地方政府債務成因及預防

郭然

地方政府債務指的是在未來發展中，需要通過地方政府運用資產和其他經濟資源償還的義務。地方政府債務監管不利，在借債渠道方面監管不嚴，缺少有效地監管機制和政策，使得我國地方債務存在一定的問題。該文綜合分析地方政府債務現狀，結合其形成原因，總結分析出幾項有效減少我國地方政府債務問題，進一步加強我國地方政府的管理。

隨著社會主義市場經濟體制在我國逐步建立，各級政府為更好地適應市場經濟進一步發展的需要，將自己的職能進行逐步轉變。由計劃經濟時期的管理型政府轉化為公共服務型政府以適應當前的市場經濟社會。在此過程中，隨著財政政策的推行，由于政府加大更新基礎設施建設的力度、進一步推動區域整體經濟結構的整合，加快城市進化過程等，使得一些負債的行程。地方政府的結構和規模是否完善，將對促進地方經濟的發展以及地方政府職能的轉化著更加深遠的意義。

1 我國地方政府債務現狀

依據我國當前國情，在一些地區，由于地方經濟基礎不夠雄厚，現行的分稅制下的地方稅制體系沒有留給地方事權相比較的足夠財力，使得地方政府入不敷出。但是，在我國相關法律中規定：除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。為了將隱性赤子填補，地方政府不得已采取一些變通措施，進行直接性或間接性的融資。日前，不僅相對落后地區的政府存在類似債務，經濟發達地區為了完善基礎設施和生活環境，促進地區經濟更快更好地發展，往往也以各種形式舉借大量的地方政府債務。此外，除了地方政府主動舉借債務外，一些地方政府存在被動舉借債務的行為。我國政府和國有企業、特別是國有銀行之間存在千絲萬縷的聯系，使得政企依舊沒有完全分開。地方政府為了促進經濟發展和社會穩定，對其所屬企業和銀行的經營進行干預。相應的，部分國有企業、銀行的虧損和不良資產，地方政府依舊承擔相應的隱性責任。同樣，地方政府對養老保險等社會保險的保障金缺口同樣承擔“兜底”的責任。

2 我國地方政府債務問題成因分析

建立地方債務風險評價體系，是特定地區債務風險評價進行的前提條件，是債務風險發生之前選擇適合的債務風險控制工具和債務風險的有效控制的必要基礎。因此，我們必須對我國地方債務問題的成因進行進一步分析。

地方政府的借債渠道存在不足。目前，我國地方政府的借債渠道有一下午五種。一是國內政策性借款：地方政府通過地方信托投資公司或其他金融機構向國家開發銀行或政策性銀行借款，將這部分款項用來解決大規模的水利工程或其他基礎設施建設，屬于中長期借款，期限一般在5年至10年左右，并且由政府提供擔保。二是：國外長期借款：通過資信度的地方國際信托公司向外國政府、國際金融機構借款，屬于長期借款，期限一般在15年至30年左右，有的甚至達到50年，并且由當地政府或財政、紀委、外經貿委擔保，用于大型基礎項目施工建設。三是：為某項大型基礎設施建設項目進行社會集資。四是：由金融公司等中間機構或直接向商業銀行貸款，由政府直接或間接擔保。五是：進入國際金融市場，嘗試在國外資本市場上發行債券，吸引外國民間資本。那個過上述五項渠道，第一，第二，第五項需要經過中央許可后才能進行運作，而第四、第五項渠道地方政府的監控并無完善，卻是地方政府進行融資的主要渠道，因此，地方政府債務中存在漏洞，使風險不斷增加。

