反壟斷：中國市場化改革的必修課

周小言

2014年8月20日，中國國家發展和改革委員會（以下簡稱“發改委”）發布消息，對日本住友等8家零部件企業價格壟斷行為依法處罰8.3196億元（人民幣，下同），對日本精工等4家軸承企業價格壟斷行為依法處罰4.0344億元，合計罰款12.354億元。

這是中國開展反壟斷調查以來開出的最高金額罰單。

從聯通、電信到三星等6家液晶面板生產商，從茅臺、五糧液等高端白酒到國內外多家奶粉企業，從奧迪、克萊斯勒等豪車再到如今的汽車配件制造商，發改委反壟斷局近年來掀起的反壟斷風暴受到各方高度關注。

其間，既有為中國反壟斷執法迎頭趕上、著力護航競爭的叫好聲，也有對反壟斷執法向更多領域，尤其是民生領域延伸的期盼，還有對中國反壟斷針對外企選擇性執法、中國投資環境惡化的質疑。

不過，在政府角色轉變的大趨勢下，反壟斷執法已成為讓價格起決定性作用的基礎工程。隨著中國市場化改革的推進，反壟斷執法的常態化將是一個無法逆轉的趨勢，是國內外企業都必須適應的新常態。

政府角色轉變：從價格管制到護航競爭

對于中國未來改革路徑，中共十八大報告提出，“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。”

正因為如此，自十八大以來，政府放棄了多個領域的行政定價，將相關價格交由市場決定。

從放開非公立醫療機構醫療服務價格，到鐵路貨運試點市場定價；從種子、桑蠶繭、兩堿外工業用鹽等工農業生產資料價格，到房地產咨詢、專利代理、報關服務等服務價格；僅2014年上半年，政府就已先后放開26項商品和服務價格。

“我理解，‘更加尊重市場規律就是要通過競爭機制，使市場在資源配置中發揮基礎性作用；與之相應，‘更好發揮政府作用的應有之義，就是政府要保護和促進市場公平競爭，為市場機制作用得以正常發揮保駕護航。”發改委反壟斷局局長許昆林認為。

他強調，僅僅依靠市場的力量，無法保證公平競爭的市場環境。一方面，市場本身存在壟斷、信息不對稱等市場失靈。經營者出于逐利動機，往往會傾向于利用甚至放大這些缺陷，破壞市場機制的正常運轉。

另一方面，中國目前尚處于社會主義市場初級階段，相關法律法規尚不完善，社會信用體系尚不健全，對經營者的有效約束不足。同時，中國市場主體的發育還不成熟，經營者依法開展公平競爭的意識還未完全建立。

他表示，從反壟斷執法實踐來看，目前很多壟斷行為都處于顯性狀態，有的甚至將相關行為在網站上公布，經營者依法合規開展生產經營的意識明顯不強。

因此，切實加強市場監管，維護公平競爭的市場秩序，保障市場配置資源的基礎性作用得到充分發揮，是政府義不容辭的責任。

起步晚追趕快：反壟斷執法爆發式增長

相比于美國、歐盟幾十年甚至上百年的反壟斷經驗，中國直到2008年8月才開始施行自己的《反壟斷法》，反壟斷起步明顯落后。

在反壟斷執法隊伍建設方面，直到2011年7月，經中央編辦批準，國家發改委價格監督檢查司才更名為價格監督檢查與反壟斷局。該局設三個專門從事反價格壟斷的處室。

不過，相比于歐美從立法到第一個執法案例間10余年的時間差，起步晚的中國反壟斷執法工作呈現出“追趕快”的特點。

從2008年8月《反壟斷法》實施到2012年底，這4年多的時間里，國家發改委價格監督檢查與反壟斷局對49起價格壟斷案件開展了調查，對其中20起案件做出了行政處罰決定。這些案件涉及醫藥、造紙、液晶面板、水泥、保險、船舶代理等多個行業，被調查的既有國有企業、民營企業，也有外資企業。

