職業教育治理體系與治理能力現代化的框架

藍潔

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，政策“元話語”引發了各個領域的積極思考與回應。在教育領域中，職業教育是區別于普通教育的重要類型和體系，如何理解職業教育治理體系與治理能力現代化的本質，如何有效推進職業教育治理體系與治理能力現代化等理論與實踐問題成為職業教育在新的發展態勢中需要關注的重點。

治理體系是規范和維護秩序的“有機、協調、動態和整體的制度運行系統”，治理能力則是制度執行能力。治理體系與治理能力組成一個有機整體，是同一過程中相輔相成的兩個方面。有了良好的治理體系，才能提高治理能力；反之，只有提高治理能力，才能充分發揮治理體系的效能。

文章試圖從現代職業教育發展所面臨問題的性質和特征切入，分析化解問題的治理體系框架結構，并對治理能力現代化的實現路徑進行初步探索。文章的基本預設是，職業教育治理體系與治理能力現代化的本質是職業教育治理體系與治理能力不斷契合并化解現代職業教育問題的過程。現代職業教育治理體系與其面臨的問題越契合，則治理能力越強。

一、現代職業教育的問題域

“問題域”指一個領域主要存在哪些問題。問題域的分析包括問題的范圍、問題之間的內在關系、問題發展的可能性空間等。職業教育治理體系現代化的核心是構建有效應對或化解現實問題的理性秩序。愛因斯坦曾指出：“問題的性質與特征遠比問題的解決方法更為基礎，因為問題的界定與呈現本身蘊含著問題的解決思路和辦法。”因此，系統化分類與表述職業教育現實問題的性質與特征，厘清問題之間的邏輯關系，對于職業教育治理體系與治理能力的現代化尤為重要，是現代職業教育治理體系與治理能力框架建構的邏輯起點。

（一）產教融合與校企合作

產教融合與校企合作反映了教育制度與勞動制度結合的職業教育基本規律，是職業教育區別于其他教育類型的最典型特征，也是職業教育體制、機制、模式改革的核心。現代職業教育在管理體制上的產教融合、辦學模式上的校企合作、課程教學上的工學結合，三個層面的主體、要素、關系集中了職業教育理論與實踐的重要問題。

首先，在關于職業教育辦學主體的問題上，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出“建立健全政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制”，“加強利益相關方對職業教育的參與”也已成為聯合國教科文組織于2012年在上海舉行的第三次世界職業教育大會的議題。但是，當前我國職業教育發展對利益主體的需求、存在的利益沖突、如何推進利益的均衡等現實問題關注不夠，職業教育改革仍然主要靠政府推動，其他利益主體的參與程度不高。如何建立由政府部門、行業、企業、社會集團、職業院校師生共同參與的、多元化的職業教育辦學模式，是推進產教融合、校企合作急需解決的首要問題。

其次，在產教融合、校企合作的要素和內容方面，職業教育領域已深刻認識到經濟產業結構對于課程體系、師資隊伍、實踐教學、質量評價等要素具有決定性影響。近年來，關于課程體系與教學資源、雙師型教師隊伍、四位一體實訓基地、第三方評價體系等要素和內容的改革探索滲透產教結合、校企合作的理念，但如何通過內涵建設提升職業教育服務產業發展的能力，仍是需要拓展和深入的問題領域。

最后，在產教融合、校企合作的形式與關系上，當前出現的職教集團、理事會、董事會等新載體和平臺，致力于探索企業和學校在組織形態、組織文化、質量標準上的全面整合。多樣化的合作形式確實促進了職業世界與教育世界的溝通，但如何有效確立學校和企業的合作伙伴關系，使企業和學校分工合作來完成人才培養目標，實現學習者“學校到生涯”“學習到工作”的平穩過渡，仍需要進一步的探索、實踐與規范。