地方政府借債規模同借債能力不相符。地方政府借債同企業及個人的借債方式一樣，借債規模同借債赤字必須在其經濟承受范圍之內，同樣，地方政府的借債規模要同其借債能力相匹配，否則，地方政府的財政困境會因此更加明顯，進一步可能導致債務危機的發生。然而，一些地方政府往往忽略了自己本身有限的財力而進行盲目籌資，甚至采取高利率政策，增加了日后償還債務的利息和負擔。同時，部分地方政府存在多頭借債的現象。地方政府在借債時屬下的財政委、建委、外經委等一同借債，因為融資的決策主體同償還主體相矛盾，導致一些投資失誤的責任主體過于模糊，進一步導致重借輕還、亂借亂支的現象時有發生。

地方政府監管力度不足。一些地方政府決策者存在方面的問題，可能會導致地方政府債務方面的問題。盡管地方政府是債務主體，具有債務償還的責任，但是，他們并不是非債務的最終償還人。在地方政務存在債務危機時，為了盡量避免債務危機進一步擴大，中央政府則會變身為最終償債人，導致一些地方政府的決策者不愿意主觀控制債務規模，降低償債風險，導致債務問題的發生。同時，由于地方政府監管不嚴，導致地方政府債務問題存在嚴重漏洞。由于一些上級主觀領導和機構缺乏監管機制和合適的方法，使得部分地方政府決策者在項目立項時，缺乏科學詳實的項目論證，沒有完善的歸類好項目的作用，不顧及債務實際的償還能力，只考慮政績，從而造成了借債資金使用效率低，投入多，產出少的現象，使得地區政府債務問題加大。

3 我國地方政府債務問題的解決方法

努力構建政府債務優秀管理機制。建立起政府債務優秀管理機制，需要加強政府債務的歸口管理，進一步明確財政部門在政府債務管理中的主體地位。同時，將地方政府的債務歸為預算管理部門，建立政府債務報告制度。政府要以防范和化解財政風險為重點，落實償債資金，對本地區國民經濟和社會發展的實際情況入手，系統規劃本地區經濟情況和財政承受能力，將政府職務納入雨軒管理。最后，政府還要創新債務償還機制，降低債務償還風險。同時，政府相關部門需要掌握以下幾個方面的重點工作：1、建立相應的償債基金，合理償還政府債務。政府規劃是，需要根據當前的經濟形勢和財政狀況，制定相應的償還期。如果財政結余，政府課余調動市場上的部門資金提前兌付部分債務促進年度債務的緩解；如果政府不能在期限還債，可以通過暫時借新債緩解之前的債務問題。2、著手消化地方政府債務。根據債務想成機制及政府承載債務責任，按照分類指導的原則，對現有債務消化。3、強化債務項目管理，提高債務資金的使用能力。4、進一步強化對所有債務的管理和控制。

建立債務風險預警機制。地方政府需要加強政府性的債務統計分析工作，并及時掌握了解政府債務的變動情況，分析其對財政收支方面的影響，促進地方政府的債務管理工作建立在對本地區債務狀況有深刻的動態認識基礎上進行。通過對現有財力，自備財力資源的綜合分析和預測，政府做到能借到多少錢就應有多少錢進行償還的平衡，保證政府債務始終在一個合理的控制范圍內。

提高政府總體的經濟反戰水平，擴展財政資源。地方政府性負債的存在并不是一件難以理解的現象，相反，適當的地方政府性負債能夠促進許多方面的綜合提高。但是地方政府負債必須具備足夠的未來資金作保證，因此，地方政府需要女里努力建立培植好地方財政來源是降低地方政府債務風險的最基本保證。各地各級政府應根據當地情況，客觀分析市場需求，在簽證地方產業結構上下大功夫。進一步發展適合痕跡實際并具有較強競爭力的項目逐漸建立起支撐地方財源建設的經濟發展體系。

關于我國地方政府債務問題，我們應該做好及時的風險防范，這樣有利于地方經濟的進一步發展，帶動地方整體的經濟實力，持續有序發展，有利于國家金融秩序健康運行。因此，中央政府應該重視地方債務的變化，及其給當地經濟帶來的影響，擴寬政府融資渠道，挺高對債務風險的防范和認知，進一步有效控制。