建立健全我國高職教育投入體制的若干思考

張連緒 王超輝

自20世紀90年代起，我國高職教育進入快速發展時期，目前，全國90%以上的地、市至少有一所高職院校。教育經費作為高職教育的基本保障，其投入機制的建立、健全對高職院校的長遠發展有著不可估量的影響，研究我國高職教育投入體制很有必要。為此，結合我國高職教育投入現狀，我們就建立健全我國高職教育投入體制提出一些思考和建議。

一、高職院校的教育經費來源

從我國教育經費統計年鑒來看，全國高職院校的經費來源大致分為國家財政性教育經費、事業收入、民辦學校舉辦人投入、社會捐贈及其他投入等五類。國家財政性教育經費是以國家政府財政撥款的方式，直接用于高職院校的基本設施建設、事業單位支出、科研發展等，包括財政預算內教育經費、各級政府征收用于教育的稅費以及國有企業辦學中的企業撥款等，這是一種明確規定的、符合法律條文的、專項專向的國家財政投入經費。事業收入包括兩類：一是高職院校開展教學、教輔活動、科研生產等活動自營創收的，這種收入必須是合法的、經財政部門核準留用的預算外資金及經財政專戶核撥回的預算外資金；二是向學員收取的相關學雜費，包括學費、借讀費、住宿費等。民辦學校舉辦人投入是一種特殊意義上的教育撥款，是指辦學單位或公民個人撥給民辦學校的辦學經費。社會捐贈是指境內外社會各界及個人對教育的資助和捐贈，這類教育投入帶有鼓勵性、無償性、友好性等特征，是不固定的。其他收入是指除了以上四種投入之外的高職教育經費來源，比如高等職業院校所接受的某些特別性質的財力嘉獎。實際上，國家也鼓勵金融機構運用信貸手段，扶持發展職業教育，可以說，向銀行借貸建設學校，也是高職教育學校其他投入的一種。

二、我國高職教育投入機制面臨的主要問題

從1980年至今，我國高職教育已有三十多年的發展歷史，尤其是進入21世紀以來，國家相繼頒布了多部文件，鼓勵、引導、支持高職教育又好又快發展，然而，就高職教育投入機制而言，還存在一些問題值得商榷，主要表現為以下幾方面：

1.國家財政性教育投入不足。2012年全年財政性教育經費首次實現占GDP的4%的目標，成為2013年全國教育工作會議的一大亮點，然而現實數據表明，有關高職教育的國家財政性投入仍然較少。首先，高職預算內教育經費占普通高等院校預算內教育經費的比重相對較低。以2009年和2010年為例，高職預算內教育經費分別為3630399萬元、4425530萬元，而普通高等院校預算內教育經費分別為21912629萬元、27188006萬元，其比例值依次為16.6%、16.2%。在當前高職教育占據高等教育半壁江山的現況下，這個比例與2009～2010年高等本科學校預算內教育經費在普通高等院校預算內教育經費的比重相差甚遠。顯然，本科院校是高等教育經費投入的重點，我國高職預算內教育經費嚴重不足。其次，高職學校國家財政性教育經費占其教育經費總量的比重也相對不高。從表1可以看出，2009年和2010年國家財政性教育經費在高職學校教育經費總收入中的比重分別為43.1%、46.7%，而英國高職院校經費的政府投入約占75%，澳大利亞公辦高職院校經費的政府投入大致為60%。