而更大的兩個突破也在《反壟斷法》實施5年的時候相約而至。

其一是在8家保險粉生產企業達成價格壟斷協議案中，執法機構第一次運用寬大制度并做出處理。目前，尋找到愿意用主動提供證據換取免除處罰的“污點證人”，從壟斷同盟內部打開缺口進行調查的方式已經成為執法機構的利器。

其二是2013年初，國家發改委對韓國三星、LG，中國臺灣地區奇美、友達等6家國際大型液晶面板生產商2001年至2006年的價格壟斷行為進行處罰，經濟制裁總額達3.53億元人民幣。這是中國首次對境外企業價格壟斷行為做出處罰決定。

英國富而德律師事務所中國區主管反壟斷業務的合伙人韓亮（Michael Han）表示，首次對境外企業價格壟斷開出罰單，說明經過幾年的努力，中國反壟斷機關的能力和信心已朝著美國、歐盟等有著幾十年甚至上百年反壟斷經驗的國家迎頭趕上。不過，他強調，無論是法律細節的完善還是執法隊伍的規模，中國都需進一步和國際接軌。

許昆林也坦言，中國的反壟斷執法仍在起步階段，人手不足，“今后反壟斷工作的發展，肯定需要加強這個隊伍，所以擴充人員是在所難免的。”

除了人手不足，一些新領域執法案例的摸索也是中國反壟斷執法在起步階段面臨的挑戰。

在查處液晶面板商“橫向價格聯盟”，完成對外企調查“零突破”后，國家發改委又借助對茅臺和五糧液的調查，明晰了中國縱向壟斷的調查規則。

中國《反壟斷法》第十四條明確禁止經營者與交易相對人“達成限定向第三人轉售商品的最低價格”，簡單來說，就是生產廠商不能給銷售者制定最低價。不過當政府首次動用這一法條，卻發現，其需要通過實踐和案例來更清楚地解析。

對外經貿大學競爭法研究中心主任黃勇表示，在“縱向價格壟斷協議”調查的具體操作上，國際上目前有兩種路徑：其一是“本身違法”，即只要有諸如本案中“限定最低轉售價格”的情況發生，即判定為違法；另一種是“合理分析”，這種模式需要進一步評估“限定最低轉售價格”對競爭所產生的影響。

黃勇表示，在上述案件中，執法機構選擇了后一種路徑。這種判斷規則意味著并非所有的對最低轉售價格的限定都會被判定為“縱向壟斷”。

黃勇指出，從限定范圍到深度分析，這樣的執法思路既符合國外的通常做法，也和司法機構審判分析方法基本一致，從這個意義上講，本案是中國針對縱向價格壟斷協議執法的一個良好開局。

克服空間阻力：“污點證人”扮演關鍵角色

相比于對國內企業的執法，對跨國公司的反壟斷調查是中國反壟斷執法機構面臨的一大挑戰。

除了壟斷聯盟行事隱秘，很多壟斷協商發生在國外，執法人員無法前往實地調查也是重要的阻力。在這種情況下，國際反壟斷慣用的“寬大原則”就成為反壟斷執法的利器。

“寬大原則”之所以在反壟斷調查中無往不利，很重要的一個原因是反壟斷處罰的嚴厲標準。中國反壟斷法規定，執法機構對于壟斷企業可以處以上一年銷售額1%到10%的罰款。

高額的潛在罰款壓力，讓“首先自首、免除處罰”變成涉案企業的一根救命稻草。在美國、歐盟和韓國對液晶面板的反壟斷調查中，韓國三星每一次都是率先自首，通過交出其同盟企業涉嫌壟斷的證據，獲得免于處罰的待遇。

不過，要給企業施加壓力，迫使其自首，首先需要讓企業相信當地政府反壟斷的決心。

由于中國在2013年前沒有任何針對外企的反壟斷執法，韓國三星在中國卻一直在觀望。不過，很快，三星就為其對中國反壟斷執法決心的誤判付出代價。

從2011年底開始，發改委反壟斷局共派出55個調查組，近500人次，對案件開展密集調查。在發改委調查的重壓之下，已在美、歐遭受重罰的臺灣友達率先松動，主動到國家發改委報告了其2001年到2006年間和其他5家液晶面板企業一起參與價格壟斷的行為。案件自此取得重大突破。

