差異化監管、金融機構進入和退出、信息披露與共享、金融應急救援、監管機構自體問責、網絡金融監管等制度體系；外部監管制度有金融消費者保護、銀行監管效率評價、信用評級機構監管等制度體系。第三，應建立與國際接軌的監管體系。一方面，在現有監管體系基礎上，應盡早廢除、修改與國際慣例不相適宜的制度要求。另一方面，分步驟、分層次地制定與國際慣例相宜的監管體系。根據《巴塞爾協議Ⅲ》的規定，2012年中國銀行業全面執行新的監管標準，除了加強流動性管理和部門間的協調外，更需要將中國金融監管與建立有利于金融穩定的貨幣政策、微觀金融機構治理和效率提升、虛擬經濟與實體經濟的協調、金融對外進一步放開等諸多問題融為一體進行統籌考慮，逐步建立與國際接軌又符合中國國情的監管體系。

（四）建立融入全球化制度，加強金融監管國際合作

金融監管國際化是經濟全球化和全球金融化發展的必然趨勢。對于發展中國家而言，金融監管國際化合作是在實現金融國際化前提的基礎上再開展金融監管國際合作。中國的金融國際化和金融監管國際合作應該本著積極主動、穩妥分步的原則推進。一方面，隨著中國作為開放性大國不斷崛起，金融國際化和本幣國際化問題日益受到關注，它不僅有助于全面提升金融體系的效率，也有助于推動中國經濟持續穩定地增長。但要實現人民幣國際化是一個漫長的歷史過程，絕非一日之功，當前既要從長遠上謀劃人民幣國際化和金融國際化的戰略，又要實現當務之急的人民幣區域化和金融區域化問題。另一方面，要加強與不同國家的金融合作。由于各國的開放程度、經濟體制與金融現狀各有異同，金融國際合作也不可能均衡與靜態地發展。既要對中國在境外市場的金融創新產品實行有序創新，建立基于國家開放金融戰略層面上的“抱團出海”，不能“孤軍奮戰”，削減創新產品的“戰斗實力”，更要強化監管機構對跨境、跨市場的風險監管。還要注重與新興經濟體的金融合作，確保中國的金融監管制度和貨幣體系在國際化浪潮中處于有利地位[10]。

參考文獻：

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責任編輯、校對：李金霞