城鎮一體化的“多規合一”

龍忠

該文主要基于規劃體系融合、融合管理模式、核心規劃協調等方面進行綜合探索，并發揮國土與規劃合一的綜合管理優勢，推動“多規合一”，促進城鎮建設協調發展。

城鎮一體化是消滅城鎮差別、實現城鎮和諧發展的必由之路，城鎮一體化是社會進步、生產力發展到一定水平的必然產物，也是現代化的大趨勢。因此，推進城鎮市場一體化，讓城鎮市場緊密相連，多規融為一體，確保各種商品和服務、資源可以在城鎮間得到順暢流動，滿足居民生產和生活的需要。

而“多規合一”基于城鎮空間布局的銜接與協調，是指國民經濟和社會發展規劃、城鎮規劃、土地利用總體規劃等，實現“一個城鎮空間，一個空間規劃”，合理布局城鎮空間，有效配置土地資源，促進土地節約集約利用，提高政府行政效能的有效手段。

1“多規”內涵及意義

“多規合一”改革正是統籌兼顧、協調發展的有效途徑，它是把多張藍圖變為一張藍圖，這有利于集約節約利用土地等資源，有效解決了“規出多門，各自為政，相互打架”等突出問題，更有利于解決項目建設中存在的“挖溝填溝，填溝挖溝”問題。

“多規合一”的涵義。 “多規”主要影響鎮（鄉）域范圍村鎮布局的國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鎮空間規劃和各部門的專項規劃。國民經濟與社會發展規劃：以國民經濟和社會發展各領域為對象編制的規劃，主要為發改委編制的五年發展規劃；土地利用總體規劃：以區域土地利用為主導，突出耕地保護和建設用地控制的規劃；城鎮空間規劃：包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃；各部門專項規劃：包括綜合交通發展規劃、市政設施規劃、水資源利用與保護規劃、綜合通訊發展規劃、綜合防災規劃及環衛規劃等。

“多規合一”的意義。2014年 4月23日，國家發展改革委就啟動“十三五”規劃編制工作舉行新聞發布會。國家發改委發展規劃司在“十三五”規劃將積極推進市、縣規劃體制改革，探索能夠實現“多規合一”的方式方法，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，并以此為基礎，把一張藍圖干到底。

城鎮規劃“多規合一”并不是說把多個規劃合并成一個規劃，而是使多個規劃整合互通，充分發揮系統性的作用。為全面推動城鎮發展一體化，“多規合一”的重心還在于土地規劃，核心是解決建設用地的供給來源與農村同步發展和農民順利進城就業這對矛盾。目前我國城鎮建設問題十分突出，所以在城鎮建設中，通過“多規合一”規劃方法，使城鎮文化、經濟、建筑、景觀特色得到科學規劃，統籌協調城鎮在各系統、各層面、各類型之間的關系。

2.推進縣域“多規融合”管理模式

推進縣域“多規融合”，關鍵要統一規劃目標、規劃期限、規劃底圖、統計口徑、技術標準，增強規劃融合后的統一性、權威性和長效性。

在總規的統一指導下，各部門要加強組織協同，省直有關部門要聯合部署、聯合推進、統一選點、集中探索，縣市由政府牽頭，一把手親自抓。

重點區域規劃。對已建區內存在一些未充分考慮發展要素的建設行為，在管理中應考慮在建設活動類型、建設強度等方面，采取退出或避讓等管理措施；城市舊區改造應與城市規劃（總體規劃和控制性詳細規劃兩個層次）、城市設計（風貌、天際線等）等相關內容，要根據已批復的區域內城市規劃（總體規劃和詳細規劃）和城市設計，對建設活動類型（房地產、工業、基礎設施、公園綠地等）、建設強度（建設密度、容積率、建筑限高、地下開發）、建設風貌等內容進行監督，保障規劃的執行力。