表1 高職財政性教育經費占其教育經費總量的比重（單位：千元）

2.教育投入地域間不均衡。經濟社會發展水平作為影響教育經費投入的重要因素，使得我國高職教育投入在地域上帶有顯著差異，即高職教育投入存在地域不均衡的現象。其一，省市間生均教育經費不均衡。教育部財務司、國家統計局社會和科技統計司編著的《中國教育經費統計年鑒2011》數據顯示，2010年全國高職學校生均教育經費最高的為北京市（34921.94元），最低的是湖南?。?914.54元），前者約為后者的3倍。其二，地區間教育經費投入不均衡。2010年我國高職財政預算內教育經費華北地區（北京、天津、河北、山西、內蒙古）為718355萬元，西南地區（重慶、四川、貴州、云南、西藏）為346572萬元，東部沿海地區（山東、上海、浙江、江蘇、福建）為1233768萬元，東部沿海地區教育經費約為西南地區的3.6倍。其三，從“高職211”的百所示范性高等職業院校建設工程，即2006～2008三年“國家示范性高等職業院校建設計劃”立項結果來看（見表2），我國東中西部地區立項建設院校數分別為46所、26所、28所，在其地域高職院?？倲档谋戎匾来问?.8%、6.5%、9.6%，由此可見，東西地區差距較小，而西部地區比中部地區高出3個百分點，總體上三者之間差異顯著，這也意味著國家教育投入更多偏向東、西部地區。

表2 立項建設院校數占高職院校總數的比重

3.多元化投入模式結構不合理。2011年9月29日，教育部發布了《關于推進高等職業教育改革創新引領職業教育科學發展的若干意見》（教職成［2011］12號），強調“建立以舉辦者投入為主，受教育者合理分擔培養成本、學校設立基金接受社會捐贈等多種渠道籌措經費的機制”①?？梢哉f，當前我國高職教育投入模式已趨向多元，但這種多元化投入模式結構不合理，主要表現為預算內教育經費投入偏低、受教育者分擔培養成本過高以及社會捐贈所占比重極少。首先，從表3可以明顯看出，2009～2010年全國高職學校預算內教育經費由3630399萬元增長到4425530萬元，其在高職教育總投入中的比重由39.4%上升到42.1%，但這個數值在國際上偏低，因為大多數國外政府至少承擔高職教育成本的一半以上。其次，“政府對高等職業教育投入不足，從而使高職院校不得不提高收費”②。表2顯示，2009～2010年“學雜費”在我國高職教育經費投入中的比重由43.7%下降到41.5%，這個比重與預算內教育經費基本相當，但仍然過高，導致學生承擔的比重不合理。此外，與本科生相比，高職生的學雜費標準更高，例如，2013年金華地區內的浙江師范大學“師范類本科專業”收費標準為4000元/年，而金華職業技術學院技術類專業收費標準為7800元/年。最后，2009～2010年全國高職學校接受社會捐贈分別為29330萬元、29317萬元，在高職教育總投入中的比重分別為0.3%、0.27%，其所占比重極少。

表3 全國高職學校經費來源情況（單位：千元）

4.高職教育投入法規不健全。我國高職教育已有三十多年的發展歷史，雖然與此相關的法律法規文件相繼出臺，但真正屬于高職教育的法規尚未存在，更別說高職教育投入法規的制定。20世紀末，我國頒布了《職業教育法》《高等教育法》，進入21世紀之后，《高等職業學校設置標準(暫行)》《教育部等七部門關于進一步加強職業教育工作的若干意見》《國務院關于大力發展職業教育的決定》等也相繼出臺，但這些法律法規都是以部分章節描述或規定高職教育投入，且都是一種原則性、方向性的指導和建議，沒有專門的論述和說明。譬如，《職業教育法》第四章（職業教育的保障條件）第二十六條規定：“國家鼓勵通過多種渠道依法籌集發展職業教育的資金?！北容^一下《高等教育法》和《職業教育法》就可以看出，前者有“投入”的專門規定，即第七章“高等教育投入和條件保障”，且規定是“以財政撥款為主”，而職業教育則無此規定，更沒有規定高等職業教育經費占財政收入的比例，致使高職教育發展舉步維艱。③總之，當前我國還沒有制定有關高等職業教育及其投入的專門法律法規，這也成為高職教育投入體制中的軟肋。