（二）體系建設與質量保障

我國現代職業教育體系建設包括三個層面的意蘊：一是職業教育要適應經濟發展方式轉變、產業結構調整和社會發展的需求；二是職業教育需體現終身教育理念；三是各級各類職業教育應協調發展。體系建設目標對應體現了三個鮮明的特征：首先，現代職業教育體系具有外部適應性，即體系建設應該是開放的、統籌的、合作的、對接的；其次，現代職業教育體系具有內部適應性，即體系建設以人的終身發展為本，強調育人功能；最后，現代職業教育體系具有自身協調性，即體系建設應是結構合理的。

當前，職業教育體系框架已初步形成，但要實現現代職業教育體系的建設目標還面臨一系列的問題。例如，如何使職業教育人才培養與產業結構調整升級保持同步，提升職業教育人才結構與勞動力市場需求的吻合度；如何融通職業教育與普通教育、終身教育，融通學歷學位制度與職業資格制度；如何科學定位各級各類職業教育，統籌專業、課程、教學，改革招生考試制度和人才培養模式，促進職業教育體系內部的有效銜接；如何形成企業、學校和社會化職業教育并舉，全日制與非全日制、學歷與非學歷教育共同發展的格局；如何促進職業教育學習形式、辦學類型的多樣化；等等。這些問題涉及職業教育的質量標準、控制過程、運行邏輯等，體系建設與質量保障已結合為一體，對職業教育的發展產生深刻影響。

由于發展的相對滯后，在傳統的管理秩序中，職業教育形成“范式移植”慣性，依附于普通教育主導的學術教育治理與改革規則中，職業教育的特殊規律沒有得到充分的重視。職業教育治理體系與治理能力現代化有必要克服原有的依賴性，契合于現代職業教育面臨問題的特殊性與復雜性，構建具有針對性、發展性的治理秩序和體系結構。

二、職業教育治理體系現代化的結構框架

從現代職業教育所面臨的問題域切入，我們認為職業教育治理體系可以包括外部治理和內部治理兩個范疇。外部治理涉及職業教育機構與政府、市場、社會之間的主體關系，內部治理則是多主體之間相關利益在職業教育中的調整和分配，并相應地統籌帶動職業教育內部要素改革。

（一）外部治理的主體及其關系維度

職業教育治理的現代化首先應關注的是治理主體及其關系問題。在傳統的職業教育管理領域中，政府被看作是當然的主體，市場、社會組織、學校都是政府實現制度安排目的的客體工具，“主體—客體”分離對立的二元論模式成為管理的基本格局。現代公共治理理念受胡塞爾、海德格爾、伽達默爾、哈貝馬斯的主體間性哲學影響，擺脫“主體—客體”的框架，走向“主體—主體”的思維。公共治理理念的發展影響到教育領域，打破主從觀念，重新建立政府、市場、社會、學校各個主體之間基于“對話”“交往”和“理解”的平等關系，是職業教育治理體系向現代化演進的基本方向，應引起職業教育治理方式三個方面的主要變革：

一是重塑政府與市場、社會、學校之間的共同體伙伴關系。政府與學校、行業、企業、社會組織之間不再是統治和被統治、批判和被批判的關系，而是在合作的過程中實現共同治理。在職業教育治理主體平等互動的背景下，政府把原先獨自承擔的責任轉移給行業、企業、社會組織、學校等各主體，這些主體承擔越來越多的原先由政府承擔的責任，相互之間形成合作協商、平等競爭的互動關系，依靠彼此的利益協調來達到治理的目的。

二是治理體系的去中心化，形成多中心的職業教育治理模式。職業教育治理主體實現多元化，政府、行業、企業、社會組織、學校之間不再存在某種固定的中心，而是形成立體化的網絡結構和網狀關系。在對職業教育進行治理的不同結構中，各主體的作用可能有所不同，但地位總體上是平等的。

三是治理主體之間的和諧共生與依賴共存。職業教育治理體系現代化的變革，要在各主體之間建立起相互的依賴關系，政府、市場、社會組織、學校必須彼此交換資源，才能順利實現各自的目標，才能形成和諧共生的關系。