LG、臺灣奇美等企業隨后也到發改委提交了自認報告。在其他歐盟美國和韓國均被免除處罰的三星最終被罰款1.01億元。

發改委反壟斷局日前對12家日本汽車配件生產商的調查同樣得益于“寬大原則”的運用。雖然無法到國外調查涉案日企的違法行為，但近年來政府反壟斷執法的頻繁亮劍，日立公司和不二越公司率先自首后提供的重要證據，讓發改委反壟斷局對看似鐵板一塊的日企壟斷聯盟的反壟斷調查出現突破口。

競爭中立原則：反壟斷不針對外企

在贊揚中國為競爭護航的同時，一些外國媒體亦擔心，中國的反壟斷執法會影響外企在中國的投資環境。

對此許昆林強調，中國的反壟斷執法不會區分企業是什么性質，內資或是外資，國企或是民營，只要違反反壟斷法，都會去調查。

他表示，2013年的諸多案例也說明了這一點，“我們處罰的企業里頭，有境外的企業，有外資的企業，也有國內知名的國有企業，所以不存在區別對待的問題。”

而從已披露的案件來看，目前被查的外企均嚴重破壞了市場競爭。

在液晶面板反壟斷案件披露后，一位國內知名彩電廠商負責人就曾表示，外企說怎么漲價就怎么漲。該企業某一年初曾和一家面板廠商簽訂一單大合同，結果到了年中，面板廠商直接更改合同，將單價上調5美元，“你不接受，他就停止供貨，此前簽的備忘錄根本沒有作用。”

而在近來披露的日本汽車配件生產商壟斷案中，部分企業的壟斷行為更是持續了十年之久。

此外，與調查本國企業相比，中國執法機構對外國企業的調查更為謹慎。

國務院反壟斷委員會專家、中國政法大學教授時建中表示，外國企業應對反壟斷調查的經驗豐富。近期被調查的幾家外國企業，其所在國均是反壟斷法制發達的國家，都有過在其他國家被調查的經歷，甚至受過其他國家的十分嚴厲的處罰，有極強的反壟斷法律意識，應對各國反壟斷執法的經驗非一般企業可比。因此，中國反壟斷執法機構的調查工作一直是慎之又慎。

時建中指出，盡管各國反壟斷法律的具體制度有所差異，但是反壟斷的目的、原則和基本精神是一致的。在一定意義上講，反壟斷法可以被視為國際通行規則。在其他國家不可以實施的壟斷行為，在中國當然也不應當被允許。

除了強調真憑實據，中國目前也非常注重程序正義，在執法過程中注重保障涉案企業的申辯權。

據了解，在8月7日發改委反壟斷局向住友下達《行政處罰決定事先告知書》后，住友在8月14日提出了書面陳述申辯材料，表示其7月21日提交的上年度銷售額數據中，將兩家合資公司的銷售額全部合并計入，現根據會計準則，要求按照合資公司歸屬住友的權益對銷售額進行部分修正。

發改委反壟斷局負責此案的官員介紹說，經研究，發改委對符合法律規定的陳述申辯意見進行了采納，對住友的罰款由告知書的3.4272億元調減到決定書的2.904億元。

上述官員強調，發改委在每次執法過程中，都會根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條的規定，告知涉案企業其涉嫌違法的事實，擬作出的行政處罰決定以及理由和依據，并告知其依法享有陳述申辯或者提出聽證申請的權利。

而執法者亦做好與涉案企業對簿公堂的打算。

不久之前，中國知識產權局遇到了蘋果公司的訴訟。許昆林表示，做執法工作，碰上官司是很正常的事情，因為被調查處罰的對象有權利依據法律規定進行一些復議甚至訴訟的要求，相關的執法機構也會依法進行應對。

他表示，雖然目前還沒有遇到行政復議和行政訴訟，但相信今后不一定沒有這種情況，這個都是正常的，“如果有這樣的情況，我們就會根據具體情況進行應對”。