三、完善我國高職教育投入體制的建議

建立健全我國高職教育投入機制不能操之過急，需要冷靜思考、理性對待，堅持實事求是的原則，立足于我國的基本國情，在公共財政政策框架下，完善我國高職教育投入體制。

1.繼續加大國家財政投入力度。高等職業教育作為“助推經濟增長、促進社會公平、服務教育結構、優化‘三農’發展甚至傳承民族文化”④的重要載體，是國家穩定、健康、有序發展的主要推動力量，因此，我國應該繼續加大國家財政投入力度。一方面，在國家財政撥款數額保持每年增長的基礎上，確保國家財政性教育經費在高職學校教育經費總收入中的比重逐漸上升，并制訂相應計劃，爭取超越50%；另一方面，在當前我國高職預算內教育經費占普通高等院校預算內教育經費的比重相對較低的情況下，適當出臺相關文件政策，使其向高等職業院校傾斜，甚至“提供與普通高等學校相應的公共教育經費”，逐漸縮小高等職業學校與高等本科學校之間的差距，這樣高職院校會獲得更多的國家財政撥款，促進高職教育的穩定、快速發展。

2.合理調控地域間的投入差距。地域差異是我國高職教育投入機制中非常突出的問題，合理調控地域間的投入差距成為完善我國高職教育投入機制的關鍵一環。對此，一是嚴格執行和貫徹《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中的規定，由各省市地區制定并提高高職學校學生人均經費基本標準和學生人均財政撥款基本標準。二是“對各地高等職業教育堅持區別對待、實行分類指導”⑤，東、中、西部地區由于經濟發展水平和類型不盡相同，人才需求也各具特色，所以，高職教育投入應該基于地域現實情況，考慮按市場需求與專業設置相結合的原則進行財政上的分類投入，以逐漸縮小地區差距。三是給予中西部省市地區適當的財政補助或政策傾斜，面對當前中西部省市地區高職教育投入過少的困境，適當給予財政補助或政策傾斜。

3.適當減輕學員承擔成本負擔。學員承擔高職教育成本的情況在世界各國并不少見，但其在教育投入總額中的比重相對較低，像美國和澳大利亞的受教育者會分擔約20%的教育投入，只是我國高職院校學生承擔教育成本的一半。我國《高等學校收費管理暫行辦法》第五條明確規定：“高等學校學費占年生均教育培養成本的比例最高不得超過25%?！憋@然，適當減輕學員承擔成本負擔，應是完善我國高職教育投入機制的重要舉措。對此，一是減免學雜費，在源頭上減輕學員負擔。高職院校要積極制訂并提出減免學員學雜費的方案，降低“學雜費”在我國高職教育經費投入中的比重。二是加大獎助力度，在過程中補償學員開銷。高職院校實施的國家獎學金、助學金政策，為高職生減輕了經濟負擔，但獎助力度不夠，尤其是獲得國家助學金的人數只占在校生總數的20%，這方面必須加以提高。其三，積極接受社會捐贈。社會捐贈在增加教育投入的同時，能進一步減輕學生承受的經濟壓力。目前社會捐贈在高職教育總投入中的比重極低，這有待于國家政府的宣傳引導以及高職院校自身的努力尋求。

4.逐漸推進高職教育的立法進程。作為剛性規范和國家權力控制的代表，高職教育投入法規建設是建立健全我國高職教育投入機制不可或缺的一部分，為此，要逐漸推進高等職業教育投入法規的立法進程。首先，對當前我國有關高等職業教育的法律、法規、規章以及某些相關決定、通知、意見、辦法進行整理和編纂，并在此基礎上，起草、制定和頒布《高職教育法》。其次，在《高職教育法》中，對其經費的投入主體、投入數量、投入用途、投入方式及相應責任等，分章分條進行規定，使高職教育投入真正實現法律意義上的具有較高效力層級的規范結構。最后，隨著我國高職教育的發展，結合社會經濟狀況，可以在合適的時候制定專門意義上的“高職教育投入法規”。

［注釋］

①教育部關于推進高等職業教育改革創新引領職業教育科學發展的若干意見（教職成［2011］12號）［Z］.2011-09-29.

②潘懋元.黃炎培職業教育思想對當前高等職業教育的啟示［J］.教育研究，2007（1）：46.

③孔凡彬.高等職業教育的法律缺失與完善［J］.職教論壇，2005（28）：16.

④鴻驊.職業教育十年：中國特色發展之路［J］.江蘇教育研究，2013（15）：78.

⑤郭文富.高等職業教育經費投入及地區差異分析［J］.中國職業技術教育，2011（4）：66.