職業教育治理主體及其關系的確立搭建起外部治理的基本框架，解決了宏觀層面職業教育治理現代化的價值和理念導向問題，對應于職業教育的基本規律，為當前職業教育產教融合、校企合作提供了基本條件。

（二）內部治理的內容要素

政府、行業、企業、社會組織等外部治理主體通過與學校協調互動形成對于職業教育進行內部治理的理念、措施，并通過組織體制和運行機制作用于職業教育內部的核心要素，形成現代職業教育的內部治理框架，促進職業教育在對接產業、系統培養、實踐育人、模式創新、質量評價及其他方面從傳統到現代的深刻轉型。

1.對接產業。對接經濟產業發展是職業教育內部治理的先導內容。圍繞國家或地方規劃戰略部署和重點發展領域，順應現代農業發展、制造業改造提升方向，對接生產性或生活性服務業等產業，通過調整專業設置結構、深化專業內涵建設，形成支撐產業發展的各級各類職業教育專業體系，從而形成產教融合、校企合作、工學結合的培養培訓制度體系，實現職業教育發展從政府主導供給驅動向市場需求驅動的轉型。

2.系統培養。系統培養技術技能人才是職業教育內部治理現代化的基礎要素。系統培養的治理包括兩個方面：一是職業教育與其他類型教育相結合的系統性，通過建立職業教育與普通教育、終身學習的立交橋來予以推進；二是職業教育人才層次的系統性，有必要通過人才培養方案建立起中職、專科、本科、研究生等不同層次職業教育在培養目標、課程設置、教學條件等方面的延續與銜接。系統培養實現了從一次性培訓向周期性終身學習的轉型，促進了教育與培訓的結合，以及就業培訓與創業培訓的結合，形成職業教育與其他教育相互溝通、銜接的體制機制，以及面向人人的層次體系。

3.實踐育人。實踐育人是職業教育內部治理的支撐環節。通過加強職業教育教學過程的實踐性、職業性和開放性，將產教融合、校企合作、工學結合落實到人才培育的過程中，實踐育人符合勞動制度與教育制度結合的職業教育基本規律，解決了當前職業教育技術技能型人才培養類型的特殊性問題，形成技能型人才成長的類型體系。

4.模式創新。人才培養模式創新是職業教育治理的動力因素。通過推行項目導向、任務驅動等學做一體的教學方法，開展學生技能競賽，探索將企業生產、工作流程實時傳送到課堂，開發虛擬流程、工藝、生產、運營的數字化教學資源，實行專業教學與技能鑒定結合的考核等辦法，全面提高學生的就業創業能力，解決了當前職業教育人才培養質量提升的難題。

5.質量評價。實行利益相關方共同參與的質量評價制度是職業教育治理的保障環節。通過畢業生就業率、初次就業薪酬、就業質量、企業滿意度、創業成效等指標來綜合評價職業教育質量，并將質量評價信息反饋到職業教育人才培育過程的各個環節，倒逼專業設置、課程體系、教育教學、質量管理、招生考試、辦學成本等的調整與改善。

此外，職業教育治理體系的現代化還涉及靈活多元的進入與退出制度的建立、良好辦學條件的形成等其他多方面的要素和內容，共同推進現代職業教育的深刻轉型。

（三）治理體系的目標框架

職業教育治理體系現代化的整體目標應是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中提出的：“到2020年，形成適應經濟發展方式轉變和產業結構調整要求、體現終身教育理念、中等和高等職業教育協調發展的現代職業教育體系。”對應于這一整體目標，職業教育外部治理的目標在于搭建政府、市場、社會、學校協調、互動的多主體制度運行系統，以促進產教融合、校企合作。職業教育內部治理的目標則在于體系建設與質量保障，通過工學結合、校企合作的培養培訓體系，技能型人才成長的類型體系，面向人人的職業教育層次體系，職業教育與其他教育的靈活銜接體系，職業教育發展的條件支撐體系五個方面體制機制的整體運行來推進總體目標的實現。職業教育治理體系現代化的目標框架可以通過下圖來進行詮釋。

