農村集體建設用地流轉的政策建議及改革措施

楊朝劍

該文從宏觀與微觀兩個層面對集體建設用地流轉提出總體性的政策建議與具體性的改革措施，以期能更好地糾正制度性偏差，防止政策扭曲，并用于指導流轉的實踐。

一、政策建議

改變對土地財政的依賴。自20世紀90年代末以來，我國城市化過程進展較快，在此過程中地方政府發揮了主導作用，土地扮演了舉足輕重的角色。政府通過壟斷土地一級市場，限制集體建設用地市場化，低價征收農民土地后，以市場交易價格出讓土地，政府獲得了巨額的土地收益。土地出讓金成為了地方政府財政預算外收入的最主要來源。

農村集體建設用地流轉是從過去政府“以地生財”向提高農民財產性收入，讓農村集體經濟組織“以地生財”的根本性轉變。這就要求政府要轉變城市土地經營的思維，變依靠城市擴展來擴大土地出讓收入為提高城市管理和服務水平，通過提高城市土地質量和改善人居環境，來提高城市的綜合競爭力，加快城市土地資產保值升值。通過城市產業經濟結構升級和土地資源優化配置，來提高城市土地利用收益。

保證農村集體建設用地來源的合法性。農村集體建設用地流轉是集體建設用地市場化和土地所有權在經濟上得以實現的過程。由于土地非農開發收益遠高于農業用地收益，因此必須嚴格控制農地轉用，落實嚴格保護耕地和嚴格集約利用土地的政策。農村集體建設用地流轉，應充分發揮土地利用規劃的作用，使之成為土地用途管制的前提和依據。凡是土地利用規劃上沒有確定為建設用地的，就不能使之成為集體建設用地流轉。土地利用總體規劃對于同一個區域中的土地確定為不同的用途，實際上是賦予了不同的開發權利。

農村集體建設用地流轉應符合土地利用總體規劃，只有符合規劃的集體建設用地流轉才能視為合法。土地利用規劃的實施，必須兼顧土地所有者的合法土地財產權益，建立起不同的土地用途之間的土地開發權的經濟補償機制，使土地開發在促進工業化和城市化健康發展的同時，能夠兼顧社會公平，促進和諧社會的建設。

維護農民長遠的土地流轉收益。農村集體建設用地流轉必須以提高農民的收入和生存發展能力為前提。農村集體建設用地流轉是為了擴大城鎮化和工業化需要的建設用地供給，為企業家提供發揮才能的空間。農村集體建設用地流轉，不僅是為了增加經濟收入，而是為了吸引更加多的資金，加快產業經濟結構升級和經濟增長方式轉變，使經濟發展更快更好，農民對于農業的依存程度更小，農業不再成為農民的生存負擔，而是成為享受自然和生態文明的源泉。

在倡導農村集體建設用地流轉的同時，應嚴防外來剩余資本通過招商引資進入，并憑借資本優勢直接占有鄉土社會資源，從根本上擠占本土農民的發展空間。農村集體建設用地流轉應成為外來投資促進本土開發，增加農村居民財產性收入的催化剖，而非成為農民獲取土地收益的泮腳石。農村集體建設用地流轉必須保證土地流轉收益能夠長久維持，為農民的生存和發展提供可靠保證，這就要求農村集體建設用地直接入市時不能投機，而必須采取非常穩妥的策略，即農民建設用地應以作價入股的方式從事基本建設，以租賃的方式與工商企業結合。此外，農村集體建設用地的有償使用可以為實行無償劃撥的農村公共基礎設施用地提供保障。只有農村集體建設用地流轉能夠獲得足夠的經濟收益，農村才有可能投入足夠的建設用地用于公共設施建設和公益性事業發展。

建立完善的市場化服務體系。農村集體建設用地流轉應建立完善的市場服務體系，應結合農村集體建設用地流轉的現實需要，對于已經建立的土地交易有形市場進行擴容和完善，盡快把農村集體建設用地流轉納入土地交易有形市場的服務范圍，建立健全交易規則，形成土地使用權公開、公平及其公正交易的市場氛圍。農村集體建設用地流轉，要實行交易許可制度和交易預報制度，對于農村集體建設用地的入市條件進行必要的審查，未獲得農村集體經濟組織三分之二以上農戶同意，不符合農村集體建設用地流轉條件的農村集體建設用地不得入市交易。