由于受政策要素、工程性限制條件、市遠景發展用地等方面的約束，將建設活動類型、建設強度、建設時序作為管制的重點，農業發展開發用地主要屬于此區域范疇。

行政轄屬協調規劃。地方規劃管理部門在劃分建設用地管制區時，往往是基于本轄區內的土地資源、地形條件與開發建設需要，較少考慮鄰近城市轄區的管制區劃分情況。針對于此，建議各行政轄區進行土地空間管制時，需征求鄰近轄區政府部門的意見，并將其作為本轄區空間管制的依據，以實現區域協調管控，共謀發展。

如自然保護區、森林公園等重要生態資源，則是在環保部門和林業部門的權力范疇之內。因此，在重要生態資源為主的禁建區周邊，需考慮不同管理部門的管理要求。建設用地分區劃定時，應與多個管理部門協商，劃定一定的緩沖地帶，作為嚴格限建的區域。

緩沖地帶與彈性用地區域協調。出于管理需要，某些政策設定的禁建區往往先行劃出，而后才進行用地適宜性評價與管制分區，便有可能出現禁建區周邊存在適建區的情形。為避免以上情況，各管制分區之間需劃定一定范圍的緩沖地帶，緩沖地帶的具體寬度應當根據具體情況擬定，并給予緩沖地帶介于兩區管制強度之間的管控政策。

土地利用總體規劃提出有條件建設區，給土地利用提供了一定彈性，可有針對性地適時調整城市建設活動，而城鎮規劃管制分區中無對應的概念分區。 因此，為使兩規在空間上有效銜接，可對城鎮規劃中的適建區進行細分，使城市建設用地區對應允許建設區，預留發展用地對應有條件建設區；將已建區與適建區合并為最大允許建設區， 并與土地利用規劃中的允許建設區和有條件建設區對應一致，從而建立空間協調機制。

3.建“多規合一” 規劃技術標準體系

從 “多規合一”現實狀態來看，要解決規劃的主要問題，在技術層面是非常重要，而技術面包含城鎮化水平、規劃范圍、人口與用地規模、技術標準等。

人口與建設用地規模預測一致。國民經濟與社會發展規劃城鎮總體規劃和土地利用總體規劃中人口規模的預測，關系到建設用地規模的預測， 因此， 在 “多規合一” 的過程中，首先必須在人口統計口徑上達到一致， 統一采用公安局、 統計局、計生委等部門的調查統計數據；

統一規劃區范圍。在規劃區范圍應當統一，如功能區規劃與城鎮發展總體規劃涉及的范圍一致，而綜合性的主體功能區規劃、城鎮規劃、土地利用規劃都應當與禁建、 限建、 適建范圍也應當一致。

統一用地規模與標準。建設用地應當在符合土地利用總體規劃總量目標和保護耕地需求的前提下，根據國民經濟和社會發展規劃提出的城鎮化發展和產業發展的要求，同時要滿足城市發展和建設的需要， 統一確定建設用地標準。

統一規劃基礎資料。對于同一層級的各項規劃，應當采用相同范圍、精度和格式的地形圖、現狀圖，以及水文、地質、氣象等規劃基礎資料。

城鎮經濟社會的發展， 實質上是城鎮兩個系統在經濟、 社會等諸要素交融與協調發展的過程， 而這種交融與協調都與制度相聯系。交融與協調的廣度與深度均有賴于制度的科學性、正確性、合理性。針對城鎮關系現狀和城鎮一體化的要求，實現城鎮經濟社會的良性運行，融和共進。

城鎮規劃“多規合一”，就是系統建立城鎮系統工程，把城鎮建設貫穿到文化、經濟、建筑、景觀各個規劃層面中，加強城鎮在各個規劃系統之間的相互融合、相互銜接，做到“無縫對接”、有效整合，使城鎮規劃真正落實到文化、經濟、建筑、景觀上，以此解決城鎮規劃與其他規劃之間相互制約、互不統一、相互打架的問題。

（作者單位：貴州松桃苗族自治縣規劃設計管理辦公室）