職業教育治理體系與治理能力現代化框架圖

三、職業教育治理能力現代化的實現路徑

治理體系和治理能力的關系是結構與功能、硬件與軟件的關系。治理體系的現代化是治理結構的轉型，涉及體制性“硬件”的更換；治理能力現代化則是將轉型后的治理體系功能予以實現的過程。職業教育治理能力現代化的重點是設計合理的方式、方法和技術手段，處理好政府、市場、社會、學校之間的關系，配合治理結構轉型發展進行科學協調、統籌規劃。治理能力現代化的實現路徑可以分為外部路徑與內部路徑兩個方面：

（一）治理能力現代化的外部路徑

我國傳統的職業教育管理體制總體上呈現出自上而下的行政化權力運行特征，但在職業教育治理能力現代化的轉型中，政府、市場、社會組織、學校等利益主體之間的權力和信息方向是相互的、多向的，應形成協商決策、平等互動的現代化網絡治理機制。要形成這種現代化的網絡治理機制，首先，需要政府轉變職能，放權分權，增強行業企業、社會組織與職業教育的決策與參與權，多方互動形成合作。其次，要從制度和組織措施上促進參與決策活動的行業、企業、學校之間進行持續的互動合作，形成多主體間的權力依賴和合作伙伴關系，從而在政府主導下，激勵產教融合、校企合作并形成各種正式的組織結構及非正式松散型合作項目。最后，要發揮行業、企業在職業教育治理中的作用，用平等、互動、共享的理念完善校企之間的合作關系。充分運用職業教育集團、理事會、董事會等多種主體嵌入的合作形式，增強學校與行業、企業等外部利益主體之間的持續互動，積極發揮行業協會等各類社會組織在職業教育治理中的作用。

（二）治理能力現代化的內部路徑

職業教育治理能力現代化轉型的內部路徑主要是對應外部治理的多元利益主體，建立職業院校內部制度模式。當前，我國職業院校內部制度模式主要包括黨委會為主導的校企合作理事會決策體制、校長為樞紐的專業委員會執行體制。體制是機構與相應規范的統一體，因此，有必要從人員結構、職能與運行方式等多個方面形成職業教育治理能力的內部路徑。

1.黨委會為主導的校企合作理事會決策體制。由相關政府職能部門的工作人員、教育專家、行業和企業人士、管理專家等參與，在學校黨委會的主導下提出實質性的意見和建議，使得職業教育的人才培養以及專業設置與經濟社會發展形成有效銜接。要通過組織形式和人員構成，落實和體現校企合作理事會的作用。校企合作理事會的主要職責包括：第一，執行中國共產黨的方針政策，確保職業教育社會主義辦學方向；第二，制定職業院校中長期發展規劃，把握學校發展方向；第三，維護職業院校利益，協調職業院校對外關系；第四，參與學校校長、副校長的遴選，決定學校相關部門的干部人選；第五，籌措職業院校辦學經費，審核經費預決算等重要工作。

2.校長為樞紐的專業委員會執行體制。在黨委為主導的校企合作理事會決策基礎上，校長通過各專業委員會對職業院校的具體工作進行組織指導、控制與協調。校長作為職業院校的法人代表，是學校執行體制的首席執行官。在校長領導下，校內職能部門根據工作性質組成各自的專業委員會并設立專門工作機構處理日常事務。例如，設立人事委員會負責師資建設工作，教學委員會負責教學工作，對外交流委員會負責外事工作，后勤委員會負責生活服務工作等。校長為樞紐的專業委員會的主要職責包括在校企合作理事會的授權下擬定學校發展規劃、年度工作計劃、年度經費預算方案等，制定內部組織結構的規章制度，組織學校教學，進行教職員工聘任等相關工作。