二、改革措施

以土地用途轉變和空間布局調整促進土地級差收益形成。農村集體建設用地流轉，規劃必須先行。土地利用總體規劃，首先是對土地用途和區位的合理選擇。土地利用規劃，通過對于不同土地用途的土地資源再分配，把農村建設用地由原來單位面積經濟產出低的用途轉變為單位面積經濟產出高的用途，實際上就是級差地租形成的過程。在土地利用規劃中，讓自然做功，就是要把農業生產布局到作物自然生產潛力大的區域，使土地的自然肥力充分發揮，實現優質高產高效；把建設用地布局到區位條件最優的區域，通過區位優勢的發揮，吸引生產要素的空間集聚，形成規模經濟效益和集聚經濟效益。土地用途轉變和空間布局變化是土地級差地租形成的條件，也是增加農村和農民土地財產性收入的可行性途徑。

以農村住房制度改革實現農村宅基地的退出和盤活。目前舊村改造和新農村建設巳經在全國范圍內廣泛開展了試點，各地的經驗表明，農民住房制度改革深受到農民群眾歡迎，也有效地提高了土地利用集約化水平，節約了土地，可以通過復墾增加耕地。城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相互掛鉤大有可為。農村宅基地是最有開發潛力的農村建設用地資源。要盤活大量的農村存量宅基地資源，一是要堅持按照城鄉一體化的要求，統一進行新村建設規劃，把建設多層農民公寓作為推動農村集體建設用地節約和集約利用的重要手段。二是要組織好城鎮建設用地擴大（新建區）和農村居民點用地減少（拆舊區）的項目區域組織，通過先進帶后進，城鄉用地置換，實現農民居住向城鎮集中、工業向工業園區集中，農業布局集中連片和規模化經營。三是鼓勵農民自愿退出多余的宅基地或者以地換房，對于農村宅基地整理復墾形成的建設用地指標，實行專門帳戶管理，騰出的建設用地只能用于盈利性項目，為新農村建設提供資金保障；四是建立完善的農村宅基地管理信息系統，對于不能在城鎮安家落戶的、必須居住在農村的住戶要保證其居者有其屋，對于自愿退出宅基地的農民，未來不得重新申請宅基地。

以圈內和圈外的劃分來協調集體建設用地的指標分配。在城鎮規劃建成區范圍以內，農村住房建設必須納入新村建設規劃，不再單獨審批農村宅基地。凡是已經實施舊村改造和新村建設的村莊，所有村民應該按照規定統一搬進農民公寓，原有的宅基地全部由集體經濟組織收回。對于在城鎮規劃建成區以外的農戶申請建房，必須符合土地利用總體規劃和城鎮建設規劃，并且符合“一戶一宅”和政府規定宅基地使用面積標準，按照法定程序進行審批。要嚴格控制集體建設用地規模，特別是要嚴格控制城鎮規劃建成區以外的農村集體建設用地規模。要嚴格保護耕地，維護耕地占補平衡。任何集體經濟組織不得以各種借口把耕地改變為建設用地。

以土地開發權交易和耕地保護補償推動流轉的廣泛開展。農村集體建設用地使用權流轉，必須按照市場經濟規律辦事，盡量減少行政干預。土地開發權應該所有土地平等享有，其收益應該歸全體國民所有。農用地轉變為建設用地，實際上是規劃開發地塊把周圍其他地塊土地開發土地權占為己有，其土地使用者必須支付周圍其他地塊土地開發權的購買價格。土地開發權價格中屬于耕地保護的相關稅費收入，應該全部投入當地的耕地保護，而不能挪做他用。對于土地利用規劃中劃定為基本農田的地區，實際上是對于其土地開發權的剝奪，必須對于其土地開發權進行經濟補償。

（作者單位：黑龍江省國土資源管理干